機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與途徑研究

陳勇 姚燕珠

摘 ?要：本文通過(guò)國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究文獻(xiàn)分析，提出黨管檔案、精兵簡(jiǎn)政、局館分離、配套政策是檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，依法治檔、創(chuàng)新機(jī)制、協(xié)同推進(jìn)、強(qiáng)化基層是檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的途徑。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)改革；檔案事業(yè)；轉(zhuǎn)型發(fā)展；高質(zhì)量發(fā)展

Abstract： Based on the analysis of relevant research documents at home and abroad， this paper puts forward that ?party-managed archives， streamlined administration， separation of bureaus and libraries， and supporting policies are the connotations of the transformation and high-quality development of archives， and that the transformation and high quality development are carried out through the following measures such as governing the archives according to law， innovation mechanism， collaborative promotion and grassroots reinforcement.

Keywords： Institutional reform; Archives undertaking; Transformation and development; High quality development

2018年，新一輪的機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)檔案機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位分類(lèi)改革，明確國(guó)家檔案局和中央檔案館繼續(xù)保持“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”，與改革前一致屬于中共中央直屬機(jī)關(guān)下屬機(jī)構(gòu)，而省級(jí)層面改革得到黨中央的肯定，檔案機(jī)構(gòu)基本達(dá)成“局館分設(shè)”的共識(shí)。檔案局館的關(guān)系變化從新中國(guó)成立至今可分為三個(gè)時(shí)期：1993年前為“初步形成”期，1993—2018年為“局館合一”期，2018年后為“局館分設(shè)”期。[1]2018年機(jī)構(gòu)改革后的地方檔案機(jī)構(gòu)管理體制從“局館合一”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬逐^分設(shè)”模式，檔案局轉(zhuǎn)為檔案主管部門(mén)，檔案館轉(zhuǎn)為公益文化事業(yè)單位，我國(guó)檔案機(jī)構(gòu)改革取得了顯著成就。本文通過(guò)對(duì)相關(guān)研究文獻(xiàn)的分析，探討機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與途徑。

1 相關(guān)研究文獻(xiàn)的分析

1.1 國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)。國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)最早出現(xiàn)“局館分設(shè)”的討論，是韓開(kāi)琪（1986） 根據(jù)檔案局館的性質(zhì)、工作任務(wù)、編制、經(jīng)費(fèi)列支不同，提出縣檔案局、館也應(yīng)分設(shè)的建議；王道敏（1990）對(duì)“局館合一”的弊端開(kāi)展了研究；楊靜、林虎（2011） 從檔案機(jī)構(gòu)改革歷史入手，對(duì)比檔案局館合一、分立的優(yōu)勢(shì)，提倡“局館分設(shè)”；劉東斌（2020）對(duì)局館分設(shè)后地方同級(jí)檔案局館關(guān)系的邊界與相處原則進(jìn)行了探討。[2-5]

上述研究所論述的“局館分立”“局館分設(shè)”的優(yōu)勢(shì)，都是基于檔案主管部門(mén)是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)而展開(kāi)討論的。機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)主要集中在涉改部門(mén)檔案治理工作，對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展趨勢(shì)研究尚處探索階段。徐擁軍、任瓊輝（2019）最早開(kāi)始以檔案機(jī)構(gòu)改革的遼寧省及其所屬地市和較早完成檔案機(jī)構(gòu)改革的省級(jí)檔案局（館）為研究對(duì)象，對(duì)比其機(jī)構(gòu)改革前后的狀況，分析此次檔案機(jī)構(gòu)改革特點(diǎn)，并對(duì)未來(lái)檔案事業(yè)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了初步探討；茍雪、喬?。?019）以機(jī)構(gòu)改革為背景，對(duì)檔案行政職能之一的業(yè)務(wù)指導(dǎo)進(jìn)行了重新認(rèn)識(shí)。[6-8]

1.2 國(guó)外研究文獻(xiàn)。通過(guò)查閱國(guó)外的相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，德國(guó)、意大利、法國(guó)、俄羅斯設(shè)立檔案行政機(jī)構(gòu)的時(shí)間較早。在160個(gè)加入國(guó)際檔案理事會(huì)的國(guó)家和地區(qū)中，有三分之一的國(guó)家和政府設(shè)有檔案行政管理職能部門(mén)。其中，美國(guó)、英國(guó)、瑞士等21個(gè)國(guó)家設(shè)有專(zhuān)門(mén)的檔案行政機(jī)構(gòu)，丹麥、瑞典、韓國(guó)等29個(gè)國(guó)家是國(guó)家檔案館兼具檔案行政管理職能，但多數(shù)只設(shè)國(guó)家檔案行政機(jī)構(gòu)，全國(guó)從上到下分等級(jí)設(shè)有檔案行政機(jī)構(gòu)的國(guó)家只有俄羅斯、烏克蘭、烏茲別克等國(guó)。[9]

國(guó)外研究文獻(xiàn)主要涉及檔案政策、檔案保護(hù)、檔案數(shù)字化、檔案行政機(jī)構(gòu)。美國(guó)注重檔案行政管理政策的研究；澳大利亞側(cè)重于政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型的研究；墨西哥、新西蘭致力于檔案文獻(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)的研究；意大利、瑞士關(guān)注中央檔案行政機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的研究；[10] 法國(guó)聚焦大數(shù)據(jù)時(shí)代檔案管理體制改革的研究。[11]

1.3 國(guó)內(nèi)外研究評(píng)價(jià)。國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)涉及檔案機(jī)構(gòu)改革較多，并形成了一系列理論成果，但其范圍較窄，主要研究檔案局館分設(shè)、檔案行政執(zhí)法、檔案治理工作等。國(guó)外研究文獻(xiàn)主要涉及中央檔案行政機(jī)構(gòu)、檔案館工作、檔案政策等。國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)鮮見(jiàn)對(duì)檔案機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的研究，因此，這為本文留下一定的研究空間。

2 機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

2.1 堅(jiān)持黨管檔案。堅(jiān)持黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨管檔案工作的制度優(yōu)勢(shì)，做到上下貫通、左右協(xié)同、執(zhí)行到位，承擔(dān)檔案主管部門(mén)職能的黨委辦公廳（室），要在提高效率和自我加壓上下功夫，堅(jiān)決落實(shí)好檔案工作的主體責(zé)任。將檔案工作納入各級(jí)黨委和政府的重大決策部署中，提高政治站位，強(qiáng)化黨對(duì)機(jī)構(gòu)改革檔案工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。把檔案工作開(kāi)展情況納入各級(jí)黨委和政府目標(biāo)責(zé)任制考核體系中，牢牢把握黨對(duì)機(jī)構(gòu)改革檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)方向，以高度的政治責(zé)任感推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展。因此，堅(jiān)持黨管檔案是檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的核心力量。

2.2 實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中要立足于局館的具體情況，因事施策，避免一刀切。合理設(shè)置局館編制，妥善安置編余人員，明確機(jī)構(gòu)編制數(shù)額，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制員額宜少而精。檔案局需注重發(fā)揮對(duì)檔案治理全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的調(diào)控、規(guī)范、指導(dǎo)作用，減少對(duì)檔案館具體業(yè)務(wù)工作的過(guò)多干預(yù)、過(guò)細(xì)控制。檔案館應(yīng)打破原有的工作模式，主動(dòng)從“衙門(mén)型”“附屬型”轉(zhuǎn)向公共性、開(kāi)放性，肩負(fù)起為社會(huì)服務(wù)的使命，切實(shí)提高檔案服務(wù)效率與質(zhì)量，成為真正意義上的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。因此，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政是檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

2.3 實(shí)現(xiàn)局館分離。始終錨定機(jī)構(gòu)改革正確航向，構(gòu)筑以檔案局為指導(dǎo)，檔案館為主體，檔案室為基礎(chǔ)，檔案學(xué)會(huì)等各類(lèi)社會(huì)組織為支撐的檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的新態(tài)勢(shì)。檔案局要始終牢記黨的囑托，切實(shí)履行監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)；檔案館認(rèn)真踐行“五位一體”的功能定位；各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的檔案室依法依章管理好本單位各類(lèi)檔案，多措并舉開(kāi)展檔案服務(wù)；檔案學(xué)會(huì)等各類(lèi)社會(huì)組織在完善檔案治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化檔案管理流程、開(kāi)展社會(huì)化檔案服務(wù)、提供智力和經(jīng)費(fèi)支持等方面起到促進(jìn)作用。真正實(shí)現(xiàn)局館分離、政事分開(kāi)、政企分開(kāi)、政社分開(kāi)。因此，實(shí)現(xiàn)局館分離是檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

2.4 出臺(tái)配套政策。研究出臺(tái)機(jī)構(gòu)改革配套政策，妥善處理好檔案局與檔案館、檔案局與黨委辦公廳（室）的關(guān)系，加快制定“三定方案”，明確劃轉(zhuǎn)行政職能的范圍，盡快解決“分工不分家”問(wèn)題，統(tǒng)籌確定黨委辦公廳（室）、檔案局和檔案館的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)名稱(chēng)、層次和數(shù)量，建立檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議制度和同層級(jí)的檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，以及檔案局和檔案館的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“既有分工又有協(xié)作”。因此，出臺(tái)配套政策是檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。

3 機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的途徑

3.1 提高依法治檔水平。進(jìn)一步完善檔案法律規(guī)范制度，將檔案機(jī)構(gòu)改革中遇到的具體問(wèn)題納入到法制的框架內(nèi)。出臺(tái)檔案行政執(zhí)法責(zé)任制度，建立檔案行政執(zhí)法責(zé)任體系，不斷加大檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的力度。搭建檔案部門(mén)行政執(zhí)法信息數(shù)據(jù)庫(kù)，提高依法治檔水平，穩(wěn)步推動(dòng)檔案機(jī)構(gòu)改革后的檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 創(chuàng)新檔案工作機(jī)制。對(duì)機(jī)構(gòu)改革后檔案事業(yè)面臨內(nèi)外環(huán)境的復(fù)雜變化深入分析研判，創(chuàng)新檔案工作機(jī)制，緊跟檔案事業(yè)新時(shí)代發(fā)展步伐。結(jié)合檔案工作的具體實(shí)踐，研究當(dāng)前發(fā)展面臨的難題，建立健全檔案局館聯(lián)動(dòng)互通、部門(mén)協(xié)同合作、縱向常態(tài)聯(lián)系、社會(huì)力量參與等銜接機(jī)制，切實(shí)推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 協(xié)同推進(jìn)局館工作。研究破解檔案局、檔案館業(yè)務(wù)交叉、政出多門(mén)、優(yōu)勢(shì)作用難以顯現(xiàn)區(qū)分等問(wèn)題，制定檔案局館重要工作計(jì)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)同推進(jìn)制度，充分發(fā)揮檔案局總攬全局、務(wù)實(shí)高效的檔案主管部門(mén)作用，以及檔案館精熟深通檔案收集保管利用的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，確保檔案工作規(guī)范有序。檔案局牽頭統(tǒng)籌，檔案館集中力量積極協(xié)同配合，著重對(duì)檔案業(yè)務(wù)科學(xué)指導(dǎo)、檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查、檔案宣傳和教育培訓(xùn)等工作協(xié)同并進(jìn)，最大程度發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，合力推進(jìn)檔案業(yè)務(wù)管理工作深度融合、協(xié)同發(fā)展。

3.4 強(qiáng)化基層檔案工作。配備必要的檔案專(zhuān)項(xiàng)工作人員，依法保障市縣兩級(jí)檔案業(yè)務(wù)管理工作有人抓、有人管、有人干。在處理局館關(guān)系上，只要有利于貫徹黨管檔案的根本原則、有助于檔案工作有序開(kāi)展的靈活舉措，都應(yīng)主動(dòng)嘗試。重點(diǎn)解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）檔案工作無(wú)專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)、管理缺失等問(wèn)題，夯實(shí)基層檔案工作基礎(chǔ)，積極推動(dòng)檔案機(jī)構(gòu)改革后的檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

堅(jiān)持黨管檔案、實(shí)行精兵簡(jiǎn)政、實(shí)現(xiàn)局館分離、出臺(tái)配套政策是機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，提高依法治檔水平、創(chuàng)新檔案工作機(jī)制、協(xié)同推進(jìn)局館工作、強(qiáng)化基層檔案工作是機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的途徑。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家檔案局重點(diǎn)科技項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與途徑研究”（檔函〔2021〕74號(hào)）階段性研究成果。

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（作者單位：廣西民族大學(xué)管理學(xué)院、廣西數(shù)字檔案管理研究所 ?陳勇，教授，碩士生導(dǎo)師；姚燕珠，圖書(shū)情報(bào)碩士研究生 ?來(lái)稿日期：2022-10-17）