政策性金融工具理論基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制與經(jīng)濟(jì)效益研究

張賀 曹琰

2023年是政策性金融概念在我國提出的三十周年，政策性銀行的規(guī)范化發(fā)展進(jìn)程逐漸成熟，我國的各項(xiàng)金融業(yè)務(wù)有序開展，金融體系逐漸完善并緊跟我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要步伐。而今，站在我國兩個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的交互點(diǎn)回顧政策性金融體系建設(shè)與完善過程，體會(huì)政策性金融體系建設(shè)初衷與這三十年所帶來的經(jīng)濟(jì)成效是否相匹配，分析現(xiàn)階段政策性金融工具的具體實(shí)施效果，基于政策性金融工具的宏觀經(jīng)濟(jì)效益展望未來政策性金融的優(yōu)化發(fā)展路徑，具有十分重大意義。政策性金融工具作為一種托底性政策措施，是政府有效的宏觀調(diào)節(jié)手段，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分深遠(yuǎn)的意義與影響。

一、政策性金融體系的定義及發(fā)展歷程

（一）政策性金融的定義

作為政策性金融工具的重要理論支撐，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界有關(guān)政策性金融的界定，存在兩種明顯的趨勢，而這兩種趨勢分別由中國著名金融學(xué)家白欽先教授和日本當(dāng)代著名財(cái)政學(xué)家井手文雄提出。白欽先教授最早將政策性金融引入我國，并基于自身對(duì)中國國情的深度了解及自身對(duì)中國經(jīng)濟(jì)體系與金融體系的深入認(rèn)識(shí)，提出符合中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的政策性金融的定義，即“在一國政府支持和鼓勵(lì)下，以國家信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用各種特殊的融資手段，嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對(duì)象，以優(yōu)惠性存貸利率或條件，直接或間接為貫徹和配合國家特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略或政策而進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為或活動(dòng)”。國外學(xué)者井手文雄則提出了另外一種觀點(diǎn)，認(rèn)為政策性金融等同于財(cái)政投融資，是同一事物的兩個(gè)不同的名稱，是同一種政府財(cái)政信用形式，難分彼此，白欽先教授站在中國的視角所提出的政策性金融的定義，其觀點(diǎn)則是主張從細(xì)微之處將政策性金融同財(cái)政投融資區(qū)分開來。顯然，白欽先教授更符合中國國情，也更加細(xì)致，加之白欽先教授關(guān)于政策性金融的定義在兩者之間區(qū)別的把握上也是非常適當(dāng)?shù)?，其觀點(diǎn)具有較強(qiáng)的代表性。

（二）政策性金融的發(fā)展歷程

政策性金融在我國的提出與發(fā)展并不是一蹴而就，而是由我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)在不斷發(fā)展過程中對(duì)金融體系提出的重大改革要求并逐步實(shí)現(xiàn)的過程。十一屆三中全會(huì)后，我國的發(fā)展逐步與國際接軌，對(duì)市場化的重視程度初步在各項(xiàng)政策的頒布與高效執(zhí)行當(dāng)中得以體現(xiàn)，這些資產(chǎn)有效為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型鋪平了道路，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高度集中模式開始轉(zhuǎn)向了市場化發(fā)展模式。金融的市場導(dǎo)向化發(fā)展路徑則是改革開放后經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求所做出的改革要求，大幅度提升的經(jīng)濟(jì)高效高速發(fā)展需求等，構(gòu)成了金融市場化發(fā)展的巨大動(dòng)力。然而，由于我國長期以來一直處于高度集中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在1978年至1992年，中國銀行體系由單一的“大一統(tǒng)”向以中國人民銀行為領(lǐng)導(dǎo)、四大專業(yè)銀行為主體轉(zhuǎn)變。這種運(yùn)行模式的本意是專業(yè)銀行企業(yè)化經(jīng)營，但由于政策性金融體系的缺失，實(shí)際上，其經(jīng)營模型并沒有脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，專業(yè)銀行仍舊承擔(dān)著大量政策性業(yè)務(wù)。專業(yè)銀行市場化經(jīng)營要求其以營利為目的進(jìn)行有效競爭，而政策性業(yè)務(wù)卻要求其將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生發(fā)展視為己任，這與以盈利性為目的的市場化發(fā)展模式相違背，存在明顯的矛盾，從而出現(xiàn)了專業(yè)銀行市場化經(jīng)營不徹底、政策性業(yè)務(wù)專業(yè)程度不高等現(xiàn)象。

1992年南方談話后，經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深化。中國金融體系市場化改革的路線明確程度加大，速度提升。白欽先教授在這一重要時(shí)點(diǎn)敏銳感知，提出了要構(gòu)建配套齊全的政策性金融體系，加快分離政策性與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的重要步伐。這為政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展奠定重要理論基礎(chǔ)。為此，在這一階段，國家設(shè)立了三大政策性銀行；《商業(yè)銀行法》的頒布也拉開了商業(yè)化與市場化改革四大專業(yè)銀行的序幕，隨后進(jìn)行了股份制改革和公開上市等改革措施，改革效果顯著。四大商業(yè)銀行存、貸款市場份額分別從1998年的82.85%和84.09%，降至2008年的45.03%和54.12%，說明金融機(jī)構(gòu)市場化大幅提升，市場集中度下降初具效果，政策性金融業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有效分立分離。隨后，股份制銀行、城商行等金融機(jī)構(gòu)崛起并持續(xù)發(fā)展。股份制龍頭銀行存款增速快于國有銀行，我國金融的市場化程度得到極大地提高。

二、政策性金融體系構(gòu)建的必要性

政策性金融作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步、管理調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段與宏觀工具，具有完善和優(yōu)化國家金融體系的整體功能。政策性金融體系能夠補(bǔ)足市場機(jī)制的缺陷，助力市場健康發(fā)展。運(yùn)用政策性金融的本心是由于市場功能和機(jī)制在某些方面存在缺陷，政府干預(yù)功能的深化發(fā)展并逐步為市場化發(fā)展所接受，人們對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的需求程度加深。商業(yè)性金融的市場運(yùn)行機(jī)制雖具有優(yōu)勢，但又體現(xiàn)了其局限性。一味由市場主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行會(huì)導(dǎo)致資本逐漸趨向匯入效率較高的地區(qū)、部門或行業(yè)，而相對(duì)落后的不僅得不到所需的資金，反而出現(xiàn)資本“回流”現(xiàn)象，也就是說，具備越充足資源的領(lǐng)域越可以輕易獲得金融資源，資源越匱乏、亟需發(fā)展的地區(qū)金融資源越難獲得，這將給國家的發(fā)展帶來諸多問題。

商業(yè)性金融的市場化發(fā)展路徑能在一定程度激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，但是，其在經(jīng)濟(jì)下行壓力情況下的“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)”能力嚴(yán)重不足，因此，需要政策性金融進(jìn)行有效補(bǔ)足。政策性金融的提出初衷便是補(bǔ)充商業(yè)性金融的不足之處。綜上所述，在現(xiàn)階段疫情常態(tài)化管理以及世界經(jīng)濟(jì)面臨巨大下行壓力的情況下，加之科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用逐步凸顯，在這一重要的背景下，構(gòu)建政策性金融體系主要具備以下三方面的重要意義：第一，構(gòu)建政策性金融體系是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的需要；第二，構(gòu)建政策性金融體系是政府貫徹地區(qū)發(fā)展政策，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要；第三，構(gòu)建政策性金融體系是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)有效發(fā)展，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定的需要。

三、政策性金融工具歷史沿革、創(chuàng)新與特征

（一）政策性金融工具的歷史沿革

2022年，我國提出并運(yùn)行了政策性金融工具。關(guān)于政策性金融工具的歷史沿革的探討，能夠深度了解各個(gè)階段中的經(jīng)濟(jì)背景與其所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效用，從這一層面來看，探討政策性金融工具的歷史沿革具有一定的經(jīng)濟(jì)意義。政策性金融工具的前身是2015-2017年間啟動(dòng)的專項(xiàng)建設(shè)基金。2015年，部分政策性銀行首先向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)債券籌集資金；隨后，設(shè)立專項(xiàng)建設(shè)資金并將資金運(yùn)用到項(xiàng)目建設(shè)中?；诰唧w情境下而言，國開行設(shè)立國開發(fā)展基金，農(nóng)發(fā)行設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展建設(shè)基金。債券發(fā)行籌集到資金之后，將這部分資金有序投資于項(xiàng)目當(dāng)中，作為項(xiàng)目資本以支持項(xiàng)目建設(shè)。而政策性金融工具作為2022年下半年接棒專項(xiàng)建設(shè)資金，正在按預(yù)定的政策目標(biāo)，發(fā)揮著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主力資金的重要作用。從政策性金融工具的歷史沿革來看，政策性金融工具的運(yùn)用與專項(xiàng)建設(shè)資金一脈相承，具備一定的相似之處，主要存在以下兩點(diǎn)：一是政策性金融工具與專項(xiàng)建設(shè)基金的政策出臺(tái)背景相似。專項(xiàng)建設(shè)資金在運(yùn)用時(shí)與政策性金融工具在投放時(shí)，均是處于基建投資，雖已擔(dān)當(dāng)重任，但面臨著資金可持續(xù)性不足等方面的問題；二是政策性金融工具與專項(xiàng)建設(shè)基金的運(yùn)作模式相似。政策性金融工具與專項(xiàng)建設(shè)基金都是政策性銀行通過發(fā)行金融債券，進(jìn)而向市場融資，隨后通過設(shè)立相應(yīng)的基金，從備選項(xiàng)目清單中自主選擇符合要求的項(xiàng)目，均能夠通過股權(quán)投資、股東借款等方式進(jìn)行投資、補(bǔ)充項(xiàng)目資本金，同時(shí)，中央財(cái)政也會(huì)予以一定的貼息支持。

（二）政策性金融工具的創(chuàng)新

與2015-2017年專項(xiàng)建設(shè)基金相比，2022年推出的政策性金融工具在沿襲了專項(xiàng)建設(shè)基金的基礎(chǔ)上，又有自身的創(chuàng)新之處，具備一定的特點(diǎn)。雖然，作為2015-2017年間的專項(xiàng)建設(shè)基金的接力棒，政策性金融工具與專項(xiàng)建設(shè)基金在一脈相承的基礎(chǔ)上，也基于現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)背景作出了以下三點(diǎn)創(chuàng)新：一是政策性金融工具的投放主體擴(kuò)大，影響面進(jìn)一步拓寬。2022年政策性金融工具的投放主體新增了進(jìn)出口銀行這一投放主體，影響覆蓋程度與深度進(jìn)一步加大；二是政策性金融工具的融資成本不同。一方面，受益于利率中樞的下行，2022年的政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)債成本更低，因此政策性金融工具的融資成本相較于專項(xiàng)建設(shè)基金來說得以進(jìn)一步下降。另一方面，財(cái)政貼息力度不同。若參考2015年專項(xiàng)建設(shè)基金，則貼息力度為90%，若參考近期推出的設(shè)備更新改造貸款，政策性金融工具財(cái)政貼息力度約在70%-80%左右，且本次財(cái)政貼息期限僅2年，因此，政策性金融工具在貼息力度及貼息年限方面并不如專項(xiàng)建設(shè)基金大；三是政策性金融工具的投資范圍不同，2022年政策性金融工具的投資領(lǐng)域納入了更多的新基建以及綠色能源項(xiàng)目，因此，政策性金融工具在影響廣度上超越了專項(xiàng)建設(shè)基金。

（三）政策性金融工具的特征

基于對(duì)政策性金融工具的歷史沿革與創(chuàng)新的討論分析，政策性金融工具不僅包括了與專項(xiàng)建設(shè)基金相同或相似的政策出臺(tái)背景及運(yùn)作模式，也存在著投放主體擴(kuò)大、融資成本較低和投資范圍擴(kuò)大等特有特征。與此同時(shí)，政策性金融工具的特征同時(shí)具有股性和債性：一是補(bǔ)充包括新型基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大項(xiàng)目資本金，代表性政策文件為《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（下文簡稱“26號(hào)文”）；二是為專項(xiàng)債項(xiàng)目資本金搭橋，代表性政策文件包含了《關(guān)于當(dāng)前調(diào)整部分信貸監(jiān)管政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的通知》（以下簡稱“3號(hào)文”）以及《關(guān)于規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)搭橋貸款業(yè)務(wù)的通知》（以下簡稱“35號(hào)文”）。

在補(bǔ)充重大項(xiàng)目資本金方面，26號(hào)文對(duì)項(xiàng)目資本金做出了重要指示與全面的規(guī)定，其中要求項(xiàng)目資本金必須為非債務(wù)性資金。同時(shí)，其明確了項(xiàng)目投資方和法人可以通過多個(gè)渠道來融資、籌措項(xiàng)目資本金。另外，26號(hào)文中將項(xiàng)目資本金來源拓展到權(quán)益型、股權(quán)類金融工具、股東借款等范圍，而政策性金融工具則是由政策性金融機(jī)構(gòu)定向發(fā)行金融債券，由債券籌集資金后，再將這筆資金通過股權(quán)投資形式，投入重大項(xiàng)目的資本金中，這顯然是符合26號(hào)文的相關(guān)規(guī)定。

在專項(xiàng)債項(xiàng)目資本金過橋貸款方面，3號(hào)文是項(xiàng)目過橋貸款的起源性文件。3號(hào)文的發(fā)布是為了有效應(yīng)對(duì)國內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)，即國際金融危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行，具有擴(kuò)大項(xiàng)目貸款范圍的傾向。在做出一系列規(guī)定與限制的前提下，3號(hào)文中允許銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向非生產(chǎn)性項(xiàng)目發(fā)起人或股東發(fā)放一定額度的過橋貸款。為促進(jìn)項(xiàng)目資本金過橋貸款更長遠(yuǎn)發(fā)展，35號(hào)規(guī)定文應(yīng)運(yùn)而生，進(jìn)一步規(guī)范了金融機(jī)構(gòu)的過橋貸款業(yè)務(wù)，過橋貸款相關(guān)業(yè)務(wù)得以完善。而在2020年，面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)下行環(huán)境，專項(xiàng)債項(xiàng)目資本金的過橋貸款又對(duì)35號(hào)規(guī)定作出了突破，一是突破了不得為項(xiàng)目資本金提供搭橋貸款；二是突破了禁止向財(cái)政性質(zhì)資金提供搭橋貸款的規(guī)定，從嚴(yán)格意義上來說，專項(xiàng)債資金與財(cái)政資金確實(shí)有一定差別，但專項(xiàng)債資金作為政府顯性債務(wù)，應(yīng)屬于財(cái)政性質(zhì)的資金。此外，政策性金融工具提供的這部分過橋融資性質(zhì)上屬于債權(quán)，鑒于項(xiàng)目資本金不能為項(xiàng)目法人的債權(quán)原則，這部分融資應(yīng)以項(xiàng)目投資方名義借貸，由項(xiàng)目投資方承擔(dān)償還責(zé)任。從防控政府隱性債務(wù)的角度來看，專項(xiàng)債納入預(yù)算管理，是政府顯性債務(wù)，其發(fā)行和償還有嚴(yán)格的規(guī)定，政策性提供的過橋貸款只是普通的債務(wù)，與專項(xiàng)債有本質(zhì)的不同。用專項(xiàng)債替換政策性金融工具，等于在專項(xiàng)債使用的閉環(huán)上開了一個(gè)口子，必須有嚴(yán)格的配套監(jiān)管措施確保二者的合規(guī)銜接，防止新增政府隱性債務(wù)。

四、政策性金融工具對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)帶來的影響

（一）政策性金融工具在廣度上彌補(bǔ)專項(xiàng)債資金投向領(lǐng)域的不全面

政策性金融工具依靠政策性金融體系這一重要理論基礎(chǔ)，能夠迅速察覺我國經(jīng)濟(jì)甚至是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向與形勢，及時(shí)有效地識(shí)別一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)階段中的重要需求與優(yōu)先重點(diǎn)任務(wù)，并根據(jù)這一識(shí)別出的重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，有針對(duì)性地進(jìn)行資金引導(dǎo)，開展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的重要工作，運(yùn)用政策等有效手段進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；另外，政策性金融工具還能通過其獨(dú)特的政策性金融活動(dòng)，發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制或管理作用，從而彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制中一些僅靠市場化本身無法彌補(bǔ)，且還會(huì)傷害到整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的短板。需要注意的是，2020年發(fā)布并運(yùn)行的政策性金融工具，其所支持的項(xiàng)目與專項(xiàng)債資金所支持的項(xiàng)目存在一定的重合，而專項(xiàng)債資金一般是大額的，占據(jù)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中的主要部分，因此，“錦上添花”或許是對(duì)政策性金融工具較為恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力仍較大，政策性金融工具的運(yùn)用能起到補(bǔ)足專項(xiàng)債投向領(lǐng)域的不足之處的重要作用，同時(shí)有效地拓寬資金的投向范圍，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展起重要兜底作用，促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)有效運(yùn)作。因此，未來需要加緊對(duì)政策性金融工具的理論研究及對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤評(píng)定，以更好地提高其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效果。

（二）政策性金融工具在深度上彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足

僅由市場機(jī)制配置資源將不利于各領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，容易激發(fā)社會(huì)矛盾，引發(fā)資源浪費(fèi)，造成無效化發(fā)展的局面，因而僅靠市場機(jī)制拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在不足，最明顯的后果是經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能產(chǎn)生“馬泰效應(yīng)”。因此，必須依靠政策調(diào)節(jié)，加強(qiáng)資源配置，提升資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在整體上有利于社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促使金融成為促經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具之一。這就需要利用政策性金融工具，從深度上彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。政策性金融工具對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資所具有的直接支持和強(qiáng)大促進(jìn)功能，以及其逆市場選擇功能等，都能有效解決“馬泰效應(yīng)”難題；與此同時(shí)，政策性金融通過政策有效引導(dǎo)資金進(jìn)入如新興產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域、高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域等利國利民的重要投資領(lǐng)域當(dāng)中，通過政策性金融工具的運(yùn)用，達(dá)到充分利用其對(duì)產(chǎn)業(yè)投資資金的引導(dǎo)功能、對(duì)商業(yè)性金融投資“以小博大”的虹吸功能，以及擴(kuò)展對(duì)商業(yè)金融的補(bǔ)充和輔助功能等重要目的，糾正了商業(yè)金融選擇上的不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的偏差，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這也就是說，政策性金融工具的高效率與高質(zhì)量運(yùn)用，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和金融的可持續(xù)發(fā)展，在加快經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國建設(shè)步伐的基礎(chǔ)上，加大對(duì)金融強(qiáng)國建設(shè)的重視程度，從而讓金融體系的發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)有效發(fā)展的重要助力。

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作者單位：張賀，廣州銀行股份有限公司投資銀行部，國家信息中心應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師；曹琰，廣州銀行股份有限公司投資銀行部。