國家審計(jì)與政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管研究

何雨

【摘要】在大數(shù)據(jù)時(shí)代， 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)相關(guān)監(jiān)管體制研究成為亟需解決的問題。本文以政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管面臨的現(xiàn)實(shí)困境為立足點(diǎn)， 嘗試從重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)、 加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全審計(jì)、 厘清政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)清單、 建立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告體系、 明確政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理活動(dòng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、 明確政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)交易活動(dòng)關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)、 完善政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系七個(gè)方面構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管框架。在此基礎(chǔ)上， 分析國家審計(jì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的路徑與作用方式， 并提出推行政府CDO與國家審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、 建立專項(xiàng)數(shù)據(jù)安全國家審計(jì)機(jī)制、 建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)會(huì)計(jì)審計(jì)制度、 完善新基建審計(jì)機(jī)制四個(gè)方面的建議。

【關(guān)鍵詞】國家審計(jì)；政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)；監(jiān)管框架；CDO

【中圖分類號(hào)】 F239? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2023）07-0113-8

數(shù)據(jù)資產(chǎn)已成為當(dāng)今信息時(shí)代最重要的戰(zhàn)略資源。2019年， 黨的十九屆四中全會(huì)首次將數(shù)據(jù)與土地、 勞動(dòng)力、 資本、 技術(shù)并列作為重要的生產(chǎn)要素?！?019年中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》提出“政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理與應(yīng)用將成為接下來的行業(yè)關(guān)注熱點(diǎn)”。2021年， 《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步明確提出， 要建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、 交易流通、 跨境傳輸和安全保護(hù)等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范， 推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)被作為生產(chǎn)要素納入市場化運(yùn)營體系必將成為未來發(fā)展的重點(diǎn)， 其中開放許可、 價(jià)值評(píng)估、 市場交易機(jī)制、 成本收益、 安全隱私等問題勢必成為關(guān)注的焦點(diǎn)， 相關(guān)的監(jiān)管研究也亟需正視和亟待解決。國家審計(jì)作為我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要手段以及國家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排， 在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)督管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。國家審計(jì)如何在大數(shù)據(jù)時(shí)代下構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制具有重大的研究意義。本文嘗試將數(shù)據(jù)這一新型市場生產(chǎn)要素作為研究對(duì)象， 厘清國家審計(jì)與政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管之間的關(guān)系， 為推動(dòng)我國數(shù)字治理現(xiàn)代化進(jìn)程相關(guān)理論和應(yīng)用研究提供參考。

一、 文獻(xiàn)評(píng)述

目前， 關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的相關(guān)研究主要是從價(jià)值實(shí)現(xiàn)和管理視角兩個(gè)方面展開的。

在價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面， 國外學(xué)者對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的研究經(jīng)歷了三個(gè)階段： 第一階段主要集中于研究政府開放數(shù)據(jù)本身的問題， 一部分國外學(xué)者從實(shí)際應(yīng)用角度分析了開放政府?dāng)?shù)據(jù)需要注意的問題， 如重視訪問權(quán)限和透明數(shù)據(jù)消費(fèi)導(dǎo)致的新負(fù)擔(dān)（Janssen，2011；Li等，2011）； 第二階段主要研究如何提高政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用率， 研究發(fā)現(xiàn)擴(kuò)大開放政府?dāng)?shù)據(jù)庫（Chan，2013）、 提高公民參與度（Matheus等，2015）、 有針對(duì)性地區(qū)別政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的各個(gè)利益群體（Felipe等，2015）有助于提高政府?dāng)?shù)據(jù)利用率； 第三階段探討實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的市場化運(yùn)營商業(yè)模式和方法， 研究發(fā)現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)是企業(yè)再利用形成App或相關(guān)數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的關(guān)鍵（Abella等，2017）， 政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)造的商業(yè)價(jià)值取決于企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)（Magalhaes和Roseira，2020）， 數(shù)據(jù)需求供給和平臺(tái)運(yùn)營是形成政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)良性生態(tài)系統(tǒng)的必要因素（Bonina和Eaton，2020）。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界則從形成基礎(chǔ)、 形成機(jī)理、 運(yùn)營實(shí)務(wù)案例等方面展開相關(guān)研究。學(xué)者們就“有償開放”是政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的形成基礎(chǔ)達(dá)成了共識(shí)， 并從立法權(quán)、 確權(quán)的角度進(jìn)行了較為深入的分析（胡業(yè)飛和田時(shí)雨，2019；王東方，2021；范佳佳，2019）； 也有學(xué)者從不同視角對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的計(jì)算方法展開了探討， 如GRA與FCA統(tǒng)計(jì)方法相結(jié)合的方式（任泳然，2020）、 共有產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)權(quán)屬原則和綜合性數(shù)據(jù)定價(jià)的方法（張鵬和蔣余浩，2020）、 價(jià)值發(fā)現(xiàn)理論（易明等，2022）等。同時(shí)， 有學(xué)者通過案例分析了貴陽市（曹謙和范佳佳，2020）、 濰坊市（宋鍇業(yè)等，2022）政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理及成都市政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)市場化運(yùn)營機(jī)制（張會(huì)平等，2021）， 但相關(guān)實(shí)務(wù)案例分析較少。

在管理視角方面， 國外學(xué)者發(fā)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)在實(shí)現(xiàn)價(jià)值的過程中出現(xiàn)了一系列的問題， 例如政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬問題（Banterle，2020）、 壟斷問題（Wagner，2015）、 流通問題（Haggart，2018）。因此， 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管研究越來越得到重視。但相關(guān)研究不夠深入、 全面， 一些學(xué)者認(rèn)為隱私保護(hù)、 數(shù)據(jù)監(jiān)管（Sexton等，2017）、 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理平臺(tái)建設(shè)是必要的。國內(nèi)學(xué)者也發(fā)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)在利用過程中會(huì)出現(xiàn)如權(quán)屬不明、 隱私泄露、 缺乏數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（劉江榮等，2019）等問題， 因而較為深入地構(gòu)建了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理框架， 代表性的觀點(diǎn)有： 宋晶晶（2020）提出了建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)中心、 完善政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、 創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)管理應(yīng)用機(jī)制和建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理人才隊(duì)伍四條實(shí)施路徑； 夏義堃和管茜（2022）提出了構(gòu)建前端控制流程、 關(guān)鍵管理活動(dòng)、 價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑和可信數(shù)據(jù)生態(tài)體系四位一體的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理框架。但相關(guān)研究都未從監(jiān)管視角深入系統(tǒng)地分析如何對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)施有效監(jiān)督。

在審計(jì)與數(shù)據(jù)資產(chǎn)方面， 國外學(xué)術(shù)界早期就數(shù)據(jù)資產(chǎn)框架（DAF）探討了如何在數(shù)據(jù)資產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)審計(jì)， 我國學(xué)者衛(wèi)軍朝和蔚海燕（2016）認(rèn)為， 國內(nèi)機(jī)構(gòu)可借鑒國外DAF以避免在審計(jì)時(shí)產(chǎn)生錯(cuò)誤和遺漏資產(chǎn)信息， 這為數(shù)據(jù)資產(chǎn)審計(jì)提供了一定的思路。在國家審計(jì)方面， 國外幾乎沒有相關(guān)研究， 我國學(xué)者前期研究大多集中于如何通過大數(shù)據(jù)提高項(xiàng)目績效審計(jì)效率， 如企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇審計(jì)（邱玉慧等，2014）、 政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)（馬志娟和梁思源，2015）、 政府采購審計(jì)（鮑朔望，2016）等， 后期研究則關(guān)注如何進(jìn)一步構(gòu)建審計(jì)信息化標(biāo)準(zhǔn)（倪敏等，2020）、 樹立大數(shù)據(jù)審計(jì)思維、 治理不同類別的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等（張悅等，2021）。在政府資產(chǎn)方面， 有不少研究發(fā)現(xiàn)國家審計(jì)能夠監(jiān)督政府公共投資（鄧大松等，2019）、 地方債務(wù)（崔雯雯和張立民，2021）等， 并對(duì)國有企業(yè)內(nèi)部控制（王美英等，2019）、 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（陳穎琛和鄭石橋，2022）、 高管腐敗（池國華等，2021）、 經(jīng)營績效（張?jiān)徍挖w用雯，2019）等產(chǎn)生明顯的外部治理效應(yīng)。

綜上所述， 目前國內(nèi)外關(guān)于國家審計(jì)與政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管方面的研究還有一定的探索空間。

二、 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管的內(nèi)涵

1. 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管和政府?dāng)?shù)據(jù)治理之間的關(guān)系?！皵?shù)據(jù)治理”這一術(shù)語源起于20世紀(jì)90年代， 最早出現(xiàn)于企業(yè)， 主要描述數(shù)據(jù)庫管理員和技術(shù)人員所做的工作， 科恩將數(shù)據(jù)治理界定為“由公司管理數(shù)據(jù)的數(shù)量、 一致性、 可用性、 安全性和可控性”， 其反映的是人與數(shù)據(jù)技術(shù)之間的管理關(guān)系。隨著企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)使用需求的激增， 數(shù)據(jù)日益成為有價(jià)值的資產(chǎn)， 數(shù)據(jù)治理對(duì)象開始特指有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的數(shù)據(jù)， 數(shù)據(jù)治理被界定為為有效地使用機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化信息資產(chǎn)而組織和實(shí)施政策、 流程與標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐。

對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)治理， 目前學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn)。一種是將政府?dāng)?shù)據(jù)治理視同于政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)治理， 認(rèn)為其是指“綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)管理法律制度、 人員組織、 技術(shù)方法以及流程標(biāo)準(zhǔn)等， 對(duì)政府結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的可用性、 完整性、 安全性等進(jìn)行全面管理， 以確保政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的保值增值”（夏義堃，2018）。另一種則是將政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)視為政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要組成部分。有學(xué)者將政府?dāng)?shù)據(jù)治理分為宏觀、 中觀和微觀三個(gè)層次， 其中： 宏觀層面是指數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、 經(jīng)濟(jì)甚至整個(gè)社會(huì)的數(shù)據(jù)化過程； 中觀層面是指政府?dāng)?shù)據(jù)資源的利用、 共享和開放等； 微觀層面則是指政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量、 管理效率和決策（黃璜，2017）。安小米等（2021）又將政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力劃分為四類， 包括政府?dāng)?shù)據(jù)可用、 有用、 易用、 善用能力， 以體現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的治理能力。

本文認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管特指對(duì)已形成資產(chǎn)的政府?dāng)?shù)據(jù)在資產(chǎn)管理、 交易過程中發(fā)生的如數(shù)據(jù)市場失序、 數(shù)據(jù)安全威脅等反功能行為進(jìn)行監(jiān)督和糾偏， 以此保證政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)賬務(wù)處理、 資金收支、 經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法有效、 真實(shí)公允的監(jiān)督管理行為。

2. 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境。相較于傳統(tǒng)資產(chǎn)， 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)同樣具有生命周期， 且擁有可量化性、 可持續(xù)性、 可控性和效益性的特點(diǎn)， 但其在監(jiān)管中面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。

（1）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與應(yīng)用。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)行的基礎(chǔ)， 監(jiān)管的落實(shí)需要統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行規(guī)范。數(shù)據(jù)應(yīng)用主要包括數(shù)據(jù)挖掘、 清洗、 分析、 決策等， 雖然數(shù)據(jù)在形式上可以實(shí)現(xiàn)共享， 但因?qū)I(yè)壁壘而產(chǎn)生的信息不對(duì)稱致使數(shù)據(jù)在應(yīng)用上存在信息孤島、 信息壁壘的痛點(diǎn)難點(diǎn)， 最終導(dǎo)致數(shù)據(jù)利用率低并產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。

（2）數(shù)據(jù)安全。2022年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確指出， “要始終繃緊數(shù)據(jù)安全這根弦， 加快構(gòu)建數(shù)字政府全方位安全保障體系， 全面強(qiáng)化數(shù)字政府安全管理責(zé)任”。數(shù)據(jù)安全的重要性日益凸顯， 但數(shù)據(jù)共享開放后經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用與國家數(shù)據(jù)安全、 個(gè)人數(shù)據(jù)安全保護(hù)如何同時(shí)實(shí)現(xiàn)是當(dāng)前數(shù)據(jù)監(jiān)管面臨的棘手問題。企業(yè)不當(dāng)使用數(shù)據(jù)、 販賣數(shù)據(jù)隱私等情況屢見不鮮。為了保障數(shù)據(jù)安全， 我國于2021年9月1日施行《數(shù)據(jù)安全法》， 標(biāo)志著我國數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性重要法律正式出臺(tái)， 意味著數(shù)據(jù)安全監(jiān)管思路更為全面和清晰。但是， 政府?dāng)?shù)據(jù)安全監(jiān)管如何具體落實(shí)到執(zhí)行層面仍亟需進(jìn)一步完善。

（3）會(huì)計(jì)計(jì)量。會(huì)計(jì)計(jì)量是記錄經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范交易的有效依據(jù)。以數(shù)據(jù)交易為例， 當(dāng)前數(shù)據(jù)交易中介模式只提供原始基礎(chǔ)數(shù)據(jù)， 大數(shù)據(jù)分析結(jié)果模式則是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行初級(jí)加工， 通過清洗、 分析、 可視化、 建模等處理后出售， 數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易模式則是按照客戶特定需求將數(shù)據(jù)形成定制化產(chǎn)品后進(jìn)行出售。數(shù)據(jù)的后期加工、 規(guī)模變動(dòng)等都會(huì)影響數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值。相關(guān)會(huì)計(jì)計(jì)量、 數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)、 數(shù)據(jù)資產(chǎn)審計(jì)較為復(fù)雜， 當(dāng)前并未建立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)、 會(huì)計(jì)計(jì)量等會(huì)計(jì)審計(jì)準(zhǔn)則， 導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)交易活動(dòng)不規(guī)范、 監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

（4）報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告可以為相關(guān)管理部門在監(jiān)督、 維持經(jīng)濟(jì)秩序的目標(biāo)下提供參考依據(jù)， 但目前并沒有建立關(guān)于反映政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)情況的報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)。牽涉的具體問題有： 一是政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)報(bào)告的第一責(zé)任人未得到明確。區(qū)別于財(cái)務(wù)報(bào)告， 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)報(bào)告需要專業(yè)的數(shù)據(jù)專家反映數(shù)據(jù)資產(chǎn)情況， 同時(shí)需要相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的專家審計(jì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況， 這兩方面的缺失造成了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)報(bào)告的真空地帶， 因而產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。二是學(xué)術(shù)界對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)報(bào)告范疇并沒有達(dá)成共識(shí)。區(qū)別于以往傳統(tǒng)資產(chǎn)的單一分類， 數(shù)據(jù)資產(chǎn)高度依賴于相關(guān)配套硬件、 軟件等固定資產(chǎn)、 無形資產(chǎn)， 在從屬上更加復(fù)雜， 在監(jiān)管上沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2018年《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記暫行辦法》明確了“政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)登記范圍包括： 政府信息系統(tǒng)資產(chǎn)目錄清單、 硬件資產(chǎn)清單、 軟件資產(chǎn)清單， 以及采集、 使用、 產(chǎn)生、 管理的數(shù)據(jù)資產(chǎn)清單”。該辦法為明確政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)報(bào)告范疇提供了參考， 但并沒有明確政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告范疇。

（5）管轄范圍。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)涉及的管轄范圍極為廣闊。2015年8月國務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》， 明確提出逐步實(shí)現(xiàn)信用、 交通、 醫(yī)療等20多個(gè)涉及民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)的開放。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)主體行業(yè)范圍廣、 價(jià)值屬性認(rèn)定復(fù)雜、 涉及多種政府業(yè)務(wù)類型和海量數(shù)據(jù)資源信息， 因而在監(jiān)督執(zhí)行上存在較大難度。

三、 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管框架構(gòu)建

基于政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)困境， 本文嘗試從重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)、 加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全審計(jì)、 厘清政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)清單、 建立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)專項(xiàng)財(cái)務(wù)報(bào)告體系、 明確政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理活動(dòng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、 明確政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)交易活動(dòng)關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)、 完善政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系七個(gè)方面構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管框架（見圖1）， 以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)客觀真實(shí)公允完整、 規(guī)范高效、 滿足業(yè)務(wù)需求、 控制風(fēng)險(xiǎn)、 全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的目標(biāo)。

1. 重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管的核心之一在于解決數(shù)據(jù)分析專業(yè)性壁壘， 本文嘗試在組織結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)中引入政府首席數(shù)據(jù)官制度。政府首席數(shù)據(jù)官（Chief Data Officer，簡稱“CDO”）制度是國家數(shù)據(jù)現(xiàn)代化治理組織性方法的具體實(shí)踐。2011年， 美國芝加哥市設(shè)立了第一位市政CDO。2013 年， 美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)在聯(lián)邦政府層面任命了首位CDO。同年， Gartner 研究院在《超越政府首席信息官： 首席數(shù)據(jù)官還是首席數(shù)字官？》 報(bào)告中預(yù)測， 全球超過20%的政府部門將CDO制度作為其數(shù)字戰(zhàn)略的組成部分。2016年， 美國的一項(xiàng)調(diào)查顯示， 設(shè)立CDO比沒有CDO的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)更能有效管理大數(shù)據(jù)。2019年， 特朗普總統(tǒng)簽發(fā)的《基于循證決策的基礎(chǔ)法案》規(guī)定“聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)指定一名非政治任命的常任制雇員擔(dān)任機(jī)構(gòu)的首席數(shù)據(jù)官”。政府CDO制度在籌劃國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略部署建設(shè)、 推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的開放利用中， 已成為許多國家政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)治理監(jiān)管組織體系中的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。近幾年來， 我國部分省市開始實(shí)際試點(diǎn)政府CDO制度。2021年廣東省、 深圳市先后發(fā)布《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作方案》《深圳市推行首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)實(shí)施方案》， 政府CDO制度在我國數(shù)據(jù)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中已然成為一種未來發(fā)展趨勢。

本文認(rèn)為應(yīng)采用“聯(lián)合治理”的組織模式構(gòu)建政府CDO制度， 設(shè)立政府CDO委員會(huì)， 并在政府單位、 國有企業(yè)、 國家審計(jì)機(jī)關(guān)等政府部門下設(shè)政府CDO， 從而促進(jìn)各行業(yè)、 各單位數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的建立， 實(shí)現(xiàn)跨平臺(tái)部門之間信息的充分交流。政府CDO作為該報(bào)告第一責(zé)任人， 負(fù)責(zé)出具政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)情況報(bào)告， 國家審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合自設(shè)CDO對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)情況進(jìn)行審計(jì)并出具審計(jì)報(bào)告， 實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督—反饋—整改機(jī)制， 從根本上解決專業(yè)性壁壘導(dǎo)致的監(jiān)管盲區(qū)和數(shù)據(jù)利用率低的難題， 并最終實(shí)現(xiàn)由政府CDO委員會(huì)和國家審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌團(tuán)隊(duì)合作、 共建權(quán)力約束體系， 如圖2、 圖3所示。

需要說明的是， 政府CDO具有極強(qiáng)的數(shù)據(jù)專業(yè)能力， 作為該報(bào)告第一責(zé)任人， 其職責(zé)可包括數(shù)據(jù)庫管理， 數(shù)據(jù)收集、 加工、 存儲(chǔ)、 建模， 數(shù)據(jù)挖掘與分析， 數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)融合開發(fā)， 數(shù)據(jù)安全隱私保護(hù)， 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等， 并負(fù)責(zé)出具政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)報(bào)告， 其可以政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)情況報(bào)告的形式將數(shù)據(jù)資產(chǎn)描述、 數(shù)據(jù)所有權(quán)、 數(shù)據(jù)范圍和地址、 數(shù)據(jù)資產(chǎn)保存時(shí)長、 數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估、 數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易情況、 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施情況、 數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理問題等反映給國家審計(jì)機(jī)關(guān)。國家審計(jì)機(jī)關(guān)的政府CDO對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)情況報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)， 確保相關(guān)報(bào)告內(nèi)容合法有效、 真實(shí)公允， 并對(duì)其中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題或行為進(jìn)行反饋和糾偏， 從而保障政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的規(guī)范經(jīng)營和管理。

2. 加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全審計(jì)?！稊?shù)據(jù)安全法》第24條明確規(guī)定， “國家建立數(shù)據(jù)安全審查制度， 對(duì)影響或者可能影響國家安全的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)進(jìn)行國家安全審查”。國際、 國內(nèi)數(shù)據(jù)治理體系中明確指出了數(shù)據(jù)安全審計(jì)的范圍和內(nèi)容（見表1）， 本文以此為參考， 認(rèn)為數(shù)據(jù)安全審計(jì)的范圍主要包括數(shù)據(jù)策略安全、 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)安全、 數(shù)據(jù)管理制度和流程安全、 信息安全分類和保護(hù)體系、 數(shù)據(jù)操作和硬件系統(tǒng)安全、 數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈安全、 數(shù)據(jù)人員安全等。

3. 厘清政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)清單。學(xué)術(shù)界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的概念基本達(dá)成了共識(shí)， 認(rèn)為其是指政府部門在行使公共管理、 公共服務(wù)職能過程中形成或擁有的， 以數(shù)字化載體為依托， 具有直接或潛在開發(fā)價(jià)值， 能夠?yàn)橛脩魩眍A(yù)期收益的數(shù)據(jù)資源（夏義堃和管茜，2022）。在實(shí)務(wù)界， 2019年《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》征求意見稿中提出， 將“供水、 供電、 供氣、 供熱等承擔(dān)公共服務(wù)職能的企業(yè)”納入公共數(shù)據(jù)范圍。本文認(rèn)為， 應(yīng)明確界定政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的范圍。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)主體既包括國家機(jī)關(guān)、 事業(yè)單位， 以及經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織， 又包括承擔(dān)公共服務(wù)職能的企業(yè)。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)清單按照主體、 行業(yè)、 服務(wù)類別進(jìn)行分類細(xì)化。其在形式上包括政府信息系統(tǒng)資產(chǎn)目錄清單、 硬件資產(chǎn)清單、 軟件資產(chǎn)清單， 以及采集、 使用、 產(chǎn)生、 管理的數(shù)據(jù)資產(chǎn)清單等內(nèi)容。

4. 建立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告體系。我國財(cái)政部、 審計(jì)署應(yīng)盡快建立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)會(huì)計(jì)審計(jì)準(zhǔn)則， 規(guī)范相關(guān)會(huì)計(jì)處理、 會(huì)計(jì)利潤確認(rèn)、 納稅調(diào)整、 信息披露、 公允價(jià)值確認(rèn)等會(huì)計(jì)行為， 依據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)清單， 建立包含政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)配套硬件、 軟件等資產(chǎn)在內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)專項(xiàng)財(cái)務(wù)報(bào)告體系， 保障相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)、 客觀、 公允、 規(guī)范、 高效， 引導(dǎo)市場健康有序發(fā)展。

5. 明確政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理活動(dòng)關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)。在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理活動(dòng)中， 相關(guān)制度政策是否有效合理、 內(nèi)部控制是否健全、 安全隱私是否存在泄漏等都是需要監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

6. 明確政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)交易活動(dòng)關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)。在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)交易活動(dòng)中， 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)購置相關(guān)配套設(shè)施是否合理， 數(shù)據(jù)資產(chǎn)市場交易活動(dòng)是否真實(shí)、 客觀、 公允、 完整、 合規(guī)合法， 利益分配是否存在尋租空間等是需要關(guān)注的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

7. 完善政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)具有國有屬性， 應(yīng)由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管， 并下設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理部門進(jìn)行管理。同時(shí)， 根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)分布的行業(yè)對(duì)應(yīng)相關(guān)監(jiān)管部門監(jiān)管， 例如： 金融類數(shù)據(jù)資產(chǎn)由銀保監(jiān)會(huì)、 證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管， 農(nóng)業(yè)類數(shù)據(jù)資產(chǎn)由農(nóng)業(yè)局監(jiān)管， 林業(yè)類數(shù)據(jù)資產(chǎn)由林業(yè)局監(jiān)管等。此外， 由稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查以避免政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)交易產(chǎn)生偷逃稅行為， 由公安機(jī)關(guān)打擊政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)隱私泄露等相關(guān)違法犯罪行為。最后， 國家審計(jì)作為我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督強(qiáng)制措施， 在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)質(zhì)量、 管理、 交易等方面的監(jiān)管上具有其必要性。

四、 國家審計(jì)與政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管之間的關(guān)系

1. 國家審計(jì)是政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)具有資產(chǎn)屬性， 國家審計(jì)是政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求。原因在于其具有以下特點(diǎn)： 一是法定性和獨(dú)立性， 《憲法》《審計(jì)法》賦予了國家審計(jì)高層次經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能， 不受其他行政機(jī)關(guān)干涉； 二是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督性， 國家審計(jì)能夠?qū)φ當(dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)體檢”， 具有更強(qiáng)的專業(yè)性； 三是全面性， 2021年審計(jì)署就提出以審計(jì)全覆蓋形成常態(tài)化、 動(dòng)態(tài)化震懾， 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管轄范圍極為廣闊， 國家審計(jì)可以對(duì)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)、 企事業(yè)單位乃至其他監(jiān)督體系（如銀保監(jiān)會(huì)、 稅務(wù)機(jī)關(guān)等）的數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)， 真正實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)全覆蓋； 四是國家審計(jì)公告制度， 可向公眾權(quán)威、 專業(yè)性地披露政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)情況， 接受社會(huì)公眾監(jiān)督； 五是強(qiáng)制性， 國家審計(jì)對(duì)查出的問題具有跟蹤檢查、 督促整改的法定權(quán)力； 六是審計(jì)方式多樣性， 除了財(cái)務(wù)審計(jì)， 國家審計(jì)還能通過連續(xù)跟蹤審計(jì)、 制度合理性審計(jì)、 內(nèi)部控制審計(jì)、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、 投資審計(jì)、 安全審計(jì)等多種審計(jì)方式， 對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)投資、 管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)察， 預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生， 從而達(dá)到政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)全流程監(jiān)管的目的。由此， 國家審計(jì)是推動(dòng)建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管長效機(jī)制的必要手段， 在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管中具有不可或缺的地位。

2. 國家審計(jì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的理論基礎(chǔ)。主要包括如下三種理論：

（1）數(shù)字生態(tài)理論。數(shù)字生態(tài)理論旨在構(gòu)建一個(gè)綠色、 安全、 公平、 開放、 富有責(zé)任的生態(tài)系統(tǒng)。數(shù)字生態(tài)體系注重各個(gè)組織之間的權(quán)力平衡和風(fēng)險(xiǎn)防范， 強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理和信息安全管理（胡海波， 2021）。從組織管理和風(fēng)險(xiǎn)防范兩個(gè)層面來講， 國家審計(jì)本身是對(duì)國家權(quán)力的一種約束機(jī)制， 它不僅在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)供給方和需求方之間充當(dāng)“經(jīng)濟(jì)督察”的第三方鑒定角色， 保障數(shù)據(jù)安全， 還能夠?qū)⑸鷳B(tài)系統(tǒng)中各種不協(xié)調(diào)、 不適配甚至可能發(fā)生沖突的關(guān)系納入權(quán)力制衡監(jiān)管體系， 對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)整和糾偏， 以實(shí)現(xiàn)數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的健康有序發(fā)展。因此， 在數(shù)字生態(tài)理論下， 國家審計(jì)是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的必然要求。

（2）協(xié)同創(chuàng)新理論。協(xié)同創(chuàng)新理論是指跨平臺(tái)、 跨領(lǐng)域、 跨界融合多學(xué)科、 多部門之間的協(xié)同創(chuàng)新， 以應(yīng)對(duì)和解決數(shù)據(jù)利用中發(fā)生的不確定的復(fù)雜性問題（陳勁和陽銀娟，2012）。它強(qiáng)調(diào)各方通過利用最優(yōu)資源、 相互配合協(xié)作， 實(shí)現(xiàn)總體利益最優(yōu)。在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管中， 國家審計(jì)能夠?qū)Ω鱾€(gè)領(lǐng)域提出優(yōu)化改進(jìn)的審計(jì)建議。以2016年審計(jì)年鑒為例， 地方審計(jì)機(jī)關(guān)共提出審計(jì)建議287720條， 其中被采納216518條。通過國家審計(jì)第三方審計(jì)建議， 各個(gè)領(lǐng)域可發(fā)揮最佳優(yōu)勢， 從而實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化、 系統(tǒng)匹配的良好互動(dòng)、 監(jiān)督反饋關(guān)系， 通過合作創(chuàng)新組織方式提升政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)管水平。因此， 在協(xié)同創(chuàng)新理論下， 國家審計(jì)是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的優(yōu)化措施。

（3）數(shù)據(jù)治理理論。關(guān)于數(shù)據(jù)治理理論， 目前有兩種觀點(diǎn)： 一是數(shù)據(jù)治理構(gòu)成觀， 其強(qiáng)調(diào)對(duì)以數(shù)據(jù)的獲取、 挖掘、 分析、 共享、 交換、 應(yīng)用等為治理對(duì)象的治理能力， 并將其視為國家現(xiàn)代化治理能力的重要組成部分。二是數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)觀， 其旨在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)， 優(yōu)化政府管理和決策程序的政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力， 是推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的治理工具（安小米等，2021）。國家審計(jì)作為國家治理的必要手段， 無論是從數(shù)據(jù)治理構(gòu)成觀還是數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)觀來看， 它都是國家治理和信息管理的重要組成部分， 同時(shí)能夠充實(shí)、 優(yōu)化數(shù)據(jù)資產(chǎn)治理權(quán)力體系。因此， 在數(shù)據(jù)治理理論下， 國家審計(jì)是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)要求。

五、 國家審計(jì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的路徑與作用方式

1. 國家審計(jì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的路徑。

（1）強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督功能， 推行政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)全覆蓋審計(jì)。2015年12月中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等相關(guān)配套文件， 明確提出了審計(jì)全覆蓋的要求。在保證國家審計(jì)全覆蓋的情況下， 本文認(rèn)為： 針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)覆蓋范圍較為廣闊的特點(diǎn)， 國家審計(jì)可以分行業(yè)、 分階段確定政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)審計(jì)重點(diǎn)， 實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵事項(xiàng)的審計(jì)滲透， 以及政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)全覆蓋審計(jì)； 同時(shí)， 將政府CDO作為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)整改的第一責(zé)任人， 建立考核評(píng)價(jià)制度， 明確審計(jì)范圍、 審計(jì)方式以及問責(zé)主體， 對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)查出的問題進(jìn)行督促整改， 從而更好地發(fā)揮國家審計(jì)監(jiān)督職能。

（2）構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)清單審計(jì)制度， 建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告體系。2021年《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》、 2021年《江西省公共數(shù)據(jù)管理辦法》等多個(gè)省市的相關(guān)文件中都明確提到了建立公共數(shù)據(jù)目錄和公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)制度。因此， 建立政府審計(jì)資產(chǎn)清單審計(jì)制度具有一定的可行性和必要性。本文認(rèn)為： 第一， 需進(jìn)一步厘清政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)主體范圍， 其既包括政府政務(wù)部門， 也包括提供公共服務(wù)的企業(yè)， 同時(shí)圍繞主體、 行業(yè)、 服務(wù)類別進(jìn)行分類細(xì)化， 并進(jìn)一步梳理數(shù)據(jù)資產(chǎn)可用類型、 功能、 使用權(quán)限等； 第二， 明確政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)原始數(shù)據(jù)、 初級(jí)產(chǎn)品、 半成品及產(chǎn)成品， 對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估即公允價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定， 其中需特別注意相關(guān)產(chǎn)品對(duì)應(yīng)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)加工、 增值、 處置等各環(huán)節(jié)的會(huì)計(jì)核算， 并建立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)相關(guān)配套的硬件資產(chǎn)清單、 軟件資產(chǎn)清單， 以及整個(gè)流程采集、 使用、 產(chǎn)生、 管理的數(shù)據(jù)資產(chǎn)清單等； 第三， 建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告體系， 客觀真實(shí)地反映政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。

（3）圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)市場運(yùn)行， 建立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向國家審計(jì)體系。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)市場化運(yùn)營是未來的發(fā)展趨勢， 市場價(jià)值預(yù)計(jì)上萬億元， 以國內(nèi)首個(gè)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)貴州為例， 2022年《關(guān)于支持貴州在新時(shí)代西部大開發(fā)上闖新路的意見》明確了貴州建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新區(qū)的戰(zhàn)略定位， 要求貴州“推進(jìn)數(shù)據(jù)確權(quán)， 推動(dòng)數(shù)據(jù)資源化、 資產(chǎn)化改革， 建立數(shù)據(jù)要素市場化配置和收益分配機(jī)制”。在市場運(yùn)營下， 風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)是大勢所趨， 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)在市場運(yùn)行、 交易的過程中可能存在一定的市場風(fēng)險(xiǎn)， 國家審計(jì)機(jī)關(guān)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)， 建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)境， 建立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)業(yè)務(wù)信息體系， 從各個(gè)方面采集政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)信息， 以政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向， 關(guān)注相關(guān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、 市場風(fēng)險(xiǎn)， 同時(shí)通過云計(jì)算、 人工智能等信息分析技術(shù)挖掘海量數(shù)據(jù)資產(chǎn)信息， 減少重復(fù)審計(jì)， 降低審計(jì)成本， 提高挖掘分析效率， 從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)線索篩查和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。此外， 還可以通過內(nèi)部數(shù)據(jù)與外部監(jiān)管部門（如金融監(jiān)管部門、 稅務(wù)部門等）數(shù)據(jù)的交叉比對(duì)分析， 核實(shí)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的真實(shí)性、 完整性， 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)予以警示， 實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控。

（4）構(gòu)建審計(jì)信息平臺(tái)， 實(shí)現(xiàn)各部門協(xié)同配合。2015年中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件明確提出， 構(gòu)建國家審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)， 積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)， 加大業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、 單位數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)， 以及跨行業(yè)、 跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)的綜合比對(duì)和關(guān)聯(lián)分析力度， 提高運(yùn)用信息化技術(shù)查核問題、 評(píng)價(jià)判斷、 宏觀分析的能力。政府?dāng)?shù)據(jù)本身具有分散性， 數(shù)據(jù)的有序化、 標(biāo)準(zhǔn)化處理可以有效推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的流通交易。國家審計(jì)信息平臺(tái)是對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施有效監(jiān)控的重要載體， 可構(gòu)建各行各業(yè)信息中心數(shù)據(jù)庫， 通過橫向建立各行業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系， 與其他部門協(xié)同配合對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)， 提高審計(jì)效率。

2. 國家審計(jì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的作用方式。以業(yè)務(wù)融合、 技術(shù)融合、 數(shù)據(jù)融合為基礎(chǔ)， 以政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)生命周期為依據(jù)， 國家審計(jì)通過前端平臺(tái)、 入庫管理、 經(jīng)營活動(dòng)、 經(jīng)濟(jì)后果四個(gè)方面， 運(yùn)用不同審計(jì)方式達(dá)到監(jiān)管政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的目的。前端平臺(tái)主要是指政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理平臺(tái)， 可以理解為數(shù)據(jù)資產(chǎn)的“庫裝箱”， 由基礎(chǔ)信息設(shè)施和信息軟件組成， 因此采用投資審計(jì)、 固定資產(chǎn)審計(jì)、 IT審計(jì)等方式。在入庫管理方面， 主要涉及政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)存貨管理， 需要梳理政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)元數(shù)據(jù)庫、 半成品數(shù)據(jù)資產(chǎn)、 產(chǎn)成品數(shù)據(jù)資產(chǎn)， 因此相關(guān)審計(jì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)主要包括元數(shù)據(jù)庫盤點(diǎn)、 成本核算審計(jì)、 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)清單建立、 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)情況審計(jì)、 入賬估值合理性審計(jì)等。在經(jīng)營活動(dòng)方面， 主要包括政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)交易活動(dòng)和管理活動(dòng)兩個(gè)層次， 其中： 交易活動(dòng)涉及市場交易、 開放許可等問題， 因此需要注重業(yè)務(wù)流程審計(jì)、 連續(xù)審計(jì)、 安全審計(jì)等審計(jì)環(huán)節(jié)； 管理活動(dòng)主要涉及管理人員道德風(fēng)險(xiǎn)、 管理內(nèi)部控制、 管理制度、 管理政策等， 因此需要落實(shí)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等相關(guān)審計(jì)環(huán)節(jié)。在經(jīng)濟(jì)后果方面， 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)后續(xù)會(huì)計(jì)計(jì)量、 利益分配都是值得關(guān)注的問題， 因此需要注意會(huì)計(jì)處理審計(jì)、 會(huì)計(jì)利潤審計(jì)、 納稅調(diào)整審計(jì)、 信息披露審計(jì)、 合規(guī)性審計(jì)等環(huán)節(jié)。

綜上， 國家審計(jì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的路徑與作用方式見圖4。

六、 政策建議

1. 推行政府CDO與國家審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 建立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告體系。相較于其他數(shù)據(jù)管理體系， 政府CDO制度在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資產(chǎn)存儲(chǔ)到數(shù)據(jù)價(jià)值預(yù)測及開發(fā)等方面都具有更強(qiáng)的專業(yè)性， 并在數(shù)據(jù)資產(chǎn)的配置、 整合以及利用等實(shí)踐方面已經(jīng)取得了一定的效果。無論是美國2018年發(fā)布的《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》還是英國頒布的《數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略2017-2020》， 都從法規(guī)制度層面賦予了政府CDO權(quán)威性和合法性。目前我國已有部分省市引進(jìn)政府CDO制度并進(jìn)行試點(diǎn)， 但在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)治理架構(gòu)嘗試上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。本文認(rèn)為， 政府CDO作為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)報(bào)告的第一責(zé)任人， 應(yīng)審計(jì)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況， 建立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告體系， 以避免權(quán)責(zé)不清、 虛假整改的情況。應(yīng)大力推行政府CDO—國家審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 使政府CDO在強(qiáng)化專業(yè)數(shù)據(jù)管理職能的同時(shí)， 與國家審計(jì)等其他監(jiān)管部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)， 從而形成職責(zé)分工明確、 權(quán)力責(zé)任有效約束的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)治理體系。

2. 建立專項(xiàng)數(shù)據(jù)安全國家審計(jì)機(jī)制。2021年11月， 中國網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全的有關(guān)監(jiān)管部門擬建立“數(shù)據(jù)安全審計(jì)制度”， 該制度與財(cái)務(wù)審計(jì)制度類似， 以固定時(shí)間為周期， 由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)安全等情況進(jìn)行審計(jì)， 并出具相關(guān)審計(jì)報(bào)告。 本文認(rèn)為， 可在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善數(shù)據(jù)安全國家審計(jì)機(jī)制， 國家審計(jì)機(jī)關(guān)可將數(shù)據(jù)安全審計(jì)作為專項(xiàng)審計(jì)類型， 建立專項(xiàng)數(shù)據(jù)安全國家審計(jì)報(bào)告， 保障數(shù)據(jù)安全。

3. 建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)會(huì)計(jì)審計(jì)制度。雖然普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所2021年發(fā)布的《數(shù)據(jù)資產(chǎn)化前瞻性研究白皮書》和中國信通院發(fā)布的《數(shù)據(jù)資產(chǎn)化： 數(shù)據(jù)資產(chǎn)確認(rèn)與會(huì)計(jì)計(jì)量研究報(bào)告（2020）》對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)會(huì)計(jì)確認(rèn)和計(jì)量提出了具體思路， 我國學(xué)者張鵬和蔣余浩（2020）、 鄔瑜駿和曲曉輝（2022）也對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)計(jì)量、 相關(guān)權(quán)屬定價(jià)等問題展開了討論， 但相關(guān)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范仍待建設(shè)。此外， 審計(jì)署發(fā)布的《審計(jì)署關(guān)于計(jì)算機(jī)審計(jì)的暫行規(guī)定》中雖然對(duì)大數(shù)據(jù)審計(jì)方式、 方法做出了相關(guān)規(guī)定， 但是政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)審計(jì)準(zhǔn)則和相關(guān)法律法規(guī)還不夠明確。目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)會(huì)計(jì)審計(jì)準(zhǔn)則尚處于探索階段， 在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)監(jiān)督處理上， 應(yīng)建立健全會(huì)計(jì)審計(jì)準(zhǔn)則， 滿足當(dāng)下數(shù)據(jù)資產(chǎn)市場的需求和發(fā)展， 制定適應(yīng)我國國情的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)法律法規(guī)依據(jù)。

4. 完善新基建審計(jì)機(jī)制。2018 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“加快5G商用步伐， 加強(qiáng)人工智能、 工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、 物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”； 2020年初首次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出要“出臺(tái)信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施投資支持政策”。數(shù)據(jù)是關(guān)鍵的生產(chǎn)要素， 信息通信技術(shù)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、 融合基礎(chǔ)設(shè)施、 創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的新基建建設(shè)都將成為數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)資產(chǎn)的強(qiáng)大動(dòng)力。數(shù)據(jù)中心、 云計(jì)算、 工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、 人工智能、 5G技術(shù)等新基建建設(shè)為數(shù)據(jù)資產(chǎn)傳輸、 存儲(chǔ)、 計(jì)算處理等提供了一體化服務(wù)， 是使數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素的關(guān)鍵， 是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的再塑造。國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)充分意識(shí)到新基建的重大戰(zhàn)略意義， 充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用， 健全新基建審計(jì)機(jī)制， 加大對(duì)新基建重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)力度， 促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范、 有效運(yùn)行， 助推新基建戰(zhàn)略實(shí)施。

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【基金項(xiàng)目】四川省產(chǎn)教整合示范項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：川財(cái)教［2022］106號(hào)）

【作者單位】1.西南石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 成都 610500；2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國政府審計(jì)研究中心， 成都 611130