廉政視角下內(nèi)部控制問題研究

楊凌艷

摘?要：隨著國家對教育事業(yè)越來越重視，對教育經(jīng)費的投入加大，中小學(xué)如何管理好教育經(jīng)費也越來越重要。然而，違法違紀，以權(quán)謀私的現(xiàn)象仍然存在，影響了教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。目前，反腐倡廉是黨和全社會重點關(guān)注的問題，而建立健全內(nèi)部控制體系對于規(guī)范權(quán)利行使、預(yù)防舞弊和腐敗具有重要作用。但中小學(xué)內(nèi)部控制仍存在一些問題，本文對中小學(xué)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進行分析，并從內(nèi)控制度、執(zhí)行、監(jiān)督及隊伍建設(shè)四方面提出建議。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)；廉政風(fēng)險；內(nèi)部控制

中圖分類號：F27?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.028

1?廉政風(fēng)險視角下中小學(xué)內(nèi)部控制改革的迫切性

教育是國之大計，學(xué)校是培育人才的搖籃，因此，學(xué)校備受社會關(guān)注。學(xué)校的管理水平直接影響到教師和學(xué)生的切身利益，一旦發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)干部或教師不廉潔的問題，就會損害學(xué)生的利益，使人民群眾對學(xué)校失去信心，并在社會中產(chǎn)生不良影響。加強中小學(xué)內(nèi)部控制制度建設(shè)有助于提高學(xué)校內(nèi)部管理水平，降低廉政風(fēng)險，加強財政資金監(jiān)督管理，提高財政資金使用效率，保障國有資產(chǎn)安全完整，從而可以利用更多的資金為人民群眾服務(wù)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標剛要》指出要“堅持教育公益性原則，加大教育經(jīng)費投入，改革完善經(jīng)費使用管理制度，提高經(jīng)費使用效益”。中小學(xué)是我國的基礎(chǔ)教育，隨著義務(wù)教育的普及，教育體制不斷改革，完善內(nèi)部控制和加強廉政建設(shè)成為一個重要的課題。加強內(nèi)部控制制度建設(shè)與廉政風(fēng)險防控的協(xié)同作用，有利于風(fēng)險防控、防止舞弊、預(yù)防腐敗，從而促進教育事業(yè)的健康發(fā)展。

2?中小學(xué)內(nèi)部控制存在的現(xiàn)狀

2.1?內(nèi)部控制制度不夠完善

學(xué)校的主要任務(wù)是教書育人，中小學(xué)95%以上的職工都是教師，管理人員由教師兼任，因此，他們只關(guān)心教學(xué)成績而忽視了內(nèi)部控制對單位的管理和廉政建設(shè)的重要性。大多數(shù)中小學(xué)沒有制訂一套健全的內(nèi)部控制制度，有的學(xué)校的內(nèi)控制度僅僅為了完成任務(wù)，直接從其他單位引進，沒有根據(jù)單位的實際情況，制定符合教育系統(tǒng)自身特色的內(nèi)部控制制度，這樣的內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。更不會對現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度更新完善，導(dǎo)致單位的內(nèi)部控制無法適應(yīng)單位在新形勢下的管理需要。領(lǐng)導(dǎo)重教學(xué)輕內(nèi)部管理，認為內(nèi)部控制是財務(wù)人員的事情，而廣大職工認為內(nèi)部控制是領(lǐng)導(dǎo)的事情，導(dǎo)致中小學(xué)內(nèi)控管理人員缺位錯位嚴重。一些學(xué)校的內(nèi)控制度是聘請代理記賬人員完成，甚至不同的單位聘請同一人按照同一個模板完成，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)并未實際參與編制，各個學(xué)校、各個年度的報告都千篇一律，對學(xué)校內(nèi)部控制的實施、監(jiān)督和評價無法起到指導(dǎo)作用。中小學(xué)財務(wù)管理不健全，會計人員只限于報賬記賬，不清楚具體業(yè)務(wù)流程，沒有權(quán)利制衡，權(quán)力集中在少數(shù)人手中的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作就是“走過場”，甚至有些管理人員認為內(nèi)部控制就是對自身權(quán)力的限制，不僅不支持反而阻撓，從而引發(fā)廉政風(fēng)險。

2.2?內(nèi)部控制缺乏專業(yè)人員

中小學(xué)嚴重缺乏專業(yè)財務(wù)人員。如S縣有高職中、特殊學(xué)校、進修學(xué)校共9所；中心學(xué)校25個，中心學(xué)校管轄的小學(xué)、初中共290所。299所中小學(xué)共65名會計人員，其中取得中級職稱的會計僅五人。很多學(xué)校的會計人員、財務(wù)主管以及主管財務(wù)的副校長是由教師兼任，對財務(wù)工作不夠了解，既有教學(xué)任務(wù)又要從事會計工作，分身乏術(shù)。農(nóng)村學(xué)校只有中心學(xué)校配備了會計人員，小學(xué)、初中只配備報賬員，報賬員均由教師兼任。財政部門、教育部門、各學(xué)校對財務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)支持不足，財務(wù)人員無法適應(yīng)新的會計核算的要求。中小學(xué)普遍認為非教學(xué)人員沒有戰(zhàn)斗在一線，不應(yīng)和教師享有同等待遇，與教師相比，工作難以量化，因此財務(wù)工作人員在學(xué)校地位較低，工作難以被教師和領(lǐng)導(dǎo)認可，工作積極性不高，也影響了財務(wù)工作質(zhì)量。由于專業(yè)財會人員的缺乏，無法實行輪崗制，很多財會人員在一個崗位上一干就是十幾二十年，甚至一輩子，這就容易出現(xiàn)財會人員與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)違法違紀的現(xiàn)象，導(dǎo)致廉政風(fēng)險。此外，大部分學(xué)校無法設(shè)置專門的內(nèi)控管理部門、配備專門內(nèi)控人員，通常由財務(wù)部門牽頭完成內(nèi)控工作，而財務(wù)人員所站的高度有局限性，往往把目光局限于財務(wù)方面，忽略了內(nèi)部控制涉及整個單位各個崗位各個業(yè)務(wù)流程、方方面面；財務(wù)人員也缺乏內(nèi)控的專業(yè)知識，內(nèi)控的設(shè)計缺乏有效性，內(nèi)控主體實施過程重形式輕效果。隨著時代的發(fā)展進步，要求內(nèi)部控制人員不斷學(xué)習(xí)創(chuàng)新，而中小學(xué)內(nèi)控人員缺乏競爭力、上進心和創(chuàng)新力，無法適應(yīng)新時代的要求。

2.3?內(nèi)部控制執(zhí)行不力

2.3.1?事前控制不力

沒有分析學(xué)校容易發(fā)生廉政風(fēng)險的風(fēng)險點，不能事先識別風(fēng)險，而是被動地接受風(fēng)險。沒有對學(xué)校的內(nèi)外部環(huán)境進行分析，特別是大額資金的使用存在的潛在風(fēng)險。內(nèi)部控制活動偏向于事后管理，只忙于解決目前的問題，而不能預(yù)判風(fēng)險，缺乏風(fēng)險應(yīng)對機制。

2.3.2?事中控制不力

（1）財務(wù)管理不健全，財務(wù)基礎(chǔ)工作不夠夯實，導(dǎo)致財務(wù)漏洞，可能引發(fā)廉政風(fēng)險。比如，少數(shù)中小學(xué)會計人員“只做賬，不對賬”，甚至連現(xiàn)金、銀行存款、庫存物資等賬戶余額都未進行核對，導(dǎo)致賬實不相符，對于重付、錯付或做賬錯誤等問題無從發(fā)現(xiàn)，賬目混亂。再如，中小學(xué)食堂應(yīng)當本著“保本不盈利”的原則為學(xué)生提供餐飲服務(wù)，然而，一些學(xué)校教工食堂和學(xué)生食堂沒有分開核算，若教工食堂發(fā)生虧損或未補貼到位就會侵犯學(xué)生的利益；還有一些學(xué)校采購的大米、食用油、干貨等未入“庫存物資”賬，而是購入時一次性計入支出，導(dǎo)致庫存物資管理混亂，購買、領(lǐng)用是否真實無從得知，若有人從中牟利也無法監(jiān)控。

（2）預(yù)算的編制過于簡單化，大多學(xué)校沒有根據(jù)單位各個部門和單位整體的實際需要編制，只是將上年的數(shù)據(jù)簡單地調(diào)整，或者將下年度預(yù)計收入隨意分解。資金的使用完全脫離預(yù)算，沒有使編制的預(yù)算真正落地，甚至存在突擊花錢的現(xiàn)象。預(yù)算的執(zhí)行情況沒有得到反饋，導(dǎo)致資金的浪費或者資金缺口，影響教育教學(xué)。

（3）收支業(yè)務(wù)管理不到位；國有資產(chǎn)采購、審批、保管、報廢隨意性強；工程項目質(zhì)量不過硬；“三重一大”集體決策點以事出緊急為由未按規(guī)定流程執(zhí)行或決策事項議而不深的現(xiàn)象仍然存在。例如，高中學(xué)校的學(xué)費收入和國有資產(chǎn)出租收入是財政資金的來源之一，學(xué)校政教處、教務(wù)處、財務(wù)部門、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、班主任等往往沒有相互配合、相互監(jiān)督，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失或相關(guān)人員從中舞弊、謀取私利。

（4）不相容的職務(wù)未相互分離相互制約。中小學(xué)一人多崗，比如出納或會計兼任采購、稽核、檔案管理，采購人員兼任保管，審批人員兼任經(jīng)手人員，一人保管所有印章及空白支票等現(xiàn)象屢見不鮮。

2.3.3?事后控制不力

有些中小學(xué)對內(nèi)部控制缺乏考評機制，執(zhí)行與否、執(zhí)行好壞都一樣；有些學(xué)?？荚u機制不合理，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部為達到考核要求弄虛作假、違反紀律。

2.4?內(nèi)部控制監(jiān)督不到位

內(nèi)部控制的制定“轟轟烈烈”，內(nèi)部控制的監(jiān)督“草草了事”，內(nèi)部控制建設(shè)無法形成閉環(huán)，是中小學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)的通病。首先，學(xué)校接受廣大教師的監(jiān)督不到位。不少學(xué)校財務(wù)會審制度流于形式，一個人在票據(jù)上蓋章就算完成財務(wù)會審程序，并沒有真正對每項支出仔細討論研究審核；雖有專門的財務(wù)公開櫥窗，但財務(wù)公開資料往往是應(yīng)付檢查才臨時張貼，即使按程序及時公布，關(guān)心財務(wù)公開的教師也寥寥無幾。其次，教育局管部門對學(xué)校的監(jiān)督不到位。由于教育局所管轄的學(xué)校眾多，而內(nèi)審機構(gòu)的專職人員稀缺，進行審計時往往從各學(xué)校抽調(diào)人員，而各學(xué)校的人員抽調(diào)結(jié)束仍然要回到原崗位，這就嚴重影響了內(nèi)審人員的權(quán)威性；加上存在“同一個系統(tǒng)的熟人”“網(wǎng)開一面”的思想，難以保持獨立性。最后，財政部門、審計部門等外部監(jiān)督部門對學(xué)校的監(jiān)督不到位。一些農(nóng)村中小學(xué)地處偏僻，學(xué)校規(guī)模小，往往是監(jiān)督機構(gòu)容易忽略的地方，導(dǎo)致這些學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員認為“天高皇帝遠”，對內(nèi)部控制建設(shè)和廉政建設(shè)不屑一顧。

3?中小學(xué)內(nèi)部控制問題的對策

3.1?建立健全內(nèi)部控制制度

一方面，中小學(xué)應(yīng)當加強廉政建設(shè)的宣傳力度，剖析內(nèi)部控制對廉政建設(shè)的重要性?？梢酝ㄟ^職工大會、宣傳欄、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、中心組學(xué)習(xí)會議等方式，通過分析現(xiàn)實生活中的案例的形式進行宣傳教育，使廣大干部職工理解并自覺參與內(nèi)部控制和廉政建設(shè)，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，推動內(nèi)部控制和廉政建設(shè)的有效實施。另一方面，根據(jù)單位的實際情況，在組織架構(gòu)方面、內(nèi)控執(zhí)行方面以及與內(nèi)控建設(shè)相配套的考評制度和監(jiān)督方面制定詳細的、適合各個學(xué)校自身管理需求的內(nèi)控制度，全面覆蓋單位的各項工作、各個部門、各個管理崗位。在單位主要負責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下配備專門的內(nèi)控人員，明確其在單位各部門各崗位進行溝通協(xié)調(diào)的權(quán)責(zé)范圍。按經(jīng)濟業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則，將經(jīng)濟業(yè)務(wù)落實到具體部門、具體崗位，避免相互推諉扯皮、工作效率低下。

3.2?加強內(nèi)控部門隊伍建設(shè)

首先，人社部門、教育部門在聘用選拔人才時應(yīng)當嚴格把關(guān)，尤其是關(guān)鍵崗位人才的選拔。減少由教師轉(zhuǎn)任財務(wù)人員或兼任財務(wù)人員的現(xiàn)象，增加專職、專業(yè)人員的聘用。嚴格按照干部選拔程序，結(jié)合學(xué)歷教育、工作經(jīng)驗、專業(yè)職稱等，選拔思想素質(zhì)好、工作能力強、廉潔自律的人，任人唯賢。其次，切實提高中小學(xué)財務(wù)人員等非教學(xué)人員的地位。雖然他們沒有站上講臺但為教師和學(xué)生提供良好的教學(xué)和學(xué)習(xí)環(huán)境提供了保障，對其工作的認可、提高其待遇，建立合理的薪酬體系，有利于提高其工作積極性，從而更好地為教師和學(xué)生服務(wù)。最后，財政部門、教育部門應(yīng)針對如何建立內(nèi)控制度、預(yù)判風(fēng)險點、實施內(nèi)控措施等定期對各中小學(xué)內(nèi)控人員進行專業(yè)地、系統(tǒng)地培訓(xùn)。培訓(xùn)結(jié)束后，對參與培訓(xùn)人員進行測試或考核，并對測試優(yōu)秀者進行獎勵，對測試不通過者繼續(xù)教育。還可以不定期組織專業(yè)知識競賽，設(shè)置獎勵金或者獎品，鼓勵相關(guān)人員積極參與。各學(xué)校應(yīng)提取一定的經(jīng)費用于專業(yè)人才的培訓(xùn)和優(yōu)秀學(xué)員的獎勵，鼓勵專業(yè)人員不斷豐富知識體系。此外，定期開展廉政教育專題講座，不能僅停留在對黨員的教育，還應(yīng)當擴大到全體干部職工。

3.3?強化內(nèi)部控制執(zhí)行力度

3.3.1?加強事前控制

要針對單位高風(fēng)險業(yè)務(wù)，找到風(fēng)險控制點，如建立預(yù)算控制、收支管理、政府采購、建設(shè)項目、合同管理等方面的內(nèi)部風(fēng)險與防范體系；制定支出限額標準控制，如各項日常開支，尤其是三公經(jīng)費、維修費、廣告費應(yīng)當嚴格控制在限額標準內(nèi)，采取周密的流程，履行完備的手續(xù)，防止弄虛作假。尤其對于廉政風(fēng)險高的業(yè)務(wù)，如投資較大的項目或支出，需事前做好可行性研究報告等科學(xué)論證，及時發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險點。

3.3.2?加強事中控制

（1）夯實財務(wù)管理基礎(chǔ)工作，根據(jù)風(fēng)險點制定好相應(yīng)的應(yīng)對措施。比如，非稅收入應(yīng)安排專人及時催繳、核對，保證非稅收入及時足額入庫，并安排人員對該項工作進行監(jiān)督，防止舞弊。再如，對食堂的大米、食用油、干貨等物資進行定期或不定期的核對，保證賬實相符，防止物資由于管理不善被盜、變質(zhì)，保證食品安全和學(xué)生利益。

（2）改進預(yù)算編制方法，編制預(yù)算時，摒棄財務(wù)人員“閉門造車”的行為，加強與各個部門的溝通，結(jié)合單位的發(fā)展趨勢和各部門的具體需求，使預(yù)算編制精細化，既要保證單位的正常運轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)需求，又要節(jié)約開支、降低成本，不能顧此失彼；加強預(yù)算執(zhí)行的剛性，提高預(yù)算管理的有效性和可行性。

（3）加強內(nèi)部各個崗位之間的溝通，找到內(nèi)部控制的盲點，建立各個崗位之間相互監(jiān)督、相互制約的體系。如固定資產(chǎn)采購，應(yīng)由使用人員根據(jù)實際需要提出請購需求，擬出具體的請購標準、規(guī)格及數(shù)量等計劃，報單位領(lǐng)導(dǎo)班子審批，再報當?shù)刎斦块T政府采購處辦理，資產(chǎn)采購后要由專門的驗收人員根據(jù)采購的計劃規(guī)格和標準驗收入庫，采購后安排專人負責(zé)簽收保管，使用人需履行領(lǐng)購手續(xù)，每年由專門的固定資產(chǎn)管理人員負責(zé)定期或不定期清理、盤點，若有需要報廢、處置的資產(chǎn)應(yīng)當向領(lǐng)導(dǎo)申請。從請購到采購再到驗收入庫、領(lǐng)用、入賬、清查、盤點，最后報廢處置，都應(yīng)履行嚴密的手續(xù)。建立一套完整的、具體的“三重一大”制度，明確決策的范圍、形式、成員、程序、機制、會議記錄等具體內(nèi)容，確保集體決策制度符合國家的要求和單位的實際需要。

（4）不相容的職務(wù)相互分離和牽制、授權(quán)審批制度、空白票據(jù)印章保管制度、財務(wù)會審制度、關(guān)鍵崗位人員建立定期輪崗等方面作出明確、細化的分工和要求并嚴格執(zhí)行。

3.3.3?加強事后控制

為促使學(xué)校嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，對內(nèi)部控制開展自查評價工作，對各崗位的內(nèi)控實施定期與不定期的考核評價，各次考評結(jié)果可單獨獎勵，也可作為年度評優(yōu)評先的依據(jù)，與年度績效工資掛鉤。主管部門加強對內(nèi)部控制的考核，開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，對內(nèi)控不力的學(xué)校進行問責(zé)，突出對“一把手”的監(jiān)督，將廉政建設(shè)納入“一把手”業(yè)績考核當中?？荚u制度要選擇合理的考核指標，要使廣大干部職工既能看得懂又能理解，還要兼顧各部門各崗位的公平合理。

3.4?加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督

首先，要通過內(nèi)部控制防范廉政風(fēng)險，就應(yīng)當讓制度運行在陽光之下。學(xué)校應(yīng)當在宣傳櫥窗設(shè)置財務(wù)公開專欄，每月及時張貼財務(wù)公開資料，并加強宣傳力度，鼓勵廣大教師關(guān)心財務(wù)公開內(nèi)容，提出寶貴意見。組成專門財務(wù)會審小組，其中包含普通教師代表，實實在在對每一筆開支進行研究，作出記錄，會審?fù)瓿刹拍苡枰灾Ц?。還可以成立專門的監(jiān)察小組，采用查看憑證、詢問、抽盤等方式，定期對財務(wù)狀況、資產(chǎn)狀況、內(nèi)控制度的執(zhí)行情況等進行抽查。其次，教育主管部門應(yīng)加強對各個學(xué)校的監(jiān)督。擴大內(nèi)部審計機構(gòu)的隊伍，提升內(nèi)審機構(gòu)人員素質(zhì)，保持內(nèi)審機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性。最后，財政部門、審計部門、紀檢部門等外部監(jiān)督部門應(yīng)加強對學(xué)校的監(jiān)督。尤其是對農(nóng)村中小學(xué)，至少每年進行一次日常檢查，不定期進行專項檢查，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出合理的意見和指導(dǎo)，并建立責(zé)任追究和考核機制，鞭策這些學(xué)校依法依規(guī)辦事，加強廉政建設(shè)意識。

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