公共安全評(píng)估和公共安全保障能力研究

于秀琴 劉珈辰 李卓

摘要：在國(guó)家安全的諸多領(lǐng)域中，公共安全有其特殊的復(fù)雜內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)理，通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)公共安全保障方面存在的缺失以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)和顯在的問(wèn)題是促進(jìn)公共安全保障能力提升的有效手段之一。本文通過(guò)研究我國(guó)公共安全的內(nèi)涵、表現(xiàn)形式，厘清公共安全評(píng)估和公共安全保障能力的邏輯關(guān)系，探索多元評(píng)估主體的公共安全評(píng)估模型，為科學(xué)地測(cè)評(píng)我國(guó)的公共安全提供理論依據(jù)，為提升公共安全保障能力提供可操作方案，促進(jìn)我國(guó)公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：國(guó)家安全，公共安全，公共安全評(píng)估，公共安全保障能力

目前，我國(guó)國(guó)家安全的內(nèi)容空前廣泛，時(shí)間和空間的范圍也前所未有的廣闊，內(nèi)部和外部的影響也更加地錯(cuò)綜復(fù)雜。十九大報(bào)告把公共安全體系建設(shè)納入共建共治共享的整體框架，使社會(huì)和民眾在政府的指導(dǎo)下，積極參加各種與公共安全有關(guān)的活動(dòng)，這是構(gòu)建全方位、立體的社會(huì)公共安全體系的重要手段。所以在新的歷史時(shí)期，保障國(guó)家安全和公共安全是人民生存和國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)公共安全進(jìn)行評(píng)估從而提升公共安全保障能力就顯得尤為重要。

在總體國(guó)家安全觀的視野下，國(guó)家安全是一個(gè)比公共安全更高層次的概念，公共安全是國(guó)家安全的重要組成部分，健全公共安全體系是國(guó)家安全工作的重要內(nèi)容。[1]

針對(duì)國(guó)家安全這一概念的內(nèi)涵，主要有以下幾類(lèi)觀點(diǎn)。第一類(lèi)是“國(guó)家安全狀態(tài)說(shuō)”，持這種觀點(diǎn)的專(zhuān)家認(rèn)為，國(guó)家安全是指一個(gè)國(guó)家處于沒(méi)有危險(xiǎn)或不受威脅的情形或狀態(tài)；[2]第二類(lèi)是“國(guó)家安全能力說(shuō)”，認(rèn)為國(guó)家安全是能夠抵御國(guó)外侵略或免于戰(zhàn)爭(zhēng)并保障安全的能力；[3]第三類(lèi)是“國(guó)家狀態(tài)+能力說(shuō)”，國(guó)家安全是安全狀態(tài)和安全能力的有機(jī)結(jié)合體，是一個(gè)國(guó)家“免受各種干擾、侵蝕、威脅和顛覆的狀態(tài)和能力”。[4]結(jié)合以上觀點(diǎn)，本文認(rèn)為國(guó)家安全就是指國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。

有關(guān)公共安全的概念，不同的學(xué)者從不同的角度給出了界定。有的學(xué)者認(rèn)為公共安全的內(nèi)涵與外延有廣義和狹義之分，廣義的公共安全是指自然生態(tài)系統(tǒng)以及社會(huì)公眾的生存和發(fā)展處于一種相對(duì)安穩(wěn)和保全并使其免于各種威脅或侵害的狀態(tài)；[5]狹義的公共安全主要包括自然災(zāi)害、治安事故和犯罪侵害三個(gè)部分。[6]有的根據(jù)公共安全管理的對(duì)象進(jìn)行界定，以維護(hù)公民個(gè)人安全為主要內(nèi)容的狹義公共安全定義為小安全觀，將覆蓋國(guó)家、社會(huì)和公民個(gè)人安全的廣義公共安全定義為大安全觀。[7]

本文所指的公共安全是廣義的大安全觀，指排除一切可能導(dǎo)致安全穩(wěn)定問(wèn)題的不利因素，使國(guó)內(nèi)能夠具有穩(wěn)定、良好、有秩序的環(huán)境，維持國(guó)內(nèi)公共安全的狀態(tài)以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。依據(jù)十八大報(bào)告提出的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五個(gè)方面，制定新時(shí)代統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國(guó)的公共安全可分為政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全五個(gè)方面。

為此，公共安全評(píng)估是指政府、第三方機(jī)構(gòu)或公眾等作為多元評(píng)估主體，對(duì)政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全以及生態(tài)安全的狀態(tài)，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)手段和方法，創(chuàng)建評(píng)估模型，構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，運(yùn)用量化的方法測(cè)評(píng)反映我國(guó)公共安全的現(xiàn)狀（顯在、潛在）和公共安全保障能力。

通過(guò)對(duì)公共安全的評(píng)估，探索公共安全保障方面存在的缺失以及潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)和顯在的公共安全問(wèn)題，明確公共安全保障能力存在的不足，分析其影響因素，提出保障能力提升的對(duì)策建議，以此鑄牢中華民族共同體意識(shí)，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，共創(chuàng)美好未來(lái)。

在公共安全方面，關(guān)于保障能力的定義學(xué)者有各自的看法。有的學(xué)者將保障能力與災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)等聯(lián)系在一起，指某系統(tǒng)在遭遇危機(jī)之后通過(guò)抵御或改變來(lái)維持原來(lái)狀態(tài)或達(dá)到新的狀態(tài)的能力。[8]在公共安全治理過(guò)程中，保障能力主要是指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體自身所擁有的力量，這種力量會(huì)隨著時(shí)間的推移而逐漸形成，并且會(huì)持續(xù)的影響到公共危機(jī)的處理以及恢復(fù)過(guò)程。保障能力是指在突發(fā)事件前后自我學(xué)習(xí)、自我恢復(fù)和優(yōu)化的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。[9]本文認(rèn)為，公共安全保障能力是指各地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)安全治理過(guò)程中，擁有公共安全思想觀念，遭受或可能遭受公共安全問(wèn)題或公共安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府及相關(guān)組織借助身邊的資源，通過(guò)運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)和手段輸出制度等公共產(chǎn)品，不斷增強(qiáng)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警或公共安全問(wèn)題應(yīng)對(duì)的本領(lǐng)以及在處理此類(lèi)事件時(shí)的努力程度。

據(jù)此，結(jié)合“五位一體”總體布局，本文認(rèn)為公共安全保障能力分為政治安全保障能力、經(jīng)濟(jì)安全保障能力、文化安全保障能力、社會(huì)安全保障能力和生態(tài)安全保障能力五個(gè)維度，每個(gè)維度可以分為思想觀念、組織、資源、技術(shù)、制度五個(gè)方面的保障能力，促進(jìn)我國(guó)公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如圖1所示。

圖1所示，思想觀念保障能力主要是指人民群眾對(duì)公共安全方面的常識(shí)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)，通過(guò)宣傳教育等手段提高對(duì)公共安全知識(shí)的掌握程度，即提高公共安全自我學(xué)習(xí)、自我恢復(fù)與優(yōu)化的思想觀念保障能力。

組織保障能力涉及黨政軍警民等協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，各級(jí)政府、軍隊(duì)武警、社會(huì)組織、人民群眾等組成的多層次組織架構(gòu)，以及各組織之間的權(quán)責(zé)體系，是中國(guó)特色的公共安全組織保障體系，該體系優(yōu)化得越好，組織保障能力就越強(qiáng)。

資源保障能力是組織為保障公共安全得到持續(xù)控制，所必要的人才、財(cái)力、物力、信息等資源保障以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善，保證公共安全風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)控制和降低在一定范圍內(nèi)并為此提供信任的過(guò)程。

技術(shù)保障能力，隨著技術(shù)的突破性發(fā)展，公共安全保障在信息技術(shù)方面的需求日漸提高，即在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)安全保障能力方面都融入信息化要素，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，高效利用公共安全資源。其中包括平時(shí)公共安全的技術(shù)保障和應(yīng)急危機(jī)的技術(shù)保障，提高公共安全治理能力現(xiàn)代化。

制度保障能力是指在現(xiàn)有制度優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公共安全治理制度的協(xié)同效能，隨著我國(guó)公共安全的高質(zhì)量發(fā)展要求，需要理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的結(jié)合，從而更好地發(fā)揮中國(guó)特色的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，提高公共安全治理體系現(xiàn)代化。

公共安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定，公共安全評(píng)估是加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)的重要手段，能更好地促進(jìn)公共安全保障體系建設(shè)。公共安全保障能力作為政府能力的重要組成部分，跟公共安全評(píng)估具有相互促進(jìn)的作用。公共安全評(píng)估是一把雙刃劍，評(píng)估得科學(xué)，可以起到促進(jìn)提升公共安全保障能力的作用，否則起到阻礙作用。公共安全評(píng)估與公共安全保障能力的邏輯關(guān)系，詳見(jiàn)圖2所示。

圖2所示，由于公共安全具有公共性、復(fù)雜性、突發(fā)性等特點(diǎn)，所以公共安全治理主體是由政府主導(dǎo)的多元主體參與。為此，政府主導(dǎo)的多元主體，通過(guò)輸入來(lái)自外部環(huán)境的人民群眾等的要求和反映，在行政系統(tǒng)內(nèi)研究、分析、決策等，輸出公共安全產(chǎn)品，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)安全等制度，來(lái)滿足人民群眾公共安全需求。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐，搜集評(píng)估所需要的公共安全相關(guān)信息，即將政府提供公共安全治理的產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為有效地評(píng)估信息。

公共安全評(píng)估，就是測(cè)評(píng)反映我國(guó)公共安全的現(xiàn)狀（顯在、潛在）和公共安全保障能力，即顯在的公共安全問(wèn)題和潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合公共安全保障能力這三個(gè)維度設(shè)計(jì)公共安全評(píng)估指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)當(dāng)前的公共安全現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，以精準(zhǔn)識(shí)別各地區(qū)公共安全狀況以及所處的安全級(jí)別。同時(shí)通過(guò)對(duì)公共安全評(píng)估結(jié)果的分析，找出影響公共安全治理的因素，探索相對(duì)應(yīng)的解決措施。其中，顯在的公共安全問(wèn)題，則需要對(duì)公共安全問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，找出其根源，從而有針對(duì)性地提出解決措施，減少公共安全問(wèn)題的發(fā)生；潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)啟動(dòng)公共安全預(yù)警機(jī)制進(jìn)行有效的控制，將其消滅在萌芽中。

公共安全保障能力強(qiáng)，可以及時(shí)應(yīng)對(duì)顯在的公共安全問(wèn)題和潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，即可以通過(guò)思想觀念、組織、資源、技術(shù)、制度等及時(shí)應(yīng)對(duì)公共安全危機(jī)，提高公共安全治理能力現(xiàn)代化。相反，公共安全保障能力弱，難以應(yīng)對(duì)顯在的公共安全問(wèn)題和潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，或可能造成公共危機(jī)升級(jí)。

可見(jiàn)，公共安全評(píng)估是客觀測(cè)評(píng)公共安全保障水平的有效手段，通過(guò)公共安全評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等安全存在的問(wèn)題，以及保障能力不足之處，有針對(duì)性地提出提升公共安全保障能力的策略，保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。此外，評(píng)估結(jié)果還可反饋于人民群眾，讓他們知曉公共安全的現(xiàn)狀，找出與預(yù)期的差距，并再次提出對(duì)公共安全的高質(zhì)量要求，輸入政府主導(dǎo)的多元主體參與公共安全治理，以此循環(huán)往復(fù)，保證公共安全評(píng)估與公共安全保障能力提升機(jī)制的良性運(yùn)作，提高公共安全和保障水平，為建成政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)富裕、文化繁榮、社會(huì)平安、生態(tài)可持續(xù)的社會(huì)主義和諧社會(huì)提供理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)方案。

我國(guó)公共安全主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)五大領(lǐng)域，共同構(gòu)成公共安全的多層次、多領(lǐng)域、多維度體系，形成了公共安全研究的整體架構(gòu)。在內(nèi)容上，各領(lǐng)域公共安全之間相互促進(jìn)、層層推進(jìn)、體系完整；在結(jié)構(gòu)上，邏輯分明、層次清晰、關(guān)系銜接。以政治安全為核心、經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)、文化安全為保障，維護(hù)社會(huì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定，建設(shè)富裕、繁榮、平安、亮麗的和諧中國(guó)，既是廣大民眾的當(dāng)務(wù)之急，也是實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的根本要求，更是國(guó)家總體安全的重要保障。

根據(jù)公共安全評(píng)估概念，基于評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、評(píng)估目的、評(píng)估結(jié)果等之間的關(guān)系，依托評(píng)估的流程，創(chuàng)建公共安全評(píng)估模型，詳見(jiàn)圖3。

由圖3可知，公共安全評(píng)估主體是多元的，共同構(gòu)成全面的、立體的評(píng)估體系；公共安全評(píng)估指標(biāo)體系是從政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全五個(gè)維度設(shè)計(jì)一級(jí)指標(biāo)，每個(gè)一級(jí)指標(biāo)包括潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)、顯在的公共安全問(wèn)題和公共安全保障三個(gè)方面，作為二級(jí)指標(biāo)。依據(jù)規(guī)范的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系和科學(xué)的評(píng)估方法對(duì)我國(guó)的公共安全進(jìn)行評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果反饋給不同的主體，探索存在的問(wèn)題和影響因素，形成一個(gè)閉環(huán)的評(píng)估過(guò)程，從而達(dá)到提高公共安全保障能力的目的。

本文對(duì)公共安全和公共安全保障能力的概念進(jìn)行了界定，闡明了兩者之間的邏輯關(guān)系，依托政府的基本職能和“五位一體”總體布局，基于評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、評(píng)估目的、評(píng)估結(jié)果等之間的關(guān)系，從政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全和生態(tài)安全五個(gè)維度創(chuàng)建公共安全評(píng)估模型，為科學(xué)評(píng)估公共安全提供了實(shí)證研究依據(jù)，為提高公共安全保障能力提供理論基礎(chǔ)。當(dāng)然，公共安全評(píng)估得科學(xué)與否要通過(guò)實(shí)證來(lái)驗(yàn)證，接下來(lái)的研究需要構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系并利用層次分析法（AHP）確定各指標(biāo)權(quán)重，對(duì)我國(guó)公共安全進(jìn)行實(shí)證研究。

本文系2021年度研究闡釋黨的十九屆五中全會(huì)精神國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA116。

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（作者單位：1.山東工商學(xué)院 山東煙臺(tái) 264005；2.煙臺(tái)市公共就業(yè)和人才服務(wù)中心 山東煙臺(tái) 264003）

（責(zé)任編輯：劉占行）