檔案治理體系多元主體協(xié)同構(gòu)建的實踐考察與優(yōu)化路徑

楊春茂 楊淑紅 趙政

摘 ?要：檔案治理體系多元主體協(xié)同構(gòu)建，是“十四五”檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要任務(wù)的內(nèi)容之一。實踐中，局館協(xié)同聯(lián)席化、機制化，部門協(xié)同法制化、制度化，區(qū)域協(xié)同實用化、常態(tài)化，行業(yè)協(xié)同普及化、日常化；法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定主體多元化、內(nèi)容清晰化；聯(lián)合執(zhí)法新招迭出；重點領(lǐng)域監(jiān)管有法可依；業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)納入督導(dǎo)范圍的特征和趨向盡顯。以《規(guī)劃》“協(xié)同”任務(wù)為導(dǎo)向，借《規(guī)劃》實施評估之東風(fēng)，以“強基、強心、強優(yōu)勢、強保障”為目標(biāo)，從主體主導(dǎo)、入法入規(guī)、由點及面、落差下沉四個維度，優(yōu)化檔案治理體系多元主體協(xié)同構(gòu)建的路徑，推動檔案治理體系多元主體協(xié)同構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：檔案治理；多元主體；主體協(xié)同；檔案法治；監(jiān)督指導(dǎo)；治理體系

Abstract： The cooperative construction of multiple subjects in the archives management system is one of the main tasks of the “Fourteenth Five-Year Plan” archives development plan. In practice， bureau and library collaboration is joint and institutionalized， department collaboration is legalized and institutionalized， regional collaboration is practical and normalized， and industry collaboration is popularized and routinized. The formulation of regulations and standards is diversified and the content is clear. New joint law enforcement measures are emerging one after another. There are laws to follow in the supervision of key areas. The characteristics and trend of business supervision and guidance included in the scope of supervision are obvious. Guided by the “synergy” task of the Plan， taking advantage of the ideal situation of the implementation and evaluation of the Plan， with the goal of “strengthening the foundation， heart， advantages and security”， and from the four dimensions of subject orientation， abiding by the law and regulations， development from small to large， and narrowing gap down， we can optimize the path of multi-subject collaborative construction of the archives governance system， and promote the multi-subject collaborative construction of the archives governance system.

Keywords： ?Archives management; Multiple subjects; Subject collaboration; Rule of law in archives; Supervision and guidance; Governance system

1 前言

檔案治理體系是指以檔案部門為主導(dǎo)，社會組織和公民個人廣泛參與，在堅持民主、法治的原則下，對檔案及相關(guān)事務(wù)進行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和決策的一系列制度安排及運行過程的總和。[1]檔案治理體系多元主體協(xié)同構(gòu)建，是《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）首要任務(wù)“全面推進檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能”的內(nèi)容。《規(guī)劃》9處涉及“協(xié)同”，8處在此任務(wù)之中。盡顯“協(xié)同”與檔案治理體系建設(shè)的高相關(guān)性。

2021年8月，國家檔案局辦公室印發(fā)《〈“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃〉實施情況評估辦法》（以下簡稱“《辦法》”），明確中期評估于2022年開展。本文以中國檔案報“新時代、新成就、新氣象”系列報道為可信信源，從實踐層面，對《規(guī)劃》“協(xié)同”任務(wù)目標(biāo)完成情況進行考察，恰逢其時。

2 “十四五”前半程“協(xié)同”實踐考察

全面推進檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能。[2]包括管理體制機制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、檔案法治、重點領(lǐng)域監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)，均涉及“協(xié)同”。

2.1 管理體制機制?！兑?guī)劃》要求“增進局館協(xié)同，……加強部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、行業(yè)協(xié)同”。[3]

（1）局館協(xié)同。局館分設(shè)后，局館協(xié)同成為焦點重點。比如，重慶市檔案局與市檔案館梳理形成對接事項清單，從檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)等6個方面促進局、館分工協(xié)作；遼寧省檔案局、省檔案館召開聯(lián)席會議，合力推動紅色檔案資源調(diào)查工作有序開展；廣東省江門市把推動市檔案館創(chuàng)建全國示范數(shù)字檔案館作為重點任務(wù)，召開檔案局長館長聯(lián)席會議進行部署，明確任務(wù)清單，破解難點堵點[4]；上海市檔案局協(xié)調(diào)建立檔案館與移交單位檔案開放審核協(xié)同機制，形成館室分工合作、市區(qū)有效聯(lián)動的工作局面。浙江省湖州市探索跨館跨部門的合作共享機制。大面上，局館協(xié)同聯(lián)席化、機制化初步形成。

（2）部門協(xié)同。實踐中，《檔案法實施條例（修訂草案征求意見稿）》第三十一條明確規(guī)定：各級國家檔案館應(yīng)當(dāng)會同檔案形成單位或者移交單位，建立館藏檔案開放審核協(xié)同機制。第四十九條規(guī)定：不按照涉密檔案解密審核規(guī)定和檔案開放審核協(xié)同機制履行相應(yīng)職責(zé)的，由縣級以上檔案主管部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由有關(guān)機關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。浙江省湖州市建立部門協(xié)作機制，建立“專員+專家”協(xié)同管理模式。部門協(xié)同正在以法規(guī)的形式加以固化，逐漸地法制化、制度化。

（3）區(qū)域協(xié)同。實踐中，山西省永濟市推出“異地查檔、跨館出證”服務(wù)，與陜西省延安市、延安市寶塔區(qū)，以及山西省運城市各縣（市、區(qū)）檔案館開展檔案戰(zhàn)略跨館合作[5]；上海市推動民生檔案查詢從“全市通辦”到“一網(wǎng)通辦”再到“長三角異地辦”，[6]實現(xiàn)了民生檔案遠(yuǎn)程查詢的區(qū)域協(xié)同。同時與蘇、浙、皖三省檔案部門聯(lián)合舉辦“書信家國尺牘情深”檔案展，[7]使區(qū)域協(xié)同實用化、常態(tài)化。

（4）行業(yè)協(xié)同。實踐中，國家檔案局一方面與科技部等行業(yè)主管部門協(xié)同制定了《科學(xué)技術(shù)研究檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）等多部部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，另一方面實施了多項跨部門跨行業(yè)的檔案信息化項目，包括：國家檔案局、國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室和國家電子文件管理部際聯(lián)席會議辦公室等聯(lián)合開展的“電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理試點”，國家檔案局、國家發(fā)展改革委聯(lián)合開展的企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點，國家檔案局組織開展的建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理試點，企業(yè)集團數(shù)字檔案館（室）建設(shè)試點。再一方面，與各有關(guān)部門緊密合作，聯(lián)合制定發(fā)布《關(guān)于收費公路通行費電子票據(jù)開具匯總等有關(guān)事項的公告》《關(guān)于進行〈海關(guān)專用繳款書〉打印改革試點的公告》等，并正在聯(lián)合財政部、商務(wù)部、國家稅務(wù)總局起草《電子發(fā)票全流程管理指南》。推動了行業(yè)協(xié)同普及化、日?；?。

2.2 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。實踐中，《規(guī)劃》雖然沒有明確的“協(xié)同”任務(wù)目標(biāo)，但有“鼓勵檔案學(xué)會等學(xué)術(shù)團體、行業(yè)組織及市場主體開展檔案團體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定修訂工作。”[8]的要求。檔案法規(guī)立改廢釋，由檔案主管部門“獨家承擔(dān)”，向“一家主導(dǎo)，眾人協(xié)同”轉(zhuǎn)變。2021年以來，國家檔案局先后“出臺《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》等4部部門規(guī)章和《電子檔案單套管理一般要求》等[9]”近20項檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。其中2部部門規(guī)章和12項標(biāo)準(zhǔn)涉及其他行業(yè)、部門和單位，實屬于跨行業(yè)、跨部門協(xié)同的成果。

同時，國家檔案局還就《檔案法實施條例》（以下簡稱《條例》）、《企業(yè)檔案管理規(guī)定》《檔案館照明設(shè)計規(guī)范》《電子檔案證據(jù)效力維護規(guī)范》等法規(guī)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)修訂召開討論會，或通過網(wǎng)絡(luò)征詢意見，傾聽不同社會主體的意見建議。與科技部聯(lián)合舉辦《規(guī)定》培訓(xùn)班，介紹修訂背景，解讀具體條款。以答記者問的形式，由國家檔案局相關(guān)負(fù)責(zé)人就《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置辦法》《國家檔案館檔案開放辦法》等法規(guī)規(guī)章發(fā)布修訂的背景、內(nèi)容、意義、宣傳貫徹措施等，進行答疑解惑。將《規(guī)劃》“鼓勵、引導(dǎo)、規(guī)范社會力量參與檔案事務(wù)[10]”落到實處。為地方“做好新修訂《檔案法》配套法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件的立改廢釋工作[11]”做出了示范。

此外，將“協(xié)同”寫入法規(guī)，成為法定要求。比如前述《條例（修訂草案征求意見稿）》第三十一條、第四十九條。再如新修訂的《上海市檔案條例》第四十二條第二款規(guī)定，本市推動建立長江三角洲區(qū)域紅色檔案保護利用聯(lián)動機制，協(xié)同開展紅色檔案保護利用、理論研究、館際交流、宣傳教育等活動。第四十三條第二款規(guī)定，檔案館以及機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)加強檔案信息化建設(shè)，建立本單位檔案、文秘、信息技術(shù)、安全保密等部門工作協(xié)同機制，健全檔案信息化管理制度，完善檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施和條件。為地方開展新修訂《檔案法》配套法規(guī)的立改廢釋工作，提供了可供借鑒的經(jīng)驗。實現(xiàn)了地方法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定主體的多元化、內(nèi)容清晰化。

2.3 檔案法治。《規(guī)劃》中提出：“加強檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，探索建立與相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)工作機制?！盵12]實踐中，2021年，國家檔案局會同有關(guān)部門對內(nèi)蒙古、江蘇、江西、貴州、甘肅5個?。ㄗ灾螀^(qū)）和公安部、國家電力投資集團有限公司等17家中央和國家機關(guān)、中央企業(yè)開展了檔案工作綜合檢查。[13]浙江省湖州市檔案部門依法開展執(zhí)法檢查和檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)；山西省永濟市采用“辦局一體、局館聯(lián)動”模式，建立檔案聯(lián)合執(zhí)法隊，實現(xiàn)檔案工作執(zhí)法全覆蓋。[14]聯(lián)合執(zhí)法新招迭出。

2.4 重點領(lǐng)域監(jiān)管?！兑?guī)劃》中提出：“圍繞促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，完善區(qū)域檔案管理體制，……創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)管模式。大力推動科學(xué)數(shù)據(jù)與科研檔案協(xié)同管理?！盵15]實踐中，國家檔案局發(fā)布《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》等部門規(guī)章，為特定領(lǐng)域工作提供有效法律支撐。上海市建立重要會議、重要工作、重大活動、重大突發(fā)事件應(yīng)對“四重”檔案工作清單化及專題目錄集中制度將重點監(jiān)管制度落到實處。使重點領(lǐng)域監(jiān)管有法可依。

2.5 業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)?！兑?guī)劃》中提出：“完善檔案主管部門與行業(yè)主管部門協(xié)同配合的專業(yè)檔案管理體制?！盵16]實踐中，云南省昭通市以市委辦公室、市委督查室與局館聯(lián)動的形式開展全市檔案監(jiān)督檢查，圍繞機構(gòu)改革以來各縣（市、區(qū)）檔案局（館）運行及檔案工作開展情況等進行督查……[17]將業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)納入地方黨委工作督導(dǎo)范圍。

3 “十四五”后半程“協(xié)同”路徑優(yōu)化

如何借《規(guī)劃》實施評估之機，使“協(xié)同”進一步推動檔案治理體系多元主體協(xié)同構(gòu)建，有必要針對前半程顯現(xiàn)出的特征及趨勢，以“強基礎(chǔ)、強核心、強優(yōu)勢、強保障”為目標(biāo)，有針對性地從主體主導(dǎo)、入法入規(guī)、由點及面、落差下沉四個維度，對后半程實施路徑進行優(yōu)化。

3.1 主體主導(dǎo)。主體是指檔案治理體系涉及的所有參與主體。主導(dǎo)是指檔案事務(wù)協(xié)同中起主導(dǎo)作用的主體。在檔案治理體系的各方主體中，地方各級檔案主管部門往往是起主導(dǎo)作用的主體，同時又是機構(gòu)改革后，組織機構(gòu)和人員配置不到位和欠磨合的主體。河北、甘肅、云南等省委辦加強與組織、機構(gòu)編制部門溝通，專門印發(fā)文件，對市縣黨委辦履行檔案行政職能、配齊配強檔案行政力量提出明確要求，[18]在彰顯部門“協(xié)同”作用的同時，也表明這種不到位和欠磨合具有一定的普遍性。[19]2019年的機構(gòu)改革以來，如果一個地方至今沒有“錨點”，說明此地連檔案工作的內(nèi)部“協(xié)同”都做不成，何談檔案治理體系多元主體的協(xié)同。

3.2 入法入規(guī)。入法入規(guī)是指將檔案治理體系多元主體協(xié)同寫入檔案法律法規(guī)規(guī)章。如上，這兩年雖然有部分法規(guī)規(guī)章寫入了一些“協(xié)同”要求，但位階不夠高，效力不夠強，涉及面不夠?qū)?，持久性不夠長。未將《規(guī)劃》9處涉及“協(xié)同”目標(biāo)全部納入法規(guī)規(guī)章，這就使得“協(xié)同”仍處在區(qū)域性、行業(yè)性、業(yè)務(wù)性、階段性任務(wù)層面，尚未成為頂層設(shè)計內(nèi)容。雖然說《檔案法》早于《規(guī)劃》頒布，“多元主體協(xié)同”未能明確寫入法律，情有可原。但《檔案法》第七條“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”已有“多元主體協(xié)同”的含意。因此，在正在修訂的《條例》中，應(yīng)當(dāng)寫入“多元主體協(xié)同”內(nèi)容，將《規(guī)劃》中所涉及并不限于《規(guī)劃》的“協(xié)同”內(nèi)容，由階段性任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期遵循的法律依據(jù)，至關(guān)重要。

3.3 由點及面。如何由點及面，將既有多元主體“協(xié)同”的成果經(jīng)驗推而廣之，在更大范圍發(fā)揮效用，是達成《規(guī)劃》目標(biāo)最有用、最有效的路徑。

3.4 落差下沉。落差是指在構(gòu)建多元主體協(xié)同體系時的層級差、地區(qū)差、時間差等差異的總稱。下沉是指構(gòu)建多元主體協(xié)同體系工作中，著力基層，務(wù)求落實。層級不同，權(quán)力不同，責(zé)任不同，資源不同，“協(xié)同”能力會有不同；地區(qū)不同，自然環(huán)境不同，社會發(fā)展不同，經(jīng)濟實力不同，“協(xié)同”需求會有不同；法規(guī)修訂從完成到公布、再到可檢索存在時間差，一項任務(wù)的布置自上而下會有時間差，一項工作的落實因事因人因時也會有時間差。從“新時代、新成就、新氣象”系列報道看，來自縣市基層的經(jīng)驗成果不多。因此，既要實事求是地承認(rèn)落差的存在，摸清不同主體間的差異；又要沉到基層，廣接地氣，有針對性地推進“協(xié)同”工作的開展。

*本文系國家檔案局科技項目“面向治理體系現(xiàn)代化和應(yīng)急處置決策需求的檔案數(shù)據(jù)能力建設(shè)研究”（編號：2020-R-5） ；河南省檔案科技項目計劃“面向治理體系現(xiàn)代化和應(yīng)急處置決策需求的檔案數(shù)據(jù)能力建設(shè)研究”（編號：2020-X-10）；“后疫情時代檔案治理體系建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展研究”（編號：2022-R-021）；河南省2023 年度高校人文社會科學(xué)研究一般項目“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層社會治理共同體的構(gòu)建路徑研究”（編號2023-ZZJH-088）；河南省2023年軟科學(xué)研究項目“紅色文化資源的思想政治教育功能與實現(xiàn)路徑研究”；2022年河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃高校思想政治理論課研究專項“大別山紅色文化資源的思想政治教育功能與實現(xiàn)路徑研究”階段性研究成果。

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（作者單位：1.南陽醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校第一附屬醫(yī)院 楊春茂，管理學(xué)碩士，館員；楊淑紅，本科；2.南陽理工學(xué)院 趙政，法學(xué)博士學(xué)歷，馬克思主義理論博士后，副教授 來稿日期：2022-11-22）