資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益透明度制度設(shè)計

張文龍 冀亭帆

【摘 要】 透明度制度是防止暗箱操作、遏制尋租腐敗、降低礦產(chǎn)資源地區(qū)采掘成本、保證采掘行業(yè)公平公正的重要制度保障。文章借鑒國際貨幣基金組織頒布的《IMF財政透明度準(zhǔn)則》以及《EITI倡議》，結(jié)合我國采掘業(yè)透明度現(xiàn)狀，對我國透明度較低的原因進(jìn)行分析，指出公眾參與度嚴(yán)重不足、立法監(jiān)管機構(gòu)薄弱、公開信息內(nèi)容不夠完善以及對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)的考慮尚不充分等是主要原因?；诖颂岢黾訌姽妳⑴c度、加強法制建設(shè)、明確采掘業(yè)信息公開范圍、積極研討環(huán)境會計披露問題等建議，以期提高我國資源開采地的采掘行業(yè)透明度，促進(jìn)資源開采地政府的采掘業(yè)收益公開、透明。

【關(guān)鍵詞】 財政透明度； 《IMF財政透明度準(zhǔn)則》； 《EITI倡議》； 信息公開； 環(huán)境會計披露

【中圖分類號】 F810.4? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）03-0139-08

一、引言

全球多個國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于采掘業(yè)收入，然而資源的開采易引起區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的不和諧。若資源開采地政府對資源開采權(quán)的分配以及后續(xù)資源收益的配置缺少公眾監(jiān)督和問責(zé)，易導(dǎo)致利益相關(guān)者在爭奪礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)過程中產(chǎn)生敲詐勒索行為，進(jìn)而導(dǎo)致資源開采地政府資源收益配置效率低下，形成“資源詛咒”。雖然源于采掘業(yè)產(chǎn)業(yè)的收入是巨大的，但沖突和腐敗問題會傷害資源的投資回報，為了避免資源（往往是不可再生資源）開采收益的浪費，需要有效地預(yù)防該問題。

“陽光是最好的防腐劑”，防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，提高資源開采地政府資源收益配置效率，保證采掘行業(yè)公平、公正，最重要的途徑之一就是提高透明度。防范腐敗、保證采掘業(yè)的公開透明是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府的基礎(chǔ)。提高采掘業(yè)透明度需要政府將關(guān)于采掘業(yè)的政策意圖和激勵方向告知社會，合理引導(dǎo)礦產(chǎn)資源開采公司的行為，增強公眾監(jiān)督，防范財政風(fēng)險，從源頭上防范和治理腐敗沖突問題。因此，為了提高采掘業(yè)透明度，資源開采地政府需要及時主動地向利益相關(guān)者披露有關(guān)信息。

我國目前資源開采地政府通過資源稅費、轉(zhuǎn)移支付、國有股權(quán)分紅等多種方式獲取礦產(chǎn)資源收益，礦產(chǎn)資源收益透明度是財政透明度的組成部分，學(xué)者對透明度方面的研究，從財政透明度開始。Kopits et al.[ 1 ]首次提出財政透明度的定義，即財政透明度是政府定期、詳細(xì)地將財政政策的意向以及公共部門賬戶與財政預(yù)測等信息予以公開。Przeworski et al.[ 2 ]指出透明度的提高可使政府績效與治理水平變得公開透明，公眾可監(jiān)督政府行為并作出較為客觀和準(zhǔn)確的評價，由此減少政府公務(wù)人員的徇私行為。Alm et al.[ 3 ]實證檢驗政府透明度同公民納稅道德間的關(guān)系，結(jié)果表明財政透明度較低的政府會使納稅人稅收道德下降，所以政府應(yīng)該盡可能地提高政府財政透明度，以維持良好的資源稅收環(huán)境。

我國學(xué)者對財政透明度的研究更加注重規(guī)范研究，實證研究相對較少，研究目的在于為政府建立相對完善的財務(wù)報告制度標(biāo)準(zhǔn)，提高財政透明度。在已有的研究成果與政府政策規(guī)定中，政府的財政透明度常與政府信息公開及政務(wù)公開緊密聯(lián)系，在各類文件中?；祀s使用，因此有必要對這三個概念進(jìn)行更為細(xì)致的梳理，形成對政府信息公開的準(zhǔn)確界定。黃愛寶[ 4 ]認(rèn)為政府的財政透明度是指政府運行的有機模式，具體包括信息公開的透明思想理念、政府透明度相關(guān)的具體行政法律制度與透明行為。因此財政透明度包含政府法律制度設(shè)計體系和政府在制度及思想指導(dǎo)下作出的透明行為。王勇[ 5 ]對政務(wù)公開和信息公開從廣義角度進(jìn)行區(qū)分，指出政務(wù)公開是行政機關(guān)對其政務(wù)方面的工作進(jìn)行公開，而政府信息公開的內(nèi)涵更加廣泛，不僅包括政務(wù)公開還包括政府掌握的其他信息的公開。王雍君[ 6 ]提出政府需要系統(tǒng)、及時、全面、完整地向公眾進(jìn)行政府財務(wù)信息的披露。劉笑霞和李建發(fā)[ 7 ]將我國的財政透明度同IMF財政透明度進(jìn)行對比，認(rèn)為我國財政透明度水平同國際標(biāo)準(zhǔn)尚有差距，需要加強政府的信息公開，提高財政透明度水平。房紅等[ 8 ]強調(diào)公眾依據(jù)政府公布的財務(wù)報告評價政府預(yù)算的履行情況，因此提高財政透明度離不開政府編制財務(wù)報告。谷成和于楊[ 9 ]研究指出財政透明度是社會成員參與評價政府治理的重要基礎(chǔ)，可以對政府政策意愿造成重要影響。

董夏和李瑞民[ 10 ]聚焦采掘業(yè)，闡述了《采掘業(yè)透明度行動計劃》的基本框架，對我國礦產(chǎn)資源開發(fā)有一定的啟示。王宏峰[ 11 ]指出很多礦業(yè)國家近年來相繼出臺了本國資源開發(fā)保護(hù)及利益獲取的政策，我國可以借鑒這些國家的做法提高透明度。楊杰[ 12 ]通過分析指出《采掘業(yè)透明度行動計劃》存在一定的“無法達(dá)到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”的局限性，需結(jié)合我國國情改善采掘業(yè)透明度不足的問題。佟孟華等[ 13 ]實證研究企業(yè)環(huán)境信息披露質(zhì)量對企業(yè)信息透明度的正向作用，指出有利于降低企業(yè)的權(quán)益資本成本，強調(diào)企業(yè)需要提高環(huán)境信息披露的質(zhì)量。

綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，我國目前對透明度的研究更多集中在中央政府的財政透明度，尤其是預(yù)算方面，很少有文獻(xiàn)專門研究適用于礦產(chǎn)資源富集區(qū)域的礦產(chǎn)資源收益透明度制度?；诖?，本文借鑒《采掘業(yè)透明度行動計劃》（簡稱《EITI倡議》）[ 14 ]和《IMF財政透明度準(zhǔn)則》[ 15 ]，明確資源開采地政府信息公開的具體內(nèi)容和范圍，并對我國資源開采地政府資源收益透明度制度提出改善建議。

二、資源富集國家透明度框架：國際經(jīng)驗

政府向采掘業(yè)公司征稅等信息缺少公開披露及后續(xù)問責(zé)，產(chǎn)生了尋租腐敗行為和“資源詛咒”現(xiàn)象，為了提高透明度，國際社會付出了巨大的努力。資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益透明度制度經(jīng)歷了長時間的演化和發(fā)展，形成了一套成熟的制度體系。以2008年爆發(fā)的金融危機為分界線，國際財政透明度的改革經(jīng)歷了兩個時期。一是從20世紀(jì)90年代中期至2007年，財政透明度更加側(cè)重于對信息的供應(yīng)方（政府）進(jìn)行行為規(guī)范，其規(guī)制的范圍也集中于中央政府。二是2008年金融危機爆發(fā)，早期的財政透明度顯示出根本性弱點，國際社會由此不僅重視對政府披露信息的行為制定標(biāo)準(zhǔn)，而且開始對信息的需求方（立法機構(gòu)和公民）作出行為規(guī)范[ 16 ]，提高了公眾參與程度，并逐步重視預(yù)算透明度和問責(zé)制，且涵蓋地方政府的財政范疇。

具體來說，國際貨幣基金組織（IMF）于2001年發(fā)布了修訂版的《政府財政統(tǒng)計手冊》，規(guī)定政府所編制的財務(wù)報告需要使用權(quán)責(zé)發(fā)生制。同年，經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）通過了《預(yù)算透明度最佳實踐》，強調(diào)預(yù)算透明度的重要性。次年，國際會計師聯(lián)合會（IFAC）發(fā)布《國際公共部門會計準(zhǔn)則》規(guī)定中央和地方政府公共部門需要使用核心會計準(zhǔn)則。2006年，國際預(yù)算合作組織（IBP）通過開放預(yù)算調(diào)查強調(diào)立法監(jiān)督與公眾參與對提高透明度的重要性。經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）于2015年發(fā)布《預(yù)算治理原則》，強調(diào)關(guān)于預(yù)算、執(zhí)行、審計、績效、風(fēng)險、透明度、公眾參與的十條原則。

2002年，出于進(jìn)一步健全采掘業(yè)透明度與問責(zé)制的目的，英國前首相布萊爾提出《采掘業(yè)透明度行動計劃》，倡議資源富集以及主要收入依賴于煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的國家更大限度地提高采掘業(yè)透明度，向利益相關(guān)者公布采掘行業(yè)相關(guān)信息，并加強之后的責(zé)任追究制。截至2020年底，全球共有54個國家包括美國、加拿大、澳大利亞、英國等資源富集的發(fā)達(dá)國家確認(rèn)試點《采掘業(yè)透明度行動計劃》，該計劃已然成為一個全球采掘業(yè)信息公開披露的標(biāo)準(zhǔn)。同時，以上各組織的規(guī)范性透明度文件后續(xù)也會得到更新和修訂。

目前，多數(shù)國家普遍采用國際組織規(guī)定的國際信息披露標(biāo)準(zhǔn)（如《EITI倡議》等）同國家層面的法律相結(jié)合的方式提高透明度。2013年，歐盟通過《會計和透明度指令》，強制要求歐盟的油氣和礦業(yè)、林業(yè)公司進(jìn)行信息披露。美國于2015年通過了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法案》，要求在證券交易委員會注冊的，參與石油、天然氣和礦產(chǎn)資源商業(yè)開發(fā)的采掘業(yè)公司披露向美國和外國政府支付資金的信息。加拿大聯(lián)邦政府于2015年正式公布了一份新起草的《采掘業(yè)透明措施法案》，強制要求采掘業(yè)企業(yè)披露支付給本國及外國各級政府（包括原住民團(tuán)體）的費用，再由政府向公眾公開這些信息。

通過梳理各國的法律以及國際組織規(guī)定的國際信息披露標(biāo)準(zhǔn)等經(jīng)驗，可從五個方面披露采掘業(yè)信息，分別是國家管理采掘部門的方式（主要通過法律形式進(jìn)行披露）、有關(guān)生產(chǎn)和勘探的信息、采掘業(yè)的公司支付和政府收入、與收入分配有關(guān)的信息以及開采帶來的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響情況。

（一）法律和制度框架

政府需要確保公眾能夠了解如何授予團(tuán)體或公司勘探及生產(chǎn)的權(quán)利、采掘業(yè)使用的合同規(guī)格和框架、國家機構(gòu)的責(zé)任管理部門等信息。

《EITI倡議》[ 14 ]要求一國政府公開采掘業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)和財政制度，政府授予公司或個人勘探和開采礦產(chǎn)資源的任何合同、租賃、所有權(quán)、許可證或特許權(quán)，采礦公司間發(fā)生的所有采礦合同和許可證之間授予及轉(zhuǎn)讓的信息，采掘業(yè)公司的實益所有人和實益所有權(quán)，國有企業(yè)與國家之間的資金轉(zhuǎn)移、留存收益、再投資和第三方融資的規(guī)則慣例以及在本國運營的任何采掘公司中的所有權(quán)份額等。

《IMF財政透明度準(zhǔn)則》[ 15 ]規(guī)定了一個國家的法律框架，明確界定了自然資源開發(fā)各個階段的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，政府需要公開資源權(quán)利的配置程序、資源權(quán)利的公司控股情況，此外，政府應(yīng)公布或披露具體開采礦產(chǎn)資源項目的合同、許可證和協(xié)議等。

（二）勘探和生產(chǎn)

為了確保公眾了解采掘行業(yè)發(fā)展的潛力，國家需要披露與生產(chǎn)和勘探相關(guān)的信息?！禘ITI倡議》要求一國政府公開任何重要勘探活動的采掘信息，該次勘探活動中礦產(chǎn)資源的產(chǎn)量、價值以及礦產(chǎn)資源出口的數(shù)量和價值?！禝MF財政透明度準(zhǔn)則》并未要求政府公開勘探和生產(chǎn)信息。

（三）收入

國家全面披露采掘業(yè)的公司支付和政府收入，可以為公眾提供采掘業(yè)治理的相關(guān)信息?！禘ITI倡議》要求一國政府全面并定期披露稅收及經(jīng)審計的財務(wù)報表，國家政府（或國家指定的代表其銷售的第三方）銷售礦產(chǎn)資源的數(shù)量和銷售收入，從石油、天然氣和礦產(chǎn)的運輸中所獲得的收益，為獲取石油、天然氣或采礦勘探的商品協(xié)議而為他國提供的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)信息，國有企業(yè)的重大支付款項和國有公司與其他政府機構(gòu)間的財政轉(zhuǎn)移以及國有公司向地方政府支付的款項和這些款項的接收情況?！禝MF財政透明度準(zhǔn)則》要求一國政府提供的財務(wù)報告應(yīng)定期報告并全面、可靠地反映政府財務(wù)狀況和業(yè)績，財務(wù)報告應(yīng)包括公共資產(chǎn)、負(fù)債和凈值的資產(chǎn)負(fù)債表，涵蓋所有公共收入、支出和融資以及資源企業(yè)向政府支付的款項。

（四）收入分配

為了使公眾能夠了解采掘收益在中央和地方財政的用途，國家需要跟蹤企業(yè)的社會支出并披露與收入分配有關(guān)的信息?！禘ITI倡議》要求一國政府區(qū)分每項采掘業(yè)收入是否列入國家預(yù)算，披露資源收益在國家與地方的收入分配公式和實際執(zhí)行情況，資源收益的流向（比如特定方案、地理區(qū)域等）以及國家預(yù)算和審計程序?！禝MF財政透明度準(zhǔn)則》要求政府提供其預(yù)算目標(biāo)和政策意圖的明確聲明，政府多年投資項目的財務(wù)情況，預(yù)算編制和批準(zhǔn)的時間表，預(yù)算文件的關(guān)鍵內(nèi)容，后續(xù)預(yù)算的追加資金和預(yù)算調(diào)整，中央和地方政府的收入、預(yù)算外資金的收入，同時政府應(yīng)定期披露和管理稅收支出的收入損失以及審計程序。

（五）社會和經(jīng)濟(jì)支出

國家需要進(jìn)一步披露與收入管理和支出有關(guān)的信息，這可以使公眾評估開采資源帶來的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響?！禘ITI倡議》要求一國政府必須公開公司履行的法定義務(wù)、按合同要求做出的社會貢獻(xiàn)和國有企業(yè)的準(zhǔn)財政支出，公司的重大社會支出或與環(huán)境有關(guān)的重大款項，與采掘業(yè)相關(guān)的環(huán)境管理和監(jiān)測的法律規(guī)定及行政規(guī)則，并公開企業(yè)開采資源前進(jìn)行的環(huán)境影響評估，開采資源后進(jìn)行的定期環(huán)境監(jiān)測程序、環(huán)境修復(fù)和補救方案?！禝MF財政透明度準(zhǔn)則》要求政府公開披露企業(yè)采掘項目的業(yè)務(wù)、社會和環(huán)境方面的情況，以及開采活動在生產(chǎn)地區(qū)產(chǎn)生的巨大社會和環(huán)境成本。政府和國有公司就上述披露信息數(shù)據(jù)的存取、發(fā)布達(dá)成明確的公開數(shù)據(jù)政策，必須確保政府和公司披露的信息是可理解的、可公開獲取的。同時，政府需要就如何有效利用資源收益組織公眾展開討論，確保上述信息的披露有助于更廣泛地公眾辯論，從而實現(xiàn)透明度水平的提高。

三、我國現(xiàn)行資源開采地政府資源收益透明度制度及不足

（一）我國資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益透明度制度的實踐

我國現(xiàn)階段并沒有有效的政策法規(guī)要求單獨對采掘業(yè)領(lǐng)域的信息進(jìn)行公開，大多是籠統(tǒng)地公開財政信息，進(jìn)而使公眾了解到采掘業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)信息。

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國實行免費使用礦產(chǎn)資源的模式[ 17 ]，信息僅限于向政府內(nèi)部公開，并沒有面向社會公布，因此相應(yīng)的資源開采地政府資源收益透明度制度并不存在。從21世紀(jì)開始，我國逐步建立財政透明度制度。目前，主要通過法律規(guī)范政府信息公開的行為，對財政信息公開程度進(jìn)行規(guī)范的法律法規(guī)主要有《憲法》《中華人民共和國信息公開條例》《中華人民共和國預(yù)算法》等。1999年各級政府依據(jù)國務(wù)院指示啟動了部門預(yù)算編制改革，要求各部門的編制方法必須統(tǒng)一獨立，即一個部門一本預(yù)算，這大大加快了政府信息公開的程度。2007年我國頒布了《中華人民共和國信息公開條例》，對信息公開的主體和范圍作出了法律規(guī)定，財政部和自然資源部結(jié)合實際工作，分別印發(fā)了《財政部政府信息公開實施辦法》和《自然資源部政府信息公開工作規(guī)范》，依法對采掘業(yè)的財政信息和礦業(yè)開采信息進(jìn)行公開。2014年修訂的新《預(yù)算法》明確要求公開全口徑的財政信息[ 18 ]，我國財政信息公開進(jìn)入一個新的時期。

我國資源開采地采掘業(yè)信息公開程度如下。

1.生產(chǎn)和勘探

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定礦產(chǎn)資源由國家所有，其所有權(quán)由國務(wù)院代替行使，地質(zhì)礦產(chǎn)部門負(fù)責(zé)審批并頒發(fā)登記許可證，并由該部門主管全國礦產(chǎn)資源開采和勘探的監(jiān)督管理工作。關(guān)于勘探和開采以及行政區(qū)域內(nèi)持有勘探許可證、采礦許可證的礦業(yè)權(quán)人的信息記錄于由自然資源部主辦的全國礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)和同級人民政府門戶網(wǎng)站。該網(wǎng)站可以瀏覽、查詢并打印完整的資源開采年度信息，以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、科學(xué)化的形式實現(xiàn)對探礦權(quán)年度信息的公開。

2.收入和支付

2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確要求政府公開部分信息，提高政府工作的透明度。資源開采地財政部門應(yīng)主動公開國有企業(yè)的重大支付款項、采掘業(yè)相關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策，財政預(yù)決算信息，行政事業(yè)和重大建設(shè)項目收費項目如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，資源開采地財政部門依法建立健全各行業(yè)信息公開的機制，將需要主動公開的信息通過政府公報如財政年鑒、財政部門戶網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)平臺及政府工作媒體、新聞發(fā)布會、信息公告欄、廣播以及電視報刊等途徑發(fā)布。同時各級人民政府在相關(guān)公共場所設(shè)立可供公民查詢政府信息的檢索系統(tǒng)，政府相關(guān)的采掘業(yè)收支也包含其中，方便公民查閱、下載和檢索以獲取政府信息。

3.收入分配

雖然《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定了礦產(chǎn)資源屬于國家并由國家享有所有權(quán)，但國家并不能直接進(jìn)行管理，因此資源開采地政府負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源的開采和后續(xù)工作。法律明確規(guī)定了收入如何在中央與地方之間進(jìn)行分配。地方礦產(chǎn)資源收益由中央和地方政府按比例分配，地方政府享有部分礦產(chǎn)資源稅收益。《國務(wù)院關(guān)于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》規(guī)定中央政府獲得所得稅收入的60%，剩余40%由地方政府獲得；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》規(guī)定中央政府獲得出讓礦業(yè)權(quán)收入的40%，其余60%由地方政府所有，礦業(yè)權(quán)占用費中央與地方分享比例確定為2：8；《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》規(guī)定增值稅收益由中央與地方5：5分成。公眾能夠通過電視臺、報紙刊物、新聞發(fā)布會、公告、統(tǒng)計年鑒、財政年鑒等方式了解計算分成結(jié)果，確保了公眾的知情權(quán)。

4.社會和經(jīng)濟(jì)支出

當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源的消耗加劇時，極大可能會對社會環(huán)境產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，不利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境會計的披露作為遏制嚴(yán)峻環(huán)境形勢的有效手段顯得尤為重要。2021年6月《公開發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第2號——年度報告的內(nèi)容與格式》完成修訂，第四十一條規(guī)定由環(huán)境保護(hù)部門公布的重點排污企業(yè)必須披露排污信息、防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況、建設(shè)項目環(huán)境影響評價及其他環(huán)境保護(hù)行政許可情況、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、環(huán)境自行監(jiān)測方案、報告期內(nèi)因環(huán)境問題受到行政處罰的情況等主要環(huán)境信息；同時第四十二條規(guī)定鼓勵其他企業(yè)主動披露積極履行社會責(zé)任的工作情況。2021年12月生態(tài)環(huán)境部為深化環(huán)境信息依法披露制度改革，制定了《企業(yè)環(huán)境信息依法披露格式準(zhǔn)則》，規(guī)范了企業(yè)年度環(huán)境信息依法披露報告和臨時環(huán)境信息依法披露報告的編制內(nèi)容和格式。公眾能夠通過市生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站、企業(yè)網(wǎng)站、電視臺等了解披露結(jié)果，了解采掘業(yè)項目對社會和環(huán)境的影響。

（二）我國現(xiàn)行資源開采地政府資源收益透明度制度存在的不足

我國自21世紀(jì)初開始探索透明度制度，經(jīng)過近20年的發(fā)展，通過政府和國有公司的不斷努力，資源開采地政府資源收益透明度建設(shè)已取得了明顯成效。我國現(xiàn)行財政透明度制度與國外通行的旨在提高采掘業(yè)透明度的《EITI倡議》有部分相似之處，如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了礦產(chǎn)資源勘探和開采的流程，《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定了信息公開的主體與范圍，但具體的制度設(shè)計與國際還存在一定差距。

我國現(xiàn)行資源開采地政府資源收益透明度制度不夠完善，沒有考慮到礦產(chǎn)資源開采活動對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，對其相關(guān)信息公開僅限于財政范圍內(nèi)，這在一定程度上抑制了透明度很好地發(fā)揮作用?，F(xiàn)行透明度制度公開內(nèi)容和公開載體均不完善，仍有待提高。

1.法制建設(shè)不全面

完善立法是提高我國資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益透明度制度的必然要求，政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)對采掘業(yè)信息公開行為作出規(guī)范?！吨腥A人民共和國信息公開條例》明確通過法律對預(yù)算行為作出規(guī)定，政府開始重視財務(wù)信息的公開，這一法律極大推進(jìn)了我國資源開采地政府財政透明度的發(fā)展。但《中華人民共和國信息公開條例》內(nèi)容簡單，且屬于行政法規(guī)，約束力較弱；新《預(yù)算法》進(jìn)行信息公開的范圍也僅局限于預(yù)算體系，公開內(nèi)容較少、范圍較小。此外，以上均被要求服從《保密法》的相關(guān)規(guī)定，需要在《保密法》允許范圍內(nèi)開展相關(guān)活動，但《保密法》未對不允許公開的財政信息有明確規(guī)定，阻礙了政府的信息公開活動。各項法律間關(guān)系不明晰，是造成我國現(xiàn)階段資源開采地政府資源收益透明度較低的原因。

我國資源開采地對財政信息審議的監(jiān)督機構(gòu)同樣薄弱。全國和各級人民代表大會會期不超過15天[ 19 ]，在這期間需要完成財務(wù)報告和預(yù)算草案的審批，來自不同行業(yè)和領(lǐng)域的人大代表很難在時間緊湊的情況下對采掘業(yè)相關(guān)信息進(jìn)行審議，專業(yè)程度大大降低。這導(dǎo)致財務(wù)報告和預(yù)算草案的審議局限于形式，最終預(yù)算審議的有效性降低。采礦公司執(zhí)行預(yù)算時，少有立法機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，最終導(dǎo)致資源開采地政府資源收益透明度制度不夠完善。

2.公開途徑信息化建設(shè)不完善

隨著信息時代的到來，政府公開信息的主要方式是報紙、網(wǎng)站、電視廣播等大眾易知曉的途徑?！禘ITI倡議》要求政府以大眾可接觸、全面、易懂的方式，定期向大眾公布相關(guān)采掘業(yè)信息。

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十三條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將需要主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站，或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等途徑予以公開。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代以來，我國披露采掘業(yè)的信息方式大大增加，我國資源開采地政府通過財政部門戶網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)平臺上的政府工作賬戶主動披露上述財務(wù)信息，并發(fā)布財政年鑒，開通政務(wù)微信號同公眾互動，同時設(shè)立礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)等門戶網(wǎng)站來披露完整的勘查開采年度信息。各級人民政府在圖書館、國家檔案館等場所設(shè)立信息檢索系統(tǒng)以查閱政府相關(guān)公務(wù)信息。

然而我國政務(wù)信息公開從傳統(tǒng)方式向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中仍存在不足，公眾參與信息披露的熱情較低，參與能力不足，這導(dǎo)致了政府公開信息的效率較低，進(jìn)而導(dǎo)致透明度降低。例如我國資源開采地政府利用財政部門戶網(wǎng)站進(jìn)行采掘業(yè)財政信息公開，該網(wǎng)站各行各業(yè)的信息內(nèi)容相互堆疊，分類混雜，信息欄目眾多，不同專欄內(nèi)容之間存在許多相同重復(fù)的內(nèi)容?！柏斦?shù)據(jù)”等眾多欄目內(nèi)容冗長、分類復(fù)雜，采掘業(yè)財政信息同其他行業(yè)財政信息并沒有進(jìn)行區(qū)分，僅按照年份對信息進(jìn)行簡單排列，而查詢信息的欄目又與網(wǎng)站的下載中心頁面分離，造成了各類信息混淆，導(dǎo)致公眾查詢信息不易。雖然我國公民參與信息披露的意識逐漸提高，但進(jìn)行信息披露的程序尚不足以滿足公眾的要求，需要提高公眾參與程度。

3.信息披露不全面

資源開采地政府對信息披露的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行完善是提高透明度的關(guān)鍵，然而我國當(dāng)前僅使用預(yù)算會計對政府財政收支進(jìn)行披露。2017年發(fā)表的《中國省級財政透明度評估》[ 20 ]表明，我國的預(yù)算公開方面較好，而政府資產(chǎn)負(fù)債信息公開情況和財政專戶管理資金透明度較低，這是由于各部門并沒有向公眾披露資產(chǎn)負(fù)債表，表明我國采掘業(yè)在財政信息的披露方面仍然處于起步階段。

此外，清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心為了評估地方政府的財政透明度水平，每年定期推出《中國市級政府財政透明度研究報告》?！?021年中國市級政府財政透明度研究報告》[ 21 ]對290個地級市政府和4個直轄市政府的財政透明度狀況進(jìn)行了研究，結(jié)果顯示不同市級政府的財政透明度評分差距較大，而資源富集地區(qū)的市政府評分普遍位于平均水平以下，表明資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益透明度水平較低。2014年我國修訂了《預(yù)算法》，新《預(yù)算法》標(biāo)志著我國信息公開建設(shè)步入了新的臺階，要求政府公開轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、政府機構(gòu)經(jīng)營費用等信息，并要求政府實行全口徑預(yù)算管理，將政府的全部收入和支出歸類于“四本預(yù)算”，分別為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算[ 22 ]。然而新《預(yù)算法》過于注重政府部門的預(yù)算信息，并未關(guān)注市場主體、社會主體需要的信息，比如財政部門在編寫財政信息公開報告時缺乏財政數(shù)據(jù)明細(xì)的支撐，數(shù)據(jù)的真實性有待考察。此外，報告使用了大量專業(yè)術(shù)語，部分公眾看不懂，導(dǎo)致公眾參與信息披露的程度有所下降[ 23 ]。另外，全國多數(shù)地級市政務(wù)網(wǎng)站沒有專門設(shè)立PPP項目專欄，公開力度較弱。因此，我國的信息公開內(nèi)容和體系并不完善。

4.對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)的考慮不充分

對礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘探和開采會對生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的危害，因此國外透明度實踐比較重視對環(huán)境會計的披露。我國雖然已經(jīng)頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《企業(yè)環(huán)境信息依法披露格式準(zhǔn)則》等法律法規(guī)，但還不夠健全?！镀髽I(yè)環(huán)境信息依法披露格式準(zhǔn)則》僅要求由環(huán)境保護(hù)部門公布的環(huán)境污染嚴(yán)重的企業(yè)披露一些環(huán)境信息，但并非所有采掘業(yè)公司均處于環(huán)境保護(hù)部門要求披露環(huán)境信息的名單中，剩余采掘企業(yè)則自愿進(jìn)行披露，自覺性較差，需要進(jìn)一步強化、優(yōu)化環(huán)境會計的披露內(nèi)容[ 24 ]。此外，我國目前審計的對象主要是企業(yè)的財務(wù)報表，企業(yè)的環(huán)境會計信息披露總體上缺乏鑒證和審核，導(dǎo)致企業(yè)在公開環(huán)境會計信息時存在掩蓋真實環(huán)境會計信息、欺騙利益相關(guān)者、“搭便車”等現(xiàn)象[ 25 ]，致使公眾不能辨別環(huán)境會計信息的真假，因此需要進(jìn)一步完善和優(yōu)化環(huán)境會計的披露。

綜上所述，現(xiàn)行我國資源開采地政府資源收益透明度存在信息公開途徑建設(shè)不完全、信息披露內(nèi)容不完善、法制建設(shè)不規(guī)范以及對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)的考慮不充分等不足。

四、改革我國資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益透明度制度的建議

（一）明確采掘行業(yè)信息公開與披露的內(nèi)容和范圍

為提高我國采掘業(yè)透明度水平，資源開采地政府必須擴(kuò)大信息披露的內(nèi)容和范圍，除已公開的財政信息外，還應(yīng)涵蓋《EITI倡議》要求的政府需要公開的采掘業(yè)相關(guān)信息，包括各級政府部門的預(yù)算決算報告、是否存在基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)同礦產(chǎn)資源間的交易、運輸收入、國有企業(yè)的重大支付款項、地方政府的支付情況、地方性的臨時轉(zhuǎn)移、采掘業(yè)公司的社會和環(huán)境支出、國有企業(yè)準(zhǔn)財政支出以及采礦生產(chǎn)和出口數(shù)據(jù)等。與此同時，衡量資源開采地政府財政透明度的核心指標(biāo)是資源開采地政府對預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行狀況的公開情況，包括對公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社保基金的公開，即“四本賬”的公開情況。除“四本賬”需要公開以外，資源開采地政府的債務(wù)、PPP項目、產(chǎn)業(yè)投資基金同樣需要公開[ 21 ]。因此，為了提高資源開采地政府的礦產(chǎn)資源透明度水平，資源開采地政府需要公開用于發(fā)展采掘業(yè)的“四本賬”資金使用情況，給出較為完善的上一年度預(yù)算執(zhí)行以及本年度預(yù)算報告，并公開基本細(xì)則，對財務(wù)報告內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，使公眾了解到詳盡的信息。同時資源開采地政府需要公開地方政府債務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金和政府與社會資本合作（PPP）等其他重要的采掘業(yè)財政信息。對于地方政府債務(wù)的公開，資源開采地政府不僅需要公開用于采掘業(yè)的地方政府專項債券的規(guī)模，而且需要披露債券的種類、利率、期限、用途等具體內(nèi)容。同時產(chǎn)業(yè)投資基金相關(guān)的財政資金使用情況以及項目用途也需要公開。而對于政府投資的重大款項或者政府與社會資本合作（PPP）項目，不僅要公開這一項目，同時應(yīng)進(jìn)一步公開資產(chǎn)負(fù)債這一財政信息，避免因資金重大而導(dǎo)致權(quán)力尋租和腐敗等“灰色地帶”。

（二）制定和完善信息公開相關(guān)的法律法規(guī)

現(xiàn)階段我國制定的信息公開法律法規(guī)較少，且沒有明確制定披露采掘業(yè)信息公開的法律法規(guī)，為了提高資源開采地政府資源收益的透明度，我國需要制定專用于披露采掘業(yè)信息的法律法規(guī)，強有力地對政府行為進(jìn)行有效約束。

為了改善法律關(guān)系不明晰的問題，我國需要建立清晰有效的法律框架。要通過法律法規(guī)明確規(guī)定采掘業(yè)進(jìn)行信息公開的范圍和內(nèi)容，對采掘業(yè)財務(wù)報告的格式統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，確保公開信息的可獲得性。對《預(yù)算法》《信息公開條例》和《保密法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行補充，明確可能同國家安全造成沖突的采掘業(yè)信息的范圍和內(nèi)容。同時，提高法律法規(guī)的約束力，充分發(fā)揮法律的強制性和約束性原則；存在違法違紀(jì)時，除行政處罰外，還應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)男淌绿幜P，做到有法必依。

在財務(wù)報告和預(yù)算工作審議方面，應(yīng)當(dāng)在人民代表大會召開至少兩個月之前，提前將上一財年的財務(wù)報告和預(yù)算提案交給立法機構(gòu)進(jìn)行審議，確保人大有充足的審議時間。立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督并審查采掘業(yè)國有公司執(zhí)行的預(yù)算決議。此外，資源開采地審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)和獨立的審計。

（三）提高公眾在信息披露方面的參與程度

進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代以來，我國披露采掘業(yè)信息的方式大大增加，資源開采地政府采取多種渠道進(jìn)行信息披露。然而我國政務(wù)信息公開從傳統(tǒng)方式向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中仍存在缺陷，公眾參與信息披露的熱情較低，參與能力不足，導(dǎo)致政府公開信息的監(jiān)管效率較低，進(jìn)而削弱透明度。

我國資源開采地政府部門需要大力推進(jìn)礦產(chǎn)資源收益透明度制度的改革。為了進(jìn)一步促進(jìn)公眾參與、加強對信息披露的監(jiān)督，資源開采地財政部門和自然資源部門應(yīng)建立公眾參與的財政報告編制機制和預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行機制，立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)允許公眾參與關(guān)于財政的聽證會，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)實行允許公眾參與的審計機制。在技術(shù)層面，資源開采地政府需要建立單獨披露采掘業(yè)相關(guān)信息的公開門戶網(wǎng)站服務(wù)公眾，同時改進(jìn)現(xiàn)階段的財政信息公開門戶網(wǎng)站，對各類信息公開項目進(jìn)行分門別類整理，劃分不同行業(yè)和不同欄目（如財政數(shù)據(jù)、財經(jīng)論壇、財務(wù)報告和財政文告等欄目），保證數(shù)據(jù)可下載，確保公眾在主頁面可以直接進(jìn)入采掘行業(yè)的信息公開項目，并在信息公開頁面下獲得充分完整的采掘業(yè)財政信息。財務(wù)報告可遵循《IMF財政透明度準(zhǔn)則》制定的統(tǒng)一的格式與標(biāo)準(zhǔn)，實行季度報告并公布年度審計報告和財務(wù)報表。除此之外，政府需要更加注重互聯(lián)網(wǎng)在信息披露層面所起的作用，引入監(jiān)控平臺，使公眾得以在信息公開網(wǎng)站或其他官方程序上查看所有細(xì)節(jié)并進(jìn)行監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，如果公眾存在疑慮，可以在互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)公開平臺直接評論并發(fā)表自己的意見，或者撥打政府熱線電話提出質(zhì)疑，確保公眾參與政府的信息披露程序，并利用大數(shù)據(jù)來提高我國資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益的透明度。

（四）積極研討環(huán)境會計披露問題

部分地區(qū)在開采資源過程中出現(xiàn)了地面坍塌、山體滑坡和泥石流等自然地質(zhì)災(zāi)害，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，企業(yè)開采礦產(chǎn)資源所造成的負(fù)外部性成本應(yīng)當(dāng)并入完全成本中，損失由企業(yè)承擔(dān)，以此對環(huán)境進(jìn)行補救行為。生態(tài)環(huán)境修復(fù)是環(huán)境污染的主要救濟(jì)方式之一，為了緩解開采資源造成的環(huán)境問題，資源開采地政府可以對造成這類問題嚴(yán)重的企業(yè)收取一定的“環(huán)境修復(fù)基金”，這些款項專用于進(jìn)行環(huán)境修復(fù)。同時，建議我國完善相關(guān)法律法規(guī)，對企業(yè)進(jìn)行環(huán)境會計披露提出強制性要求，而不是僅要求高排污企業(yè)披露環(huán)境信息，并設(shè)置相應(yīng)部門對企業(yè)環(huán)境信息披露報告進(jìn)行監(jiān)督；審計部門也要重視對環(huán)境信息的審查，設(shè)立專門的環(huán)境會計審計科室，培養(yǎng)環(huán)境審計人才，定期審計采掘業(yè)公司的環(huán)境會計報告并將結(jié)果公之于眾[ 25 ]。

這些政策有助于加強企業(yè)社會責(zé)任，促進(jìn)采掘業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，并進(jìn)一步完善資源開采地礦產(chǎn)資源收益透明度制度。

（五）長期不斷優(yōu)化并改進(jìn)我國資源開采地礦產(chǎn)資源收益透明度制度

自我國開始探索資源開采地礦產(chǎn)資源收益透明度制度以來，其內(nèi)容體系是一直不斷變化發(fā)展的，這符合我國市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的規(guī)律。雖然國際經(jīng)驗為設(shè)計采掘業(yè)透明度制度提供了一定的借鑒，我國市場經(jīng)濟(jì)也有財政透明度制度的實踐，但單獨的采掘業(yè)透明度制度仍然是未知領(lǐng)域。因此建設(shè)資源開采地礦產(chǎn)資源收益透明度制度的過程一定是長期且困難的。建設(shè)資源開采地礦產(chǎn)資源收益透明度制度需要有整體設(shè)計與戰(zhàn)略思維，并審慎把握時機，逐步推進(jìn)，動態(tài)優(yōu)化。必要時政府可在某些省市試點設(shè)計好的資源開采地礦產(chǎn)資源收益透明度制度，權(quán)衡試點造成的風(fēng)險與未進(jìn)行改革積累的矛盾，從而積極并穩(wěn)步地推進(jìn)這一制度建設(shè)及創(chuàng)新，促進(jìn)采掘業(yè)的健康發(fā)展。

五、結(jié)語

保證資源開采的公開透明是防止尋租腐敗、暗箱操作的有效手段之一，公眾通過對資源收益的來源和流向進(jìn)行監(jiān)督，能促進(jìn)資源收益優(yōu)化配置，降低礦產(chǎn)資源開采地政府的制度設(shè)計成本，提升礦產(chǎn)資源收益治理能力和水平。本文的研究完善了我國透明度制度的標(biāo)準(zhǔn)，為實行相關(guān)制度提供了理論保障，豐富了制度框架。

通過對國際上資源開采地政府自然資源透明度制度和實踐的分析借鑒，從披露內(nèi)容、披露方式、披露信息的監(jiān)督方等方面提出了針對性建議。在透明度制度建設(shè)方面，政府可參考借鑒《EITI倡議》制定和完善信息公開相關(guān)規(guī)定，主要從以下方面披露采掘業(yè)信息：國家以法律形式披露管理采掘部門的方式、與生產(chǎn)和勘探相關(guān)的信息、采掘業(yè)的公司支付和政府收入、與收入分配有關(guān)的信息以及開采帶來的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響情況；立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督并審查采掘業(yè)國有公司執(zhí)行預(yù)算的決議，資源開采地審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)和獨立的審計；資源開采地政府需要提高公眾在信息披露方面的參與程度，建立專門用于公開采掘業(yè)信息的信息公開門戶網(wǎng)站，對公開信息的項目進(jìn)行分門別類的整理；同時，政府要積極研討環(huán)境會計披露問題，提高企業(yè)社會責(zé)任，重視開采造成的社會環(huán)境影響，為提高我國的資源開采地礦產(chǎn)資源收益透明度而努力。

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