業(yè)主委員會(huì)“難成立”卻“易解散”的實(shí)證探析

初文詩

摘要：本文針對(duì)社區(qū)治理中“業(yè)主委員會(huì)為何‘成立難’卻‘易解散’？”的問題，通過實(shí)證研究的方式，以Z小區(qū)為例，深入分析原因，并試圖跳出業(yè)主委員會(huì)這個(gè)單一的行為主體，來探究居民怎樣才能有效地參與社區(qū)治理、實(shí)現(xiàn)善治。從而為創(chuàng)新社區(qū)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)，滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求，提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理，居民自治，業(yè)主委員會(huì)

1.基層協(xié)商民主

在社區(qū)治理中，協(xié)商民主發(fā)揮著不可磨滅的作用。《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中明確規(guī)定：加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，有利于解決群眾的實(shí)際困難和問題，化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。[1]在協(xié)商民主的理論之下，政府起著領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的作用，業(yè)主委員會(huì)等自治組織起著聚合民意的作用，居民起著主動(dòng)參與和民主監(jiān)督的作用，“三位一體”實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治。

2.多中心秩序

多中心分析框架認(rèn)為，社區(qū)治理中存在多個(gè)決策中心，這些中心圍繞著善治目標(biāo)相互博弈，由此構(gòu)建的多中心秩序是各個(gè)互動(dòng)主體基于自身運(yùn)行邏輯自發(fā)形成的，但在自發(fā)博弈中也會(huì)出現(xiàn) “占位者”不行動(dòng)的治理困境。多中心分析的目的就是借助干擾因素的滲透，消除占位者的行動(dòng)惰性，激發(fā)占位者向行動(dòng)者的角色轉(zhuǎn)化，以達(dá)到多中心有效協(xié)同，追尋善治的目的。[2]

3.“熟人社區(qū)”

“Community”一詞翻譯過來兼有“社區(qū)”與“共同體”之義，而滕尼斯所使用的“Gemeinschaft”概念雖然沒有完全排除地域特征，但是更加強(qiáng)調(diào)的是成員間的親密關(guān)系以及相互形成的信任感和歸屬感。[3]誠然，城市無法再現(xiàn)原本的共同體與“熟人社會(huì)”，但是從日常的治理實(shí)踐以及城市社區(qū)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需要來看，城市“熟人社區(qū)”的建構(gòu)或可能成為社區(qū)治理創(chuàng)新的一種有益嘗試。[4]

Z小區(qū)屬于老舊小區(qū)，自建成至今近30年。Z小區(qū)的“前世”是某橡膠廠的職工宿舍，在當(dāng)時(shí)并不屬于商品房住宅。但后期由于橡膠廠經(jīng)營不善以致破產(chǎn)，再加上城區(qū)建設(shè)的不斷擴(kuò)大，經(jīng)多方利益主體交涉，橡膠廠拆除，但職工宿舍卻被保留了下來，恢復(fù)了商品房經(jīng)濟(jì)屬性，正式更名為“Z小區(qū)”，居民以經(jīng)濟(jì)交易的形式購買產(chǎn)權(quán)，但當(dāng)時(shí)的業(yè)主仍以原橡膠廠職工為主，占比近100%。此時(shí)的Z小區(qū)沒有物業(yè)管理，依靠原來的職工關(guān)系來維持這個(gè)“熟人小區(qū)”，但因業(yè)主的工作調(diào)整與變動(dòng)，小區(qū)的住戶換了一批又一批，原來的橡膠廠職工住戶占比已不足30%，“熟人小區(qū)”已不復(fù)存在。為維持小區(qū)的穩(wěn)定，在社區(qū)居委會(huì)的幫助之下，引進(jìn)了物業(yè)公司，以便提供管理和服務(wù)。但后期由于物業(yè)公司和業(yè)主之間矛盾激化，決定辭退物業(yè)公司，成立業(yè)主委員會(huì)，追求自我管理、自我服務(wù)。Z小區(qū)業(yè)主委員會(huì)歷經(jīng)兩屆，第一屆因懼怕承擔(dān)責(zé)任而主動(dòng)辭職，第二屆因“內(nèi)部腐化”被群眾舉報(bào)“趕”下了臺(tái)，改行“紅色物業(yè)”，業(yè)主委員會(huì)也被環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)所取代，而這一新興治理組織也在實(shí)踐中出現(xiàn)了新情況、新問題，中間過程跌宕起伏，引人深思。

1.內(nèi)部因素

（1）居民多“看客”

城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的一大區(qū)別就在于，城市社區(qū)是人為劃分的住宅領(lǐng)域，屬于“密閉空間”，居民之間鮮有交流，甚至住對(duì)門的鄰居也可能不認(rèn)識(shí)，且遷入、遷出的頻率較高；而農(nóng)村社區(qū)是在歷史的發(fā)展中形成的，與周圍環(huán)境交流密切，村民以土生土長(zhǎng)者居多，延續(xù)傳統(tǒng)，彼此之間互相關(guān)照。況且，城市的生活節(jié)奏日益加快，競(jìng)爭(zhēng)激烈，每個(gè)人都在為生計(jì)所奔波，家庭尚且顧不過來，又怎會(huì)有精力參與管理小區(qū)公共事務(wù)呢？因此，“不惹事、不找事、不管事”成為大多數(shù)城市居民的生活態(tài)度，“看客”現(xiàn)象由此而生。Z小區(qū)中，私人住宅之外的領(lǐng)域皆是公共場(chǎng)所，責(zé)任劃分并不明確。據(jù)調(diào)查，居民普遍存在著這樣一種心理，即“小區(qū)不只是我一個(gè)人的小區(qū)，即使是小區(qū)內(nèi)設(shè)施損壞，責(zé)任也落不到我頭上，也不用我來修”，主觀上的漠不關(guān)心是實(shí)現(xiàn)居民自治的最大絆腳石。

（2）業(yè)主委員會(huì)人選確定困難，且呈現(xiàn)老齡化趨勢(shì)

業(yè)主委員會(huì)是不計(jì)報(bào)酬的公益性組織，這就在無形之中為候選人提出了客觀的硬性要求：其一，身體狀況良好；其二，擁有穩(wěn)定的生活保障；其三，熱心公益，有時(shí)間、有精力參與公共管理；其四，具備為人民服務(wù)的優(yōu)秀品質(zhì)。參考實(shí)際情況，很少有50歲以下的中青年群體愿意主動(dòng)承擔(dān)業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)，而離退休人員是最有可能滿足上述要求的，Z小區(qū)兩屆業(yè)主委員會(huì)的平均年齡也都在60歲以上。但也并非所有的離退休人員都愿意從事業(yè)主委員會(huì)的工作，即使自己愿意，家庭方面也可能不支持。

（3）集體行動(dòng)的困難性

住宅小區(qū)對(duì)比于村莊，一大區(qū)別在于，村民集體行動(dòng)容易，而居民集體行動(dòng)困難。小區(qū)以“不斷更新的利益關(guān)系”形成聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，而在村莊中更注重的是“血緣姻親關(guān)系”，也就是說，依靠固有的或長(zhǎng)期不變的關(guān)系往往更能達(dá)成集體行動(dòng)的一致性。就Z小區(qū)而言，建立初期，它為什么可以在沒有成立任何組織、沒有政府干預(yù)的情況下，完善小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？究其根源，就在于當(dāng)時(shí)的Z小區(qū)還是一個(gè)“熟人小區(qū)”，彼此之間除了有利益牽扯，更多的是依靠工友情誼來維持小區(qū)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，除此之外，相同的工作環(huán)境和生活環(huán)境已經(jīng)在他們之間形成了一種約定俗成的事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)模式和管理方式，并且為全體業(yè)主所承認(rèn)且共同遵守。但隨著業(yè)主的更換，這種“熟人小區(qū)”逐漸不復(fù)存在，小區(qū)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)也因此被打破，集體行動(dòng)愈發(fā)困難。

2.外部因素

（1）業(yè)主委員會(huì)成立流程復(fù)雜

以《物業(yè)管理?xiàng)l例》為基礎(chǔ)，各地方政府都會(huì)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的成立條件加以擴(kuò)充。以TA市為例，業(yè)主委員會(huì)中黨員人數(shù)占比不得低于60%，總體人數(shù)為奇數(shù)，不得超過11人。具體流程如下：

第一，由小區(qū)內(nèi)至少占比20%的業(yè)主聯(lián)名，向社區(qū)居委會(huì)或街道辦事處提出關(guān)于成立業(yè)主委員會(huì)的紙質(zhì)申請(qǐng)。第二，成立業(yè)主委員會(huì)籌備工作小組，由7人及以上單數(shù)人員組成，一般包括1名街道辦事處人員、1名社區(qū)工作人員、1名小區(qū)的開發(fā)建設(shè)單位工作人員、1名物業(yè)公司工作人員、5名及以上業(yè)主，業(yè)主要占整個(gè)籌備工作小組的一半以上，同時(shí)這些業(yè)主不能作為候選人參與業(yè)主委員會(huì)的選舉。業(yè)主委員會(huì)籌備工作小組正式成立以后，在小區(qū)內(nèi)張貼公示持續(xù)一周，若業(yè)主無反對(duì)意見，則籌備工作小組正式開始工作。第三，籌備小組的工作內(nèi)容包括，制定接下來的工作章程，擬定小區(qū)的管理規(guī)約和議事規(guī)則，確定候選人的競(jìng)選資格，確定投票方式（一戶一票）等內(nèi)容，所有工作完成后，張貼公示，收集候選人信息并進(jìn)行資格審核。第四，公示候選人信息，準(zhǔn)備召開業(yè)主大會(huì)。第五，以住戶為單位，至少有占比2/3的住戶參與業(yè)主大會(huì)，否則無法召開；在此基礎(chǔ)之上，候選人必須獲半數(shù)及以上選票才可當(dāng)選；選舉結(jié)束后，公示獲選人員名單，15日內(nèi)若無業(yè)主反對(duì)，則正式成立。第六，成立之后，在社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處及政府相關(guān)部門備案，由政府相關(guān)部門開示證明，之后到公安機(jī)關(guān)刻章，正式具備合法性。

（2）付出與回報(bào)不對(duì)等

業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)與居民之間溝通的“橋梁”，是聯(lián)系社區(qū)治理與業(yè)主自治之間的紐帶，承擔(dān)著小區(qū)治安、創(chuàng)城等重要工作，法律層面也肯定了業(yè)主委員會(huì)是合法的社區(qū)代表組織，代表全體業(yè)主行使權(quán)利，責(zé)任重大。但由于業(yè)主委員會(huì)屬于公益團(tuán)體，沒有薪資報(bào)酬和晉升空間，付出得到的回報(bào)可能僅限于精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，很多人對(duì)此大為不滿。從我國目前的基本國情出發(fā)，這樣的安排既不符合發(fā)展現(xiàn)狀，也不符合當(dāng)代人的心理預(yù)期，須從法律、制度上加以調(diào)整。

（3）社區(qū)居委會(huì)和街道辦事處的“尷尬境地”

對(duì)于業(yè)主委員會(huì)的成立，社區(qū)居委會(huì)和街道辦事處應(yīng)在其中起到“牽線搭橋”的作用，組織開展各項(xiàng)流程，協(xié)調(diào)多方利益主體的正當(dāng)訴求，進(jìn)而推進(jìn)業(yè)主委員會(huì)的成立進(jìn)程。但在Z小區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立過程中，居委會(huì)和街道所起的作用僅僅是“被動(dòng)式行政審批”和“按要求參與”，主動(dòng)參與的并不多見。原因有二：其一，居委會(huì)和街道缺乏相關(guān)法律知識(shí)，“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重；其二，居委會(huì)和街道從“社會(huì)維穩(wěn)”和“綜合治理”的角度出發(fā)，不愿意將小區(qū)的治理權(quán)下放給業(yè)主委員會(huì)，怕對(duì)自身的工作造成困擾，降低工作效率，因此很少主動(dòng)介入小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)的相關(guān)事宜，僅是受理、辦理罷了。

1.內(nèi)部因素

（1）業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)之間的矛盾

由于業(yè)主并不了解業(yè)主委員會(huì)的具體職責(zé)，誤認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)包攬小區(qū)內(nèi)的全部事務(wù)，導(dǎo)致什么事情都找業(yè)主委員會(huì)，甚至家庭內(nèi)部矛盾也找業(yè)主委員會(huì)解決，但這已經(jīng)超出了業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)范疇。當(dāng)然，業(yè)主委員會(huì)可以向業(yè)主進(jìn)行解釋，但業(yè)主是不買賬的，反而會(huì)認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)不作為，覺得他們當(dāng)時(shí)選錯(cuò)了人，久而久之，矛盾激化，本來是同一戰(zhàn)線上的人，卻成為了對(duì)立的雙方。

（2）業(yè)主委員會(huì)內(nèi)部的矛盾

就Z小區(qū)兩屆業(yè)主委員會(huì)的實(shí)際運(yùn)作情況來看，業(yè)主委員會(huì)內(nèi)部的矛盾并非在實(shí)際工作中產(chǎn)生的，而是自成立之日起就存在了，矛盾的根源就在于每個(gè)業(yè)主委員會(huì)成員的工作動(dòng)機(jī)不同，大致可分為四類：其一，具備奉獻(xiàn)精神，自愿為業(yè)主服務(wù)的；其二，被社區(qū)居委會(huì)或街道約談，因受鼓勵(lì)而報(bào)名的（非自愿）；其三，從眾心理作祟，見別人報(bào)名自己也報(bào)名的；其四，想從中牟利的。工作動(dòng)機(jī)不同，則工作態(tài)度不一，這就為內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生埋下了伏筆，再加上知識(shí)水平、道德素養(yǎng)的差異，矛盾難免激化，即使業(yè)主委員會(huì)攏共不過十余人，“拉幫結(jié)派”現(xiàn)象也尤其嚴(yán)重。

（3）業(yè)主之間的矛盾

業(yè)主之間的矛盾不僅僅限于鄰里之間的爭(zhēng)吵與糾紛，更多的是因?yàn)閷?shí)施某項(xiàng)公共政策造成個(gè)人得失不同，進(jìn)而引起業(yè)主們內(nèi)心的不平衡，這種矛盾是潛在的，但影響是深遠(yuǎn)的，它不僅會(huì)反作用到公共政策的實(shí)施效果，更會(huì)折射在業(yè)主參與社區(qū)管理的熱情度上，且往往是起消極作用的。

2.外部因素

國內(nèi)有關(guān)業(yè)主委員會(huì)的法律、法規(guī)、政策等尚不健全。業(yè)主委員會(huì)是一個(gè)“舶來品”，目前國內(nèi)已有的關(guān)于業(yè)主委員會(huì)的相關(guān)制度安排，基本上都是照搬照抄香港、澳門等地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，但部分舉措并不適用于內(nèi)地。而且，時(shí)代發(fā)展迅速，不同地區(qū)的情況錯(cuò)綜復(fù)雜，新情況、新問題的產(chǎn)生也為制定合乎當(dāng)?shù)匕l(fā)展要求的普適性規(guī)章制度提出了創(chuàng)新性要求。

就Z小區(qū)而言，無論是業(yè)主委員會(huì)，還是新興的環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)，都面臨著一個(gè)共性的問題，即：小區(qū)業(yè)主怎樣才能有效地參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)善治？無論哪一種組織形式，只有解決這一問題，才能在社區(qū)治理中“避其銳氣，擊其惰歸”，進(jìn)而長(zhǎng)期發(fā)揮積極作用，不為發(fā)展所淘汰。為此，提出以下建議：

1.舉辦居民聯(lián)誼活動(dòng)，構(gòu)建“熟人社區(qū)”

在城市中構(gòu)建“熟人社區(qū)”，鼓勵(lì)每個(gè)人都參與到社區(qū)治理之中，實(shí)現(xiàn)良性的居民自治，最簡(jiǎn)單且快捷的方式就是舉辦多種多樣的聯(lián)誼活動(dòng)。以成都市涌泉社區(qū)為例，該社區(qū)通過借助社工的力量，成立了各種民間協(xié)會(huì)來豐富小區(qū)業(yè)主的日常生活，尤其是退休老人，例如廣場(chǎng)舞協(xié)會(huì)、國學(xué)協(xié)會(huì)等等，通過它們開展的各種活動(dòng)來增強(qiáng)業(yè)主們之間的聯(lián)系，使他們都參與到社區(qū)治理之中，實(shí)現(xiàn)了居民與居委會(huì)、政府部門的有效互動(dòng)，效果顯著。我們可以學(xué)習(xí)其優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮社區(qū)志愿者的作用，在節(jié)假日期間舉辦多種多樣的居民聯(lián)誼活動(dòng)，抓住生活中的小事“做文章”，以“吃”為例，結(jié)合我國傳統(tǒng)文化，可以舉辦端午節(jié)包粽子活動(dòng)、中秋節(jié)包月餅活動(dòng)、冬至包餃子活動(dòng)等等。通過這些活動(dòng)，可以在普遍追求自身利益的商業(yè)化小區(qū)之中增加“家”的溫暖，有利于提高業(yè)主的歸屬感和幸福感，久而久之，“熟人社區(qū)”建立，居民自治得以良性維持，社區(qū)治理也會(huì)打開一種全新的局面！

2.發(fā)揮“社區(qū)精英”在社區(qū)治理中的先鋒作用

這里所提到的“社區(qū)精英”是一個(gè)全新的概念，并非具有高學(xué)歷、高收入、高地位的社會(huì)精英，而是指已退休且有退休保障的、身體健康狀況良好的、熱心公共事業(yè)的小區(qū)業(yè)主。當(dāng)今時(shí)代發(fā)展迅速，年輕人要生存，因此時(shí)間與精力大都花費(fèi)在了工作上，無暇參與社區(qū)的公共管理。因此，“社區(qū)精英”才是實(shí)現(xiàn)居民自治、參與社區(qū)治理的中堅(jiān)力量。

那么，如何發(fā)揮“社區(qū)精英”在社區(qū)治理中的作用呢？其一，黨員發(fā)展道路，將“社區(qū)精英”吸納進(jìn)黨員隊(duì)伍，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮；其二，社工發(fā)展道路，將“社區(qū)精英”吸納進(jìn)社區(qū)工作人員隊(duì)伍，受居委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，給予其工資補(bǔ)助或者其他福利待遇；其三，建設(shè)黨建引領(lǐng)之下的新型居民自治組織，將“社區(qū)精英”全部吸納進(jìn)去，類似于Z小區(qū)的環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我監(jiān)督和自我發(fā)展。

3.建設(shè)有中國特色的業(yè)主委員會(huì)制度

法律層面。在業(yè)委會(huì)相關(guān)的法律條文中，制定業(yè)主委員會(huì)工資制度，合理安排津貼，按照市級(jí)最低津貼發(fā)放，該津貼由政府補(bǔ)貼，不算在小區(qū)經(jīng)費(fèi)之內(nèi)。業(yè)主委員會(huì)對(duì)政府治理起輔助作用，合理利用下能減少政府的開支和精力，以此互補(bǔ)。

制度層面。目前，社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處和上級(jí)主管部門只是對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)和幫助，沒有專門的居民監(jiān)督渠道和政府監(jiān)督渠道。如何有效監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)，保證其合法運(yùn)轉(zhuǎn)，可以從以下幾個(gè)層面考慮：其一，設(shè)立專門的業(yè)主委員會(huì)投訴部門，完善業(yè)主對(duì)于業(yè)主委員會(huì)的投訴權(quán)和處罰權(quán)；其二，將業(yè)主委員會(huì)行為納入基層政府的考核標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督；其三，加強(qiáng)輿論監(jiān)督制度，利用媒體、社交軟件等大眾傳媒對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)做好輿論監(jiān)管工作，以防虛假信息；其四，完善崗前培訓(xùn)和考核機(jī)制，按照“優(yōu)秀”“合格”“不合格”劃分標(biāo)準(zhǔn)，非“合格”不履職。

綜上所述，社區(qū)治理是“以人為本”理念的重要體現(xiàn)，對(duì)于提高人民的生活質(zhì)量具有重大意義。當(dāng)前，業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)治理組織的相關(guān)制度尚有不足之處，這是社會(huì)矛盾的必然結(jié)果，但新事物發(fā)展總是螺旋式上升和波浪式前進(jìn)的，相信在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，在社區(qū)居民的共同努力下，成功構(gòu)建“熟人社區(qū)”，探索出一條“基層協(xié)商民主和多中心治理”的居民參與社區(qū)治理的有效渠道，住宅小區(qū)實(shí)現(xiàn)自主治理、和諧穩(wěn)定的美好前景就在眼前！

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 山東泰安 271000）

（責(zé)任編輯：劉占行）