美國棉花貿(mào)易支持措施歷史演變綜述及啟示

尹珊 阮培英

摘?要：本文結(jié)合WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》從棉花供應鏈的國內(nèi)支持措施和棉花產(chǎn)業(yè)鏈的貿(mào)易保護措施著手，梳理美國棉花貿(mào)易支持措施的演變史。研究發(fā)現(xiàn)，美國棉花貿(mào)易支持措施堅持法治化，針對性強，靈活多樣，緊跟發(fā)展需求，善于國際協(xié)作，效果明顯。這一經(jīng)驗啟示我們，提高本土棉花的貿(mào)易競爭力，需要遵守國內(nèi)法律和國際協(xié)定，支持措施應向解決當前面臨的可持續(xù)發(fā)展問題傾斜并加強推廣、認證及國際互認。

關(guān)鍵詞：棉花；國內(nèi)支持；貿(mào)易保護；經(jīng)驗；啟示

中圖分類號：F74?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.017

0?引言

近年美國棉花出口量與生產(chǎn)量接近，國際競爭力強與其貿(mào)易支持措施密切相關(guān)。美國一方面以國內(nèi)支持措施提高生產(chǎn)能力，強化棉花供應鏈，另一方面以貿(mào)易保護措施降低對手市場競爭力，爭奪市場。研究其歷史演變和經(jīng)驗，有助于理解目前我國棉花貿(mào)易的諸多問題，對構(gòu)建穩(wěn)健的本土棉花供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈具有重要的現(xiàn)實意義。

1?美國棉花貿(mào)易支持措施的演變

《農(nóng)業(yè)協(xié)議》簽訂于1994年，宗旨為農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易公平，棉花的國際貿(mào)易同樣受到《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的約束。故本文將美國棉花貿(mào)易支持措演變的時間段劃分為《農(nóng)業(yè)協(xié)議》前和《農(nóng)業(yè)協(xié)議》后?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》對國內(nèi)支持措施分為四類：綠箱、藍箱、黃箱、發(fā)展箱，黃箱及藍箱措施限制使用，黃箱措施因?qū)Q(mào)易扭曲產(chǎn)生明顯的作用，被明確要求各成員國削減。

1.1?《農(nóng)業(yè)協(xié)議》前的貿(mào)易支持措施

（1）棉花補貼。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)通常穩(wěn)定性低、抵御自然災害能力差，就棉花而言，產(chǎn)量和價格的大幅波動會破壞供求關(guān)系，補貼可以保持棉農(nóng)、紡織企業(yè)和出口商收益，穩(wěn)定供應鏈。表1是1933-1991年農(nóng)業(yè)法案增加的美國棉花補貼項目。

20世紀30年代至60年代，價格支持措施維護了棉花生產(chǎn)，但政府存量壓力大，財政負擔重，而高價棉花不利于出口量的增長。因此，19世紀70年代，美國以收入補貼替代了價格補貼，以幫助棉花市場化銷售，但長期農(nóng)業(yè)補貼增加財政赤字，到了90年代，美國政府不得不大幅縮減包括棉花在內(nèi)的農(nóng)業(yè)補貼，通過市場化調(diào)整來實現(xiàn)支持國內(nèi)生產(chǎn)。

（2）棉花保險。20世紀30年代，棉花保險誕生被用于降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的不穩(wěn)定性。政府補貼直接干預棉花價格，會導致棉花滯銷，政府財政負擔重。棉花保險作為生產(chǎn)輔助工具可以削減棉花庫存，降低財政負擔，表2為1938-1994年美國棉花保險。

《農(nóng)業(yè)協(xié)議》前，美國已發(fā)展了有針對性的棉花保險制度，種類多，保障度高，覆蓋面廣，形式多樣，既保障了棉農(nóng)收益，又改善了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易靠天吃飯的脆弱生態(tài)系統(tǒng)特征。

（3）棉花信貸。20世紀30年代至60年代中葉，美國實施“政府貸款價格支持”制度，農(nóng)戶抵押棉花獲得政府商品信貸公司的貸款。如市場價高，農(nóng)戶可選現(xiàn)金還貸，以市場價銷售贖回的抵押棉花；反之，農(nóng)戶可選用實物（棉花）償還貸款，棉花歸信貸公司。棉花信貸的實質(zhì)是政府以信貸形式收購棉農(nóng)的剩余棉花，通過穩(wěn)固價格確保了種植者的收入，避免棉花市場價格波動帶來的收入損失。

（4）棉花交易中心。棉花貿(mào)易的基礎(chǔ)是棉花生產(chǎn)，價格波動達破壞生產(chǎn)積極性和供求關(guān)系，棉花交易中心承擔了大部分棉花交易風險的預防功能。1870年設(shè)立的紐約棉花期貨交易所主要進行棉花期貨交易，1871年設(shè)立的新奧爾良棉花交易所則貿(mào)易量非常大，幾乎主導了當時美國三分之一的棉花出口量。

（5）貿(mào)易保護措施。美國通過標準化建設(shè)在20世紀前期建立了早期棉花貿(mào)易技術(shù)壁壘。1907年，世界各地棉花行業(yè)代表在美國提出了棉花分級的提議，目標是通過棉花分級消除相同產(chǎn)品在不同市場間的價格差異。隨后，美國通過《美國棉花統(tǒng)計和估計法》《美國棉花標準法》和《美國棉花未來法》等一系列標準法案，建立了棉花分級標準，并于棉產(chǎn)區(qū)設(shè)置18個棉花分級所。1909年，美國第一個獲得公認的棉花標準誕生。孟菲斯棉花檢測中心總部由農(nóng)業(yè)部設(shè)立，其職責是分級檢驗并制定美國棉花國家標準、制作實物標準、抽樣復檢其它檢測中心樣品，確保各檢測中心的檢驗結(jié)果是一致性的。公正檢驗和棉花貸款、補貼關(guān)聯(lián)，因此幾乎所有美國出產(chǎn)的棉花都持有棉花分級證書。

1.2?《農(nóng)業(yè)協(xié)議》后的貿(mào)易支持措施

1.2.1?棉花補貼的變化

《農(nóng)業(yè)協(xié)議》實施后，美國即對其棉花國內(nèi)支持措施做了調(diào)整，新的農(nóng)業(yè)法案減少補貼，采用市場化方式調(diào)控棉花交易，美巴貿(mào)易爭端后大規(guī)模棉花補貼，通過收入補貼取代價格補貼，以減少黃箱補貼。

2002年9月，巴西就美國對高地棉的補貼訴諸WTO，認為美國棉花業(yè)的這些補貼違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)議》和《補貼與反補貼協(xié)議》中的相關(guān)條款。2005年3月，終審裁決美國支持了巴西的訴求，要求美國撤銷或給予巴西補償。2005年巴西的訴求獲得WTO支持后，美國沒有立即停止使用出口補貼，2006年后美國才對棉花產(chǎn)業(yè)的補貼做了調(diào)整，開始履行裁決。訴訟期間，仍然對棉花產(chǎn)業(yè)進行了大量的黃箱補貼。一段時期內(nèi)，各類補貼相加，美國政府平均每年用于棉花產(chǎn)業(yè)的補貼接近30億美元，是同期美棉產(chǎn)業(yè)整體凈收入的1.55倍，圖1是2003-2009年美國棉花補貼數(shù)額變化情況。

保險對貿(mào)易沒有扭曲作用且財政負擔低，能夠穩(wěn)定市場價格，保證棉農(nóng)收益，保證產(chǎn)量，因此，2014年《農(nóng)業(yè)法案》實施后，通過保險進行風險管理成為棉花安全網(wǎng)的核心。

1.2.3?新的貿(mào)易保護措施

這一時期，新的貿(mào)易保護措施以發(fā)展本國棉花生產(chǎn)、保持出口優(yōu)勢為目標，并且繼續(xù)通過棉花交易中心鞏固棉花價格的控制權(quán)。

（1）采用了更為精準專業(yè)的貿(mào)易禁運。設(shè)立了專業(yè)貿(mào)易禁運機構(gòu)，分別為隸屬財政部的海外資產(chǎn)控制辦公室和隸屬商務部的工業(yè)安全局，負責制定貿(mào)易禁運的相關(guān)規(guī)則，貿(mào)易禁運的制裁范圍也擴大，過去這些制裁僅限于特定國家和地區(qū)，這一時期擴大到了特定事項、單個實體及個人。

（2）重視可持續(xù)發(fā)展。2020年，美國棉花行業(yè)協(xié)會推出《美國棉花的可持續(xù)發(fā)展信任守則》，作為棉花生產(chǎn)可持續(xù)性的可量化、可驗證標準。2019年美國國際棉花協(xié)會（CCI）總會主席在中國的推介會上介紹：“美國棉花一直以來都非常注重土地的可持續(xù)性和合作的透明度，這已經(jīng)成為一個傳統(tǒng)。我們希望通過這些措施獲得客戶的信任，并成為可持續(xù)棉花的領(lǐng)導者和首選供應商。”

（3）通過國內(nèi)法拓展域外效力限制它國。美巴棉花貿(mào)易爭端后，美國制定國內(nèi)法案以貿(mào)易制裁的方式拓展域外效力制造新的貿(mào)易壁壘越來越常見。如2020年通過《維吾爾族強制勞動預防法》。這一法案要求所有產(chǎn)自中國新疆地區(qū)的產(chǎn)品自證與強迫勞動無關(guān)，無法自證的產(chǎn)品將禁止進口。2020-2021年期間，美國海關(guān)和邊境保護局三次發(fā)布了三項與中國新疆地區(qū)出產(chǎn)棉花相關(guān)的預扣令，其依據(jù)是美國海關(guān)1930年《關(guān)稅法》第307條，即存在強迫勞動的產(chǎn)品不得進入美國市場。

1.3?國際棉花貿(mào)易爭端應對

美國解決棉花貿(mào)易爭端的方法靈活多樣，應對積極。2002年，巴西就美國高地棉的補貼措施提起WTO訴訟，2005年WTO爭端解決上訴機構(gòu)發(fā)布終審裁決報告，要求美國撤銷補貼或消除這些補貼對巴西棉花出口的不利影響。但是美國以和國內(nèi)法有沖突為由遲遲不履行承諾，引起巴美之間多輪貿(mào)易報復與反報復。2005-2012年間，美國以修改國內(nèi)法為由進行多輪巴美磋商和承諾，直至2013年才最終解決糾紛。

2?經(jīng)驗

2.1?立足于綠箱國內(nèi)支持措施，穩(wěn)定棉花生產(chǎn)

《農(nóng)業(yè)協(xié)議》實施前，美國廣泛運用黃箱措施干預棉花市場，不僅給國家財政造成沉重負擔，還引發(fā)美巴貿(mào)易爭端。不符合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)則的支持措施，短期可以提高本國競爭力，長期看不僅會損害他國利益，本國也需履行賠償義務，而且破壞國際貿(mào)易秩序，不可持續(xù)使用，應該通過綠箱措施發(fā)展國內(nèi)生產(chǎn)。

2.2?注重標準體系合作推廣，持續(xù)發(fā)展技術(shù)貿(mào)易壁壘

從棉花分級制度，到棉花標準法規(guī)，到公平檢驗制度推廣，到可持續(xù)發(fā)展棉花準則，美國堅持以國際合作的方法獲得更多相關(guān)組織認同支持自己的標準認證，吸引參與棉花貿(mào)易的組織使用美國標準認證，這種合作包括聯(lián)合鼓勵和聯(lián)合打擊。1873年孟菲斯棉花交易中心設(shè)立并隨即推出標準化現(xiàn)貨交易，1923年頒布《美國棉花標準條例》后，與世界其它棉花協(xié)會合作，簽訂世界棉花標準協(xié)定，據(jù)此協(xié)定開展美國產(chǎn)陸地棉交易且定期協(xié)作修訂。2020年美國推出《美國棉花的可持續(xù)發(fā)展信任守則》，并至我國推廣。10月，位于瑞典的良好棉花發(fā)展協(xié)會（BCI），發(fā)聲明稱“中國新疆地區(qū)持續(xù)存在的強迫勞動和其他侵犯人權(quán)的指控，以及在農(nóng)場層面上不斷增加的強迫勞動風險，導致經(jīng)營環(huán)境難以維持，BCI已于2020年3月暫停了對新疆棉花的認證工作，并決定停止在該地區(qū)的所有實地活動”，我國新疆產(chǎn)棉花也就此陷入“不良棉花”困局。

2.3?綜合運用各類措施，滿足發(fā)展需求

美國棉花貿(mào)易支持措施可多項疊加，限制打擊競爭對手，取得競爭優(yōu)勢。可持續(xù)發(fā)展理念、貿(mào)易制裁和國際協(xié)作曾被疊加用于打擊烏茲別克斯坦棉花出口。2007年，烏茲別克斯坦被報道強制使用童工，瑞士良好棉花發(fā)展協(xié)會宣布抵制，2010年烏茲別克斯坦棉花和紡織品被列入美國制裁名單，烏茲別克斯坦棉花出口受到嚴重打擊，近年烏茲別克斯坦政府和專家多次預測，該國棉花出口額將接近0。

2.4?堅持棉花貿(mào)易支持法制化，及時調(diào)整

1933年美國歷史上第一部農(nóng)業(yè)法案開始，根據(jù)需求每5年修改調(diào)整法案，以實現(xiàn)各時期不同的目標?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》限定了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易支持措施的范圍，美巴貿(mào)易爭端后，美國調(diào)整措施以達成二者統(tǒng)一。美國在履行WTO對己方不利的裁定時，是對國內(nèi)法進行了的合理調(diào)整，以符合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》要求，美國也是世界上最早建立國內(nèi)履行WTO裁決法律機制的國家之一，內(nèi)外法規(guī)的協(xié)調(diào)為貿(mào)易爭端發(fā)揮緩沖作用，避免國內(nèi)支持措施急剎車對種植者造成的損害。

3?啟示

（1）遵守國內(nèi)法律和國際協(xié)定，通過綠箱措施支持改善棉花種植基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)進步。

我國棉花生產(chǎn)受自然條件限制程度高，因此需要加大棉花生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將補貼向棉花科研、技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)推廣等方面傾斜，以便改進棉花的區(qū)域化、專業(yè)化種植，推動棉農(nóng)規(guī)?；?jīng)營，進而提高棉花生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平。有研究表明，新疆地區(qū)現(xiàn)有的膜下滴灌技術(shù)灌溉棉花，即可實現(xiàn)棉花高于30%的增產(chǎn)，每畝純收入增加600元。國內(nèi)支持措施不能違反國際協(xié)議，在棉花主產(chǎn)區(qū)實施綠箱措施，應將補貼用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科學研究，突破自然條件限制。

（2）設(shè)置區(qū)域性法律，建立可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會（Brundtland?Commission，WCED）編寫的《我們的共同未來》（《布倫特蘭報告》）報告，將可持續(xù)發(fā)展表述為：在不損害子孫后代的前提下，滿足自身和當前需求的發(fā)展。首先，可持續(xù)發(fā)展需要法制化，在棉花主產(chǎn)區(qū)設(shè)立專門的可持續(xù)發(fā)展區(qū)域性法規(guī)。其次，在進出口領(lǐng)域頒布禁止或限制類法令，預防境外非可持續(xù)發(fā)展原料制造的產(chǎn)品進入國內(nèi)市場。

（3）加強標準認證體系的推廣，完善認證體系和互認制度。

目前被可持續(xù)紡織品合作組織（Partnership?for?Sustainable?Textiles，PST）所認可持續(xù)發(fā)展棉花標準除了美國的棉花信用守則外，還包含瑞士的良好棉花標準、澳大利亞的良好棉花標準、非洲制棉等多個。而我國2022年才推出可持續(xù)棉花的團體標準，發(fā)展晚，認可度低。推廣本土可持續(xù)發(fā)展棉花認證，首先，需要培養(yǎng)本土消費者習慣，像純羊毛標志那樣，讓消費者具備辨識能力；其次，鼓勵本土生產(chǎn)單位和紡織單位使用，對使用單位給予激勵；再次，積極開展國際協(xié)作互認，行業(yè)協(xié)會開展進口產(chǎn)品和境外原料的可持續(xù)認證業(yè)務，和有協(xié)作的其它可持續(xù)棉花組織互認。

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