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    技能型社會建設(shè)背景下職業(yè)教育政策的量化研究

    2023-05-18 00:50:19唐璟怡楊方正張文鵬
    教育與職業(yè)(下) 2023年5期
    關(guān)鍵詞:政策工具頂層設(shè)計(jì)

    唐璟怡 楊方正 張文鵬

    [摘要]國家層面的職業(yè)教育政策作為黨和政府加快技能型社會建設(shè)的重要手段,應(yīng)得到進(jìn)一步的完善和發(fā)展。運(yùn)用內(nèi)容分析法,從政策工具、政策主體、職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域三個(gè)維度量化分析16份國家層面的職業(yè)教育政策發(fā)現(xiàn),供給型政策工具運(yùn)用較均衡、環(huán)境型政策工具結(jié)構(gòu)失衡、需求型政策工具運(yùn)用不足,政府運(yùn)用的政策工具最多,職業(yè)學(xué)校和企業(yè)次之,行業(yè)組織和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)用的政策工具相對較少,職業(yè)培訓(xùn)中投入的政策工具高于職業(yè)學(xué)校教育。因此,為加快發(fā)揮國家層面職業(yè)教育政策在技能型社會建設(shè)中的關(guān)鍵作用,職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)應(yīng)盡快優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu),嵌入多元主體利益訴求,協(xié)同發(fā)展職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)。

    [關(guān)鍵詞]職業(yè)教育政策;技能型社會;政策工具;頂層設(shè)計(jì)

    [作者簡介]唐璟怡(1994- ),女,江西新余人,華東交通大學(xué)健康中國研究院,碩士;楊方正(1999- ),男,四川自貢人,華東交通大學(xué)體育與健康學(xué)院在讀碩士。(江西? 南昌? 330013)張文鵬(1979- ),男,河南新鄉(xiāng)人,云南師范大學(xué)體育學(xué)院,教授,博士,博士生導(dǎo)師。(云南? 昆明? 650500)

    [中圖分類號]G710? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1004-3985(2023)10-0005-08

    2021年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確提出“到2035年,職業(yè)教育整體水平進(jìn)入世界前列,技能型社會基本建成。技術(shù)技能人才社會地位大幅提升,職業(yè)教育供給與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求高度匹配,在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家中的作用顯著增強(qiáng)”的遠(yuǎn)景目標(biāo)。2022年,新修訂施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》(以下簡稱“新職教法”)將“技能型社會建設(shè)”納入其中??梢?,國家層面的職業(yè)教育政策在助力技能型社會建設(shè)中起著不可或缺的關(guān)鍵作用。同時(shí)也發(fā)現(xiàn),雖然黨和政府頒布了系列職業(yè)教育政策來助力技能型社會建設(shè),但當(dāng)前職業(yè)教育制度標(biāo)準(zhǔn)欠缺、頂層設(shè)計(jì)中工具結(jié)構(gòu)優(yōu)化不足等問題仍然存在,致使職業(yè)教育政策難以“落地生根”,阻礙了技能型社會建設(shè)的進(jìn)程。因此,為了進(jìn)一步發(fā)揮職業(yè)教育政策在助力技能型社會建設(shè)中的支撐作用,亟須加快解決職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)存在的問題。那么,對近年來國家層面的職業(yè)教育政策進(jìn)行文本挖掘和定量研究,進(jìn)一步分析職業(yè)教育政策的不足,提出相應(yīng)的建議,為技能型社會建設(shè)背景下的職業(yè)教育政策制定提供參考顯得尤為重要。

    一、研究設(shè)計(jì)

    (一)研究方法

    本研究運(yùn)用了內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析法是一種對具有明確特性的傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量描述的研究技術(shù),它可以將各種信息傳播形式(政策、文本等)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)算法可以處理的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),進(jìn)而透過這些數(shù)據(jù)來揭示傳播內(nèi)容背后深層次的成因、邏輯等。

    (二)樣本選取

    《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》明確了現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架,為職業(yè)教育服務(wù)現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域?qū)Ω呒寄苋瞬诺男枨筇峁┝诵袆?dòng)方向。為加快技能型社會建設(shè)進(jìn)程,國家出臺了系列政策來推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展。基于此,本研究將《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》作為樣本選取起點(diǎn),以“職業(yè)教育”“技能型社會建設(shè)”等為關(guān)鍵詞,在中央人民政府等官方網(wǎng)站共檢索到《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》《中國教育現(xiàn)代化2035》《關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點(diǎn)方案》《職業(yè)技能提升行動(dòng)方案(2019—2021年)》《職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓(xùn) 促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃(2020—2023年)》《關(guān)于全面推行中國特色企業(yè)新型學(xué)徒制 加強(qiáng)技能人才培養(yǎng)的指導(dǎo)意見》《“技能中國行動(dòng)”實(shí)施方案》《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》《技工教育“十四五”規(guī)劃》《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》《推進(jìn)技工院校工學(xué)一體化技能人才培養(yǎng)模式實(shí)施方案》和新職教法,以及《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》等16份國家層面制定的政策文本,并將它們作為研究樣本。

    (三)文本編碼、歸類與信度檢驗(yàn)

    確定分析單元是進(jìn)行文本編碼的必要步驟。邱均平認(rèn)為,單詞、符號,以及意義獨(dú)立的詞組、句子或段落都可以作為編碼的單元。歸類主要借助質(zhì)性分析軟件QSR NVivo12,其在編碼、統(tǒng)計(jì)等方面與內(nèi)容分析法十分契合,能有效地提高統(tǒng)計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性。為了使編碼的統(tǒng)計(jì)結(jié)果具有良好的信度,本研究對編碼的結(jié)果進(jìn)行了信度檢驗(yàn),其結(jié)果為0.94,符合Holsti證明的信度大于0.80表示編碼一致性較高的條件。

    (四)分析框架

    從政策系統(tǒng)的角度看,“政策文本包括3個(gè)維度,即政策主體、政策客體、政策工具”①??梢?,制定者在制定政策時(shí)不僅要考慮誰來執(zhí)行政策,還要考慮選擇何種政策工具,以及政策工具作用于哪些領(lǐng)域?;诖?,本研究構(gòu)建了政策主體、政策工具、職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域三維分析框架,以全面分析國家層面的職業(yè)教育政策。

    1.政策工具維度。政策工具是指人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達(dá)到一定的政策目標(biāo)而采取的具體手段和方式。為了明晰職業(yè)教育政策中的政策工具體系,本研究借鑒了Rothwell和Zegveld的政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn),將其分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具。供給型政策工具對職業(yè)教育起推動(dòng)作用,其主要體現(xiàn)在場地供給、科技支持、人才培養(yǎng)、信息服務(wù)、資金投入、組織管理六個(gè)方面。環(huán)境型政策工具對職業(yè)教育發(fā)展起引導(dǎo)作用,其主要包括表彰激勵(lì)、策略性措施、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠。需求型政策工具對職業(yè)教育發(fā)展起拉動(dòng)作用,其主要包括服務(wù)外包、公私合作、海外交流、推廣示范、政府購買?;诖?,本研究將上述工具作為政策工具的維度。

    2.政策主體維度。政策主體是指直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織。要加快職業(yè)教育政策助力技能型社會建設(shè),離不開社會各界的大力支持。新職教法明確規(guī)定:“國家鼓勵(lì)發(fā)展多種層次和形式的職業(yè)教育,推進(jìn)多元辦學(xué),支持社會力量廣泛、平等參與職業(yè)教育?!边@從政策執(zhí)行者的角度賦予了不同主體在職業(yè)教育發(fā)展中的法律義務(wù),其主要包括政府、職業(yè)學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)組織、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)五大主體,各主體在職業(yè)教育政策落地執(zhí)行中均扮演著重要角色?;诖?,本研究將上述五大主體歸納為政策主體維度。

    3.職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域維度。職業(yè)教育是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分,主要包括職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)兩個(gè)重要領(lǐng)域,二者在職業(yè)教育發(fā)展中均具有不可或缺的重要作用。職業(yè)學(xué)校教育可分為中等職業(yè)學(xué)校教育、高等職業(yè)學(xué)校教育兩個(gè)重要階段,職業(yè)培訓(xùn)主要包括就業(yè)前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)和其他職業(yè)性培訓(xùn)?;诖?,本研究將職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)作為職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域維度。

    二、基于文本編碼的內(nèi)容分析

    (一)政策工具分析

    構(gòu)建科學(xué)的、合理的政策工具維度是分析國家層面職業(yè)教育政策文本的關(guān)鍵所在。Rothwell和Zegveld的政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn)(供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具)具有良好的降維效果,并能根據(jù)降維的結(jié)果提出具有針對性的建議。因此,本研究借鑒了Rothwell和Zegveld的政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn)來分析國家層面的職業(yè)教育政策文本,對政策工具進(jìn)行了編碼和分析(見表1),目的是全面客觀地分析政策工具運(yùn)用的內(nèi)在邏輯。

    1.供給型政策工具運(yùn)用較均衡。從供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)看,6項(xiàng)子政策工具均得到了不同程度的運(yùn)用,人才培養(yǎng)為42次(19.27%)、信息服務(wù)為41次(18.81%)、資金投入為40次(18.35%)、場地供給為35次(16.06%)、組織管理為35次(16.06%)、科技支持為25次(11.47%)。可見,供給型政策工具內(nèi)部各子政策工具差異較小,運(yùn)用較均衡。另外,基于政策文本內(nèi)容,在人才培養(yǎng)方面,黨和政府給予高度重視并積極推動(dòng),職業(yè)教育師資隊(duì)伍的“質(zhì)”和“量”均得到了極大提升?!?022中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示,全國職業(yè)學(xué)校專任教師規(guī)模從2012年的111萬人,增加到2021年的129萬人;“雙師型”教師在專業(yè)課教師中的占比為中職56%、高職專科59%、高職本科59%;高職學(xué)校本科及以上學(xué)歷專任教師占99%,研究生及以上學(xué)歷專任教師占41%。同時(shí)也看出,“雙師型”教師和研究生以上學(xué)歷專任教師占比均在50%左右,仍然具有很大的提升空間。在信息服務(wù)方面,政府注重利用門戶網(wǎng)站、政務(wù)微信等平臺來宣傳職業(yè)教育政策,弘揚(yáng)勞模精神、勞動(dòng)精神、工匠精神,以打破唯學(xué)歷、唯文憑“固化”觀念認(rèn)知下的“重知識輕技能”思想桎梏,進(jìn)而為技能型社會建設(shè)營造“社會崇尚技能、人人學(xué)習(xí)技能、人人擁有技能”的良性氛圍。在資金投入方面,過去一段時(shí)期內(nèi),我國職業(yè)教育能夠長足發(fā)展的最根本原因就在于國家重視增加職業(yè)教育的財(cái)政投入,這是其他政策工具效力彰顯必須依賴的基礎(chǔ)。例如,《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出了“新增教育經(jīng)費(fèi)要向職業(yè)教育傾斜”的行動(dòng)措施??梢?,黨和政府高度重視資金投入對職業(yè)教育政策落地所起的基礎(chǔ)性作用。在場地供給方面,政策注重通過“新建”“改造”“共享”等方式完善職業(yè)教育在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新能源等重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)的場地設(shè)施修建、布局,如《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》提出了“職業(yè)技能培訓(xùn)場地、設(shè)備共建共享行動(dòng)”的措施,進(jìn)而為從業(yè)人員實(shí)踐能力與理論知識的深度融合提供必要的空間場域。在組織管理方面,政策注重通過人員配備、隊(duì)伍建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職業(yè)教育工作,如“組建國家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會”“建立職業(yè)教育工作協(xié)調(diào)機(jī)制”等。在科技支持方面,政策注重通過“信息技術(shù)+”“科技+制度”“科學(xué)技術(shù)應(yīng)用、推廣”等措施來升級傳統(tǒng)專業(yè),促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化,開展職業(yè)培訓(xùn)等,以加快我國產(chǎn)業(yè)由“制造”向“智造”轉(zhuǎn)變。

    總體來看,供給型政策工具共運(yùn)用218次,在三種基本政策工具中占30.24%,總體比重相對較低。究其原因,供給型政策工具效力的彰顯是以人、財(cái)、物等具有消耗性、有限性的物質(zhì)性資源為主,過多投入物質(zhì)性資源會加重政府的財(cái)政支出,且政府擁有的物質(zhì)性資源受嚴(yán)格的制度約束。因此,供給型政策工具比重相對較低。

    2.環(huán)境型政策工具內(nèi)部兩極化。從環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)看,策略性措施運(yùn)用最多為334次(80.48%)、法規(guī)管制為29次(6.69%)、表彰激勵(lì)為29次(6.69%)、目標(biāo)規(guī)劃為16次(3.86%)、稅收優(yōu)惠為7次(1.69%)??梢姡h(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)明顯兩極化。另外,基于政策文本內(nèi)容,在策略性措施方面,當(dāng)前政府注重從“具體問題具體分析”的哲學(xué)邏輯來治理職業(yè)教育政策落地執(zhí)行面臨的問題,隱含著技能型社會建設(shè)中政府仍然是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職業(yè)教育政策落地的主要執(zhí)行者。在法規(guī)管制方面,為了適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢下職業(yè)教育發(fā)展面臨的新要求、新變化、新挑戰(zhàn),為加快完善職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì),發(fā)揮其在技能型社會建設(shè)中的保證作用,新職教法明確了“根據(jù)憲法,制定本法”,這既意味著新職教法的制度性、規(guī)范性有了進(jìn)一步提高,也意味著要及時(shí)出臺相應(yīng)的職業(yè)教育行政法規(guī)。在表彰激勵(lì)方面,政府主要采用“內(nèi)在激勵(lì)+外在激勵(lì)”(金融+財(cái)政+土地+信用),建立激勵(lì)機(jī)制等措施來激發(fā)執(zhí)行者的內(nèi)生動(dòng)力。由于技能型社會建設(shè)是一個(gè)長期過程,表彰激勵(lì)還需形成“短期激勵(lì)+長期激勵(lì)”的激勵(lì)機(jī)制,以推動(dòng)執(zhí)行者、單位、地區(qū)等長期致力于職業(yè)教育政策落地執(zhí)行。在目標(biāo)規(guī)劃方面,黨和政府注重從長遠(yuǎn)角度和國家戰(zhàn)略層面制定職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo),如《中國教育現(xiàn)代化2035》提出,“2035年主要發(fā)展目標(biāo)是:建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系……職業(yè)教育服務(wù)能力顯著提升”。新職教法第一條規(guī)定:“為了推動(dòng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展,提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技術(shù)技能水平,促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè),建設(shè)教育強(qiáng)國、人力資源強(qiáng)國和技能型社會,推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè),根據(jù)憲法,制定本法。”在稅收優(yōu)惠方面,政府采用金融、財(cái)政、土地等既有稅收優(yōu)惠政策來減免企業(yè)等主體在職業(yè)教育發(fā)展中的稅費(fèi),細(xì)節(jié)表述較少,這在一定程度上不利于激發(fā)企業(yè)等主體積極參與職業(yè)教育政策落地執(zhí)行。

    總體來看,環(huán)境型政策工具共運(yùn)用415次,在三種基本政策工具中占57.56%,體現(xiàn)出制定者對環(huán)境型政策工具的依賴。究其原因,主要是政府除了會投入必要的物質(zhì)性資源外,還會投入以制度性資源為主的環(huán)境型政策工具,這類工具對政府造成的財(cái)政壓力相對較小,且對職業(yè)教育生態(tài)環(huán)境有著較好的穩(wěn)態(tài)作用,所以制定者“偏愛”環(huán)境型政策工具。

    3.需求型政策工具結(jié)構(gòu)失衡。從需求型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)看,推廣示范為39次(44.32%)、公私合作為23次(26.14%)、海外交流為14次(15.91%)、政府購買為7次(7.95%)、服務(wù)外包5次(5.68%)??梢姡枨笮驼吖ぞ邇?nèi)部結(jié)構(gòu)明顯失衡。另外,基于政策文本內(nèi)容,在推廣示范方面,政府主要是通過“遴選”“培育”“新建”等措施來建設(shè)示范性職業(yè)學(xué)校、培訓(xùn)基地等,進(jìn)而為其他地域落實(shí)職業(yè)教育政策提供可復(fù)制、可推廣的行動(dòng)路徑。在公私合作方面,政策主要是通過校企融合、產(chǎn)教融合來推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展,如《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出,企業(yè)可以“利用資本、技術(shù)、知識、設(shè)施、設(shè)備和管理等要素參與校企合作”的措施,以促進(jìn)人力資源開發(fā)。在海外交流方面,為加快國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適應(yīng)國際發(fā)展,提高職業(yè)教育服務(wù)國家合作的能力,政府主要通過國際合作交流與合作等方式,引進(jìn)國外先進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展模式,并積極通過建設(shè)“魯班工坊”,開展“一帶一路”建設(shè)等措施推廣具有中國特色、中國智慧的職業(yè)教育發(fā)展模式。在政府購買方面,其主要是通過購買第三方的職業(yè)教育服務(wù)來提高職業(yè)教育的質(zhì)量,如《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點(diǎn)方案》提出了“通過政府購買服務(wù)等方式支持開展職業(yè)技能等級證書培訓(xùn)和考核工作”的措施。在服務(wù)外包方面,政府主要委托行業(yè)組織、企業(yè)、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等對職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)方式模式、師資培養(yǎng)、學(xué)生職業(yè)技能提升等情況,進(jìn)行指導(dǎo)、考核、評估,進(jìn)而為職業(yè)教育配套政策制定提供依據(jù)。

    總體來看,需求型政策工具僅運(yùn)用88次,在三種基本政策工具中占比較低,為12.21%,這表明需求型政策工具對職業(yè)教育發(fā)展的拉動(dòng)作用明顯不足。究其原因,是與需求型政策工具相關(guān)的制度、措施不完善導(dǎo)致的。例如,職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)中缺乏專門的服務(wù)外包、政府購買政策,導(dǎo)致產(chǎn)教融合、校企合作深度融合不足等。

    (二)政策工具與政策主體的交互分析

    黨的十九屆四中全會提出:“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?!甭殬I(yè)教育是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更多高技能人才的重要教育,必須面向社會開放辦學(xué),緊密對接當(dāng)下人力資源市場的就業(yè)需求。同時(shí),要充分發(fā)揮各主體在治理職業(yè)教育問題中的優(yōu)勢和價(jià)值,形成多元主體協(xié)同參與職業(yè)教育發(fā)展的良性局面,進(jìn)而推動(dòng)職業(yè)教育接軌人才市場。也正如現(xiàn)代治理理論提出的“政府和社會組織都沒有單獨(dú)應(yīng)對所有公共問題的能力和資源,但又在各個(gè)熟悉的領(lǐng)域擁有問題解決的比較優(yōu)勢”②一樣,多元辦學(xué)既可以使職業(yè)教育更加深入地嵌入經(jīng)濟(jì)、社會體系,提升職業(yè)教育與人力資源市場的“親和度”,解決以往職業(yè)教育培養(yǎng)的技能型人才與社會需要、市場所求不匹配、脫節(jié)等問題,也可以有效整合多元主體所擁有的物質(zhì)性資源,解決技能型社會建設(shè)與政府單一主體有限供給之間產(chǎn)生的矛盾。可見,職業(yè)教育辦學(xué)多元化是加快技能型社會建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

    從政策工具與政策主體的交互分析來看(見下頁表2),政府運(yùn)用的政策工具最多(539次),其次是職業(yè)學(xué)校(240次)、企業(yè)(186次),行業(yè)組織(57次)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(47次)運(yùn)用的工具相對較少??梢?,政策工具的運(yùn)用主要以環(huán)境型政策工具為主,供給型政策工具次之,需求型政策工具運(yùn)用最少。另外,基于政策文本內(nèi)容,在政府主體方面,政府之所以運(yùn)用的政策工具最多,其主要原因是政府既需要從頂層設(shè)計(jì)中對人力資源市場供求關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡、企業(yè)招工難等問題進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo),以解決社會發(fā)展中人口失業(yè)等問題,又需要始終從宏觀層面引導(dǎo)職業(yè)教育朝著人才強(qiáng)國、技能型社會建設(shè)等遠(yuǎn)景目標(biāo)前進(jìn)。在職業(yè)學(xué)校方面,學(xué)校主體綜合運(yùn)用了多種政策工具來培養(yǎng)社會需要和市場所求的高技能人才,如“建設(shè)一批標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)驗(yàn)基地”“參與1+X證書制度實(shí)施”等措施,突顯了職業(yè)學(xué)校培育高技能人才的主陣地作用。在企業(yè)主體方面,企業(yè)主體是落實(shí)深化產(chǎn)教融合、校企合作的關(guān)鍵角色,也是助力技能型社會建設(shè)的重要推動(dòng)者,其在職業(yè)教育政策中主要是運(yùn)用多種政策工具來深化產(chǎn)教融合、校企合作,如推行現(xiàn)代學(xué)徒制和企業(yè)新型學(xué)徒制、校企共建“雙師型”教師隊(duì)伍等。在行業(yè)組織方面,行業(yè)組織主要是通過參與職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量監(jiān)管評估機(jī)制、做好職業(yè)技能培訓(xùn)保障、加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)等措施,解決當(dāng)前職業(yè)教育發(fā)展面臨的質(zhì)量評價(jià)不完善等制度性問題及減輕政府教育資源投入壓力較大等問題。在職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)方面,職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)面向的勞動(dòng)者以初次求職人員、下崗職工、失業(yè)人員、再就業(yè)人員等為主,以按市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求設(shè)立培訓(xùn)項(xiàng)目、建立健全教育質(zhì)量評價(jià)制度等措施來提高勞動(dòng)者的勞動(dòng)素質(zhì)和勞動(dòng)技能,更好地促進(jìn)其就業(yè)、從業(yè)。

    總之,今后職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)中需要進(jìn)一步完善有關(guān)多元主體參與職業(yè)教育發(fā)展的制度化、規(guī)范化建設(shè),進(jìn)而形成多元主體協(xié)同推進(jìn)技能型社會建設(shè)的良性局面。

    (三)政策工具與職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域的交互分析

    黨的二十大報(bào)告明確提出要“健全終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度,推動(dòng)解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾”。終身職業(yè)技能培訓(xùn)既是勞動(dòng)者個(gè)人全面發(fā)展的重要過程,也是傳承技術(shù)技能和培養(yǎng)更多適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)變化、社會發(fā)展所需的高技能人才、大國工匠、能工巧匠的教育活動(dòng)。從勞動(dòng)者職業(yè)生涯終身發(fā)展看,職業(yè)學(xué)校教育主要處于規(guī)劃階段,其表現(xiàn)形式具體體現(xiàn)為開展學(xué)歷教育和職業(yè)技能培訓(xùn),以使勞動(dòng)者在該階段獲得學(xué)歷證書、職業(yè)技能等級證書的同時(shí),認(rèn)識自身的潛力并選擇適合個(gè)人職業(yè)生涯終身發(fā)展的專業(yè)。而更加貼近產(chǎn)業(yè)市場、勞動(dòng)力市場的職業(yè)培訓(xùn)在促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)等過程中更具優(yōu)勢,能方便快捷地提高和更新勞動(dòng)者就業(yè)方向的知識與技能,以更好地提高勞動(dòng)者的專業(yè)競爭力??梢姡殬I(yè)學(xué)校教育與職業(yè)培訓(xùn)不僅對勞動(dòng)者職業(yè)生涯終身發(fā)展具有重要作用,也對持續(xù)培養(yǎng)高技能人才、大國工匠、能工巧匠具有不可或缺的重要作用。

    從政策工具與職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域的交互分析看(見表3),政策中投入到職業(yè)培訓(xùn)中的政策工具為440次,投入到職業(yè)學(xué)校教育中的政策工具為315次,三種基本政策工具也得到了不同程度的運(yùn)用。可見,政策更加重視職業(yè)培訓(xùn)對高技能人才培養(yǎng)的重要作用。另外,基于政策文本內(nèi)容,在職業(yè)培訓(xùn)方面,政府綜合運(yùn)用了多種政策工具來發(fā)揮職業(yè)培訓(xùn)對解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾的關(guān)鍵作用,如《職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓(xùn) 促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》提出了“完善職業(yè)院校開展培訓(xùn)的激勵(lì)政策”“推進(jìn)培訓(xùn)資源建設(shè)和模式改革”等系列措施,以充分發(fā)揮職業(yè)培訓(xùn)在就業(yè)前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)等方面所具有的優(yōu)勢。在職業(yè)學(xué)校教育方面,政策中綜合運(yùn)用了多種政策工具來推動(dòng)其培養(yǎng)更多的高技能人才、大國工匠、能工巧匠,如《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》提出了“建設(shè)開放型區(qū)域產(chǎn)教融合實(shí)踐中心”“完善職教高考制度,健全‘文化素質(zhì)+職業(yè)技能考試招生辦法”的行動(dòng)策略。

    總之,在技能型社會建設(shè)背景下,為了發(fā)揮職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)學(xué)校教育對勞動(dòng)者職業(yè)生涯終身發(fā)展所起的重要作用,培養(yǎng)更多高技能人才、大國工匠、能工巧匠,應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)學(xué)校教育。

    三、政策建議

    (一)功能協(xié)同:頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)盡快優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)

    為了加快實(shí)現(xiàn)技能型社會建設(shè)遠(yuǎn)景目標(biāo),今后一段時(shí)期內(nèi)黨和政府需要進(jìn)一步優(yōu)化和發(fā)展職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)的政策工具結(jié)構(gòu),以充分發(fā)揮各政策工具應(yīng)有的價(jià)值和效力。

    1.從供給型政策工具看,應(yīng)加大在技能型社會建設(shè)背景下職業(yè)教育發(fā)展所需要的物質(zhì)性資源,進(jìn)而為其提供堅(jiān)實(shí)的資源保障。在場地供給方面,應(yīng)在加快完善基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上,引導(dǎo)各主體與省域先進(jìn)企業(yè)、龍頭行業(yè)開展場地、基地合作,推動(dòng)培訓(xùn)場地、設(shè)施、設(shè)備共建共享。在科技支持方面,應(yīng)推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等科學(xué)技術(shù)與職業(yè)教育的深度融合和創(chuàng)新運(yùn)用,打破不同行業(yè)、領(lǐng)域與職業(yè)教育核心要素融合之間的“籬笆”,實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的數(shù)字化發(fā)展。在人才培養(yǎng)方面,應(yīng)加快“雙師型”教師和研究生學(xué)歷教師的引入,通過職稱晉升、國培計(jì)劃等方式加大技能大師在職業(yè)教育方面的流動(dòng)。在信息服務(wù)方面,應(yīng)建立“報(bào)、網(wǎng)、端、微、屏”多位一體的宣傳矩陣,引導(dǎo)新聞媒體大力弘揚(yáng)勞模精神、勞動(dòng)精神和工匠精神,營造“社會崇尚技能、人人學(xué)習(xí)技能、人人擁有技能”的良性氛圍。

    2.從環(huán)境型政策工具看,應(yīng)進(jìn)一步加大環(huán)境型政策工具中法規(guī)管制、表彰激勵(lì)、稅收優(yōu)惠的運(yùn)用力度。在法規(guī)管制方面,要抓緊研制與新職教法相銜接、與技能型社會建設(shè)相適應(yīng)的行政法規(guī),建議由教育部政策法規(guī)司負(fù)責(zé)編撰《職業(yè)教育工作條例》,并交由全國人大常委會審核。在表彰激勵(lì)方面,要進(jìn)一步創(chuàng)新表彰激勵(lì)的方式,建立“短期激勵(lì)+長期激勵(lì)”的激勵(lì)機(jī)制,激發(fā)執(zhí)行者長期致力于技能型社會建設(shè)內(nèi)驅(qū)力。在稅收優(yōu)惠方面,應(yīng)對職業(yè)教育發(fā)展做出貢獻(xiàn)的企業(yè)、行業(yè)組織等給予更大的稅費(fèi)優(yōu)惠,符合有關(guān)政策規(guī)定的企業(yè)、行業(yè)組織等可以享受小微企業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠、小規(guī)模納稅人免征增值稅等政策。

    3.從需求型政策工具看,職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)應(yīng)進(jìn)一步重視需求型政策工具的投入力度,發(fā)揮其對職業(yè)教育的拉動(dòng)作用。在服務(wù)外包、政府購買方面,盡快制定專門的服務(wù)外包、政府購買政策文件,通過政策支持來加快場地設(shè)施、實(shí)驗(yàn)基地等硬件設(shè)施修建,以加快完善職業(yè)教育開展的各類要素。在公私合作方面,應(yīng)進(jìn)一步大力深化產(chǎn)教融合、校企合作,使職業(yè)教育培養(yǎng)的高技能人才更加貼近勞動(dòng)力市場,有效應(yīng)對產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在海外交流方面,應(yīng)在“一帶一路”建設(shè)、與金磚國家開展合作背景下,與其他國家的職業(yè)學(xué)校開展更多的定點(diǎn)、定期交流活動(dòng),相互推廣具有特色、亮色、成色的職業(yè)技能培訓(xùn),更好地推動(dòng)職業(yè)教育國際化,服務(wù)國家戰(zhàn)略。

    (二)共建共治:應(yīng)推動(dòng)職業(yè)教育形成協(xié)同參與的良性局面

    在技能型社會建設(shè)進(jìn)程中,需要加快協(xié)調(diào)多元主體間的利益關(guān)系,充分調(diào)動(dòng)各主體所擁有的資源,以引導(dǎo)其助力技能型社會建設(shè)。第一,職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)中全面嵌入多元主體的利益訴求。政府應(yīng)聘請企業(yè)、行業(yè)組織等領(lǐng)域的領(lǐng)軍人才、技能大師參與政策制定,開設(shè)收集多元主體利益訴求表達(dá)的“窗口”,并將其合理的核心利益合法化、法定化。第二,進(jìn)一步加大多元主體在供給型政策工具和需求型政策工具方面的運(yùn)用力度。例如,職業(yè)教育配套政策可要求企業(yè)等主體建立技能大師流動(dòng)機(jī)制,完善職業(yè)教育政策宣傳、推廣機(jī)制等。同時(shí),應(yīng)建立供給型政策工具和需求型政策工具投入等級標(biāo)準(zhǔn),要對達(dá)到不同等級的企業(yè)等主體實(shí)行不同額度的稅費(fèi)減免、補(bǔ)貼等激勵(lì)措施。第三,建立開放的利益表達(dá)空間。制定多種制度來建立利益表達(dá)空間,如定期交流制度(月度、季度)、需求表達(dá)制度、利益協(xié)商制度等,進(jìn)而將其表達(dá)的利益作為配套政策制定的參考。

    (三)協(xié)同并重:應(yīng)推動(dòng)職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)相互融通

    在技能型社會建設(shè)中需要進(jìn)一步統(tǒng)籌職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn),發(fā)揮這兩個(gè)領(lǐng)域共同培養(yǎng)高技能人才、大國工匠、能工巧匠等方面的重要作用。第一,通過環(huán)境型政策工具的制度性措施打通職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)之間的“梗阻”,對在職業(yè)學(xué)校教育中取得學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級證書的人才進(jìn)行就業(yè)前的定向職業(yè)培訓(xùn),保證其適應(yīng)市場的需求。第二,將職業(yè)培訓(xùn)嵌入職業(yè)學(xué)校教育中,通過職業(yè)技能培訓(xùn)、課程學(xué)習(xí)、考試(評價(jià))等,使未取得學(xué)歷證書而又有相應(yīng)需求的勞動(dòng)者能夠獲得職業(yè)學(xué)校教育學(xué)歷證書,進(jìn)而逐步提高全社會勞動(dòng)者的學(xué)歷水平。第三,進(jìn)一步協(xié)調(diào)投入到職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)中的政策工具,加大職業(yè)學(xué)校教育中供給型政策工具和需求型政策工具的投入力度,推動(dòng)職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)協(xié)調(diào)發(fā)展,進(jìn)而加快職業(yè)教育政策“落地生根”,助力技能型社會建設(shè)遠(yuǎn)景目標(biāo)。

    [注釋]

    ①徐向前,秦海波,李雪梅,等.基于三維政策工具框架的中國冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃研究[J].沈陽體育學(xué)院學(xué)報(bào),2019,38(2):30.

    ②趙澤虎,顏世頎.從治理到善治:生態(tài)學(xué)視野中的大學(xué)治理研究[M].蘇州:蘇州大學(xué)出版社,2012:8.

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