天然林保護(hù)與公益林管理并軌的底層邏輯及深化策略

趙書學(xué) 王玉和 李 柱 董路梅

摘要：天然林保護(hù)與公益林管理并軌可使森林分類經(jīng)營(yíng)和林業(yè)生態(tài)體系建設(shè)更加科學(xué)化和規(guī)范化，有助于解決新時(shí)代新形勢(shì)下森林資源保護(hù)管理存在的問題，是生態(tài)文明思想的實(shí)踐創(chuàng)新。文中梳理中華人民共和國(guó)成立以來森林分類經(jīng)營(yíng)政策的演變過程，從統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一財(cái)政政策、統(tǒng)一管護(hù)體系3個(gè)方面探究實(shí)現(xiàn)天然林保護(hù)與公益林管理并軌的底層邏輯，從法律法規(guī)、產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)稅制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制5個(gè)方面總結(jié)當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)與困難，并從健全法律法規(guī)體系、調(diào)整生態(tài)林產(chǎn)權(quán)制度改革方向、進(jìn)一步深化財(cái)稅制度改革、整合修訂相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制5個(gè)方面提出了深化策略。

關(guān)鍵詞：天然林保護(hù)；公益林管理；并軌；生態(tài)林；森林分類經(jīng)營(yíng)；森林資源保護(hù)管理

中圖分類號(hào)：F32620?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：2096-9546（2023）03-0016-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.09.12.0007

趙書學(xué)，王玉和，李柱，等.天然林保護(hù)與公益林管理并軌的底層邏輯及深化策略［J］.林草政策研究，2023，3（3）：16-24.

Underlying Logic and Facilitation Strategy of Combining Natural Forest Protection and NonCommercial Forest Management

Zhao Shuxue Wang Yuhe Li Zhu Dong Lumei

（Ecology Branch， Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning， Kunming 650031， Yunnan， China）

Abstract： The combination of natural forest protection and noncommercial forest management can bring forest classification management and forestry ecosystem improvement on a more scientific and standardized track， effectively solving the problems in forest resource protection and management in the new era， and it is a significant innovation in ecological civilization thoughts. Through the review of the evolution process of the policies related to forest classification management since the establishment of the Peoples Republic of China， this paper explores the underlying logic of combining natural forest protection and noncommercial forest management from three aspects， ie， the transition from multiple functions and classification management of forests to the unified basic data， the transition from the fiscal and tax system reform and transfer payment to unified fiscal policies， and the transition from protection and management of forest resource and improvement of forestry ecological systems to a unified system of management and protection. The core issues including laws and regulations， property right systems， and fiscal and tax system， technical standards and ecological product value are analyzed， and current challenges and difficulties are summarized. The strategies are hence proposed from the five aspects of improving the legal and regulatory system， adjusting the reform direction of ecological forest tenure system， further deepening the reform of financial and tax system， integrating and revising relevant technical standards， and exploring the mechanism for realizing ecological product value.

Keywords： natural forest protection； noncommercial forest management; combination; ecological forest; forest classification management; forest resource protection and management

公益林是森林資源的重要組成部分。中華人民共和國(guó)成立以來，國(guó)家十分重視對(duì)公益林和天然林的保護(hù)與管理，在不同時(shí)期制定出臺(tái)了相適應(yīng)的政策制度。中共十八大以來，中國(guó)的森林分類經(jīng)營(yíng)和林業(yè)生態(tài)體系建設(shè)更加科學(xué)化、規(guī)范化；然而，在森林資源的保護(hù)管理中存在著分別注重自然屬性（起源）和管理屬性（政策）2個(gè)維度的自成體系的運(yùn)行模式，以致出現(xiàn)了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)交叉重疊、政策兌現(xiàn)重復(fù)或空白、管護(hù)體系不統(tǒng)一、管護(hù)制度不健全等諸多問題［1-5］。在實(shí)施了近20年的天然林資源保護(hù)工程即將結(jié)束之際，2019年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，明確提出要將所有天然林都保護(hù)起來，實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌，這對(duì)于建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展具有重大意義。然而，在并軌過程中依然存在許多不協(xié)調(diào)、不順暢問題，開展深化研究十分必要。本文基于中國(guó)森林分類經(jīng)營(yíng)政策的演變過程，分析天然林保護(hù)與公益林管理并軌的底層邏輯及其面臨的挑戰(zhàn)與困難，并提出相應(yīng)的深化策略。

1 中國(guó)森林分類經(jīng)營(yíng)政策演變過程

天然林與公益林既不是并列關(guān)系，也不是包含關(guān)系，二者分屬不同的分類體系。實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌屬于森林分類經(jīng)營(yíng)的范疇，是森林分類經(jīng)營(yíng)的改革創(chuàng)新。梳理1949年以來中國(guó)森林分類經(jīng)營(yíng)政策的演變過程，可以大致分為4個(gè)階段。

1.1 探索起步階段

探索起步階段為1949年中華人民共和國(guó)成立至1978年改革開放之前（表1），國(guó)家以恢復(fù)生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)為首要任務(wù)。一方面，森林工業(yè)成為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，木材需求急增，森林作為經(jīng)濟(jì)資源被過度依賴。另一方面，人們開始關(guān)注森林的生態(tài)防護(hù)功能，營(yíng)造了防風(fēng)固沙、水土保持、沿海防護(hù)、農(nóng)田防護(hù)等類型多樣的防護(hù)林，可視為公益林的前身；開始關(guān)注原始林和野生動(dòng)植物資源，建立了首批自然保護(hù)區(qū)；提出了森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的理念。從總體上看，該階段沒有處理好保護(hù)與利用的關(guān)系，重利用輕保護(hù)，以致森林資源遭到嚴(yán)重破壞，環(huán)境問題開始突顯。

1.2 理論框架形成階段

理論框架形成階段為1978年改革開放至1997年中共十五大召開之前（表2）。此時(shí)前一階段“以糧為綱”“以材為綱”的后遺癥逐漸突顯，森林植被遭到嚴(yán)重破壞，生態(tài)環(huán)境問題越發(fā)突出。在這一階段，人們開始重視森林的生態(tài)功能，調(diào)整林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。1984年通過的首部《中華人民共和國(guó)森林法》將森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林和特種用途林5大林種［6］。該階段還啟動(dòng)了幾大生態(tài)工程；提出了“建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度”；明確了森林資源培育要按照森林的用途和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的劃定公益林和商品林，將用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林納入商品林類，將防護(hù)林和特種用途林納入公益林類，實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)、分類管理［7］。森林分類經(jīng)營(yíng)的理論框架得以形成，并推進(jìn)森林分類經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)工作。這一階段雖已啟動(dòng)森林分類經(jīng)營(yíng)，但并沒有全面落地，只是出現(xiàn)了公益林和商品林的雛形，為日后公益林、商品林分類經(jīng)營(yíng)和建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度奠定了基礎(chǔ)。

1.3 體系全面建立階段

森林分類經(jīng)營(yíng)體系全面建立階段為1997年中共十五大召開至2012年中共十八召開之前（表3）。在這一階段，人們對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要日益增長(zhǎng)，需要森林提供更多的公共生態(tài)產(chǎn)品和更優(yōu)質(zhì)的公共生態(tài)環(huán)境服務(wù)，森林的生態(tài)環(huán)境價(jià)值日益上升，林業(yè)可持續(xù)發(fā)展成為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要方面［8-9］。在前一階段森林分類經(jīng)營(yíng)理論框架的基礎(chǔ)上，有關(guān)森林分類經(jīng)營(yíng)尤其是國(guó)家級(jí)公益林體系更加完善，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度得到落實(shí)，啟動(dòng)了長(zhǎng)達(dá)20多年的天然林資源保護(hù)工程，使中國(guó)林業(yè)生態(tài)體系建設(shè)和森林分類經(jīng)營(yíng)走上了科學(xué)化、規(guī)范化軌道。然而，這一階段由于對(duì)林地所有權(quán)為集體的天然商品林仍然存在保護(hù)制度空白，林權(quán)所有者得不到相應(yīng)補(bǔ)償補(bǔ)助，天然商品林資源變?yōu)槿斯ち稚踔帘恍Q食的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，此類森林資源保護(hù)壓力較大［10］。

1.4 創(chuàng)新融合發(fā)展階段

創(chuàng)新融合發(fā)展階段為2012年中共十八大召開至2022年中共二十大召開（表4）。這一階段，在生態(tài)文明思想的指引下，首次提出了“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”，并積極探索推進(jìn)生態(tài)文明體制改革創(chuàng)新；明確了推進(jìn)綠色發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的偉大發(fā)展目標(biāo)，建設(shè)“美麗中國(guó)”和“生態(tài)文明”被寫入《中華人民共和國(guó)憲法》；指出了高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)，要推進(jìn)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。在“綠水青山就是金山銀山”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”“良好的生態(tài)環(huán)境，是最普惠的民生福祉”“人與自然是生命共同體”“人類命運(yùn)共同體”等理念的指引下，強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，優(yōu)化自然保護(hù)地體系，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)森林資源保護(hù)監(jiān)管，強(qiáng)化天然林保護(hù)修復(fù)，創(chuàng)新森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，謀求多元融合發(fā)展，以滿足人類日益增長(zhǎng)的多元化需求。然而，這一階段提出的許多新理念、新舉措在具體實(shí)踐中存在不協(xié)調(diào)、不順暢的問題，如在實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌過程中就存在此類情況，有必要對(duì)其展開深入研究。

2 天然林保護(hù)與公益林管理并軌的底層邏輯

探尋底層邏輯是從事物自身出發(fā)找出解決問題路徑的思維方法。實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌是森林分類經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在要求，是財(cái)稅制度改革的必然趨勢(shì)，是完善森林資源保護(hù)管理體系的必然要求［11］。

2.1 森林的多功能與分類經(jīng)營(yíng)

森林具有多種功能，無論是天然林還是人工林都具有蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性和提供林產(chǎn)品等多種功能，森林的自然屬性和空間位置共同決定著其主導(dǎo)功能的發(fā)揮。生物多樣性是衡量森林質(zhì)量的指標(biāo)，生態(tài)區(qū)位重要性是判斷森林所處空間位置的指標(biāo)，生態(tài)狀況脆弱性是判斷森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的指標(biāo)，景觀吸引力是判斷景觀質(zhì)量的指標(biāo)，為人類生產(chǎn)生活提供木質(zhì)和非木質(zhì)林產(chǎn)品的潛力是判斷森林直接經(jīng)濟(jì)效益的指標(biāo)。根據(jù)這些指標(biāo)，結(jié)合森林的基本功能，可綜合確定森林的主導(dǎo)利用方向，將森林劃分為公益林和商品林兩大類，并實(shí)行相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理措施?！吨腥A人民共和國(guó)森林法》明確規(guī)定，國(guó)家根據(jù)生態(tài)保護(hù)的需要，將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林，未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林；公益林的區(qū)劃界定范圍包括重要江河源頭匯水區(qū)域，重要江河干流及支流兩岸、飲用水水源地保護(hù)區(qū)，重要濕地和重要水庫周圍，森林和陸生野生動(dòng)物類型的自然保護(hù)區(qū)，荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的防風(fēng)固沙林基干林帶，沿海防護(hù)林基干林帶，未開發(fā)利用的原始林地區(qū)及需要?jiǎng)澏ǖ钠渌麉^(qū)域的林地和林地上的森林。由此可見，兩類林劃分未對(duì)森林起源作出明確要求，雖然未開發(fā)利用的天然林已劃入公益林，但還有大量的天然林劃為了商品林，這與“將所有天然林都保護(hù)起來”的要求不相適宜。因此，為實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌，將天然林全部納入公益林合并為生態(tài)林，森林分類經(jīng)營(yíng)從三元（天然林、公益林、商品林）調(diào)整為二元（生態(tài)林、商品林），統(tǒng)一政策兌現(xiàn)的資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是十分必要的。

2.2 財(cái)稅制度改革與轉(zhuǎn)移支付

公益林生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品為社會(huì)公共產(chǎn)品，具有外溢性，應(yīng)由政府出資購買?！兑痪啪哦杲?jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)》首次提出“建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度”，實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償有了制度基礎(chǔ)。然而，在天然林資源保護(hù)工程二期結(jié)束之后，實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌無疑會(huì)增加森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)拿娣e規(guī)模和資金壓力，其落地離不開雄厚的財(cái)力支持?！笆濉睍r(shí)期，財(cái)稅制度改革的三大重點(diǎn)任務(wù)分別是預(yù)算管理體制改革、稅收制度改革、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革；“十四五”時(shí)期，財(cái)稅制度深化改革的六大重點(diǎn)任務(wù)之一是加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。改革后，財(cái)政支付實(shí)行自上而下的縱向轉(zhuǎn)移、橫向轉(zhuǎn)移、縱向與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的支付模式，森林生態(tài)效益補(bǔ)償目前采用自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付模式。中央加強(qiáng)了財(cái)政資源的統(tǒng)籌力度，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力得到了大幅度提升，天然林保護(hù)與公益林管理并軌有了財(cái)力保障，將天然林保護(hù)補(bǔ)助和森林生態(tài)效益補(bǔ)償從雙軌制調(diào)整為單軌制，統(tǒng)一財(cái)政政策成為可能。

2.3 森林資源保護(hù)管理與完善林業(yè)生態(tài)體系

森林資源的保護(hù)管理分為4個(gè)層級(jí)：第1層級(jí)為初級(jí)層級(jí)，是基于森林的自然屬性實(shí)行的基礎(chǔ)保護(hù)管理，如森林防火、林業(yè)有害生物防治等；第2層級(jí)為中級(jí)層級(jí)，是基于森林的功能屬性實(shí)行的森林分類經(jīng)營(yíng)，對(duì)生態(tài)公益林和商品林分類分級(jí)采取不同的經(jīng)營(yíng)管理措施；第3層級(jí)為高級(jí)層級(jí)，是基于地理緯度、地形地勢(shì)、大氣環(huán)流等的綜合影響，在不同自然地帶的具有典型性和保護(hù)價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)建立以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，并實(shí)行分類分區(qū)保護(hù)管理；第4層級(jí)為終級(jí)層級(jí)，是基于維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、遏制生態(tài)資源面積減少和功能退化，將生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其他有必要嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)地納入生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行管控。4個(gè)層級(jí)層層遞進(jìn)，科學(xué)合理構(gòu)建了“森林—公益林—自然保護(hù)地—生態(tài)保護(hù)紅線”的林業(yè)生態(tài)體系。然而，在森林資源保護(hù)管理執(zhí)行層面，由于公益林和公益林之外的天然林分屬不同的體系，在現(xiàn)實(shí)中很難真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管護(hù)。實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌，將森林資源保護(hù)管理從雙體系調(diào)整為單體系，統(tǒng)一管護(hù)體系十分必要。

3 天然林保護(hù)與公益林管理并軌面臨的挑戰(zhàn)與困難

實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌可更加科學(xué)有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源的保護(hù)和管理，但在具體實(shí)踐中還面臨一些挑戰(zhàn)與困難。

3.1 相關(guān)法律法規(guī)尚待有效銜接

現(xiàn)行的《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》的相關(guān)要求尚未與《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》等法律法規(guī)有效銜接，不利于并軌后續(xù)工作開展；且相關(guān)法律法規(guī)法條重森林資源的保護(hù)而輕森林生態(tài)環(huán)境、森林生態(tài)產(chǎn)品的合理開發(fā)利用，與以人民為中心的生態(tài)文明思想不相符。因此，相關(guān)法律法規(guī)尚待有效銜接。

3.2 生態(tài)林產(chǎn)權(quán)制度改革方向有待調(diào)整

生態(tài)林（天然林和人工公益林的統(tǒng)稱）的主導(dǎo)功能是向人類提供良好的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，其保護(hù)管理經(jīng)營(yíng)是全人類的公共事業(yè)，集中程度越高越好。然而，在集體林權(quán)制度改革之后，大量的生態(tài)林被分散到了一家一戶，既不利于森林質(zhì)量的提升，也不利于生態(tài)產(chǎn)品的有序開發(fā)、統(tǒng)一布局及價(jià)值規(guī)?；瘜?shí)現(xiàn)。因此，生態(tài)林的產(chǎn)權(quán)制度改革方向有待調(diào)整。

3.3 財(cái)稅制度改革有待進(jìn)一步深化

《一九九二年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)》提出“建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度”，從此實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償有了制度基礎(chǔ)?！笆濉焙汀笆奈濉睍r(shí)期的財(cái)稅制度改革為天然林保護(hù)與公益林管理并軌提供了財(cái)力保障。然而，目前森林生態(tài)效益補(bǔ)償采用自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，且實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制，中央財(cái)政壓力大，地方造血功能弱［12-13］。因此，財(cái)稅制度改革有待進(jìn)一步深化。

3.4 相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待整合修訂

現(xiàn)行可指導(dǎo)生態(tài)林修復(fù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件有GB/T 15781—2015《森林撫育規(guī)程》、GB/T 15163—2018《封山沙育林技術(shù)規(guī)程》、LY/T 2028—2012《西南山地退化天然林恢復(fù)規(guī)定》、LY/T 2651—2016《退化森林生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與重建技術(shù)規(guī)程》、LY/T 1690—2017《低效林改造技術(shù)規(guī)程》、LY/T 2832—2017《生態(tài)公益林多功能經(jīng)營(yíng)指南》、LY/T 3179—2020《退化防護(hù)林修復(fù)技術(shù)規(guī)程》等，目前有關(guān)部門還正在組織制定《天然林保護(hù)修復(fù)生態(tài)效益評(píng)估指南》（計(jì)劃號(hào)20220776-T-432）。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較多，相互之間存在交叉重復(fù)，使用時(shí)難以對(duì)照適用，有整合修訂的必要。

3.5 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制有待進(jìn)一步探索

生態(tài)產(chǎn)品是指人類依托自然生態(tài)環(huán)境，投入各類型生產(chǎn)要素而產(chǎn)出的符合相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)生活用品、生產(chǎn)生活環(huán)境及服務(wù)的總稱，因其空間屬性而派生出歸屬性，因自然環(huán)境的資源屬性而具有基礎(chǔ)價(jià)值，因其價(jià)值維護(hù)或提升需生產(chǎn)要素投入而產(chǎn)生附加值，因其功能的外溢性而具有普惠性。目前，生態(tài)產(chǎn)品由誰開發(fā)、由誰提供、提供給誰、采取何種模式提供、價(jià)值怎么測(cè)算、基礎(chǔ)價(jià)值由誰所有、附加值怎么提高等許多問題還沒有答案。針對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，雖然國(guó)家已出臺(tái)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，但在具體實(shí)施層面仍有進(jìn)一步探索的必要。

4 天然林保護(hù)與公益林管理并軌深化策略

實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌，森林分類經(jīng)營(yíng)從三元（天然林、公益林、商品林）調(diào)整為二元（生態(tài)林、商品林），生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制從雙軌制（天然林保護(hù)補(bǔ)助和森林生態(tài)效益補(bǔ)償）調(diào)整為單軌制（生態(tài)林生態(tài)效益補(bǔ)償），森林資源保護(hù)管理要從雙體系（天然林保護(hù)、公益林管理）調(diào)整為單體系（生態(tài)林保護(hù)），絕非簡(jiǎn)單的物理合并，而是深度的化學(xué)融合。在實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、財(cái)政政策、管護(hù)體系三者統(tǒng)一的同時(shí)，應(yīng)統(tǒng)一名稱，將并軌后的天然林和人工公益林統(tǒng)稱為生態(tài)林；還應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，包括生態(tài)林的分類分級(jí)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及與之相對(duì)應(yīng)的可隨時(shí)空變化的生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)修復(fù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等。

4.1 健全法律法規(guī)體系

實(shí)行天然林保護(hù)與公益林管理并軌，將所有的天然林都保護(hù)起來，不僅是一次林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革，更是一次深刻的社會(huì)變革，涉及面廣、人多，資金投入體量大，影響深遠(yuǎn)，必須有法律法規(guī)作為支撐保障。為此，需將《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》與現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》等法律法規(guī)有效銜接，結(jié)合新的發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件，本著天然林全面保護(hù)、人工公益林因區(qū)位而設(shè)，事權(quán)統(tǒng)一歸國(guó)家，生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，嚴(yán)格保護(hù)與科學(xué)利用相結(jié)合，分區(qū)分類分級(jí)差別化管控的原則，適時(shí)對(duì)其修訂，形成完善的法律法規(guī)支撐體系。

4.2 調(diào)整生態(tài)林產(chǎn)權(quán)制度改革方向

基于生態(tài)林生命周期長(zhǎng)，系統(tǒng)完整性、穩(wěn)定性維護(hù)時(shí)間成本高，以及其主導(dǎo)功能具有社會(huì)公益性，建議村集體采取回收、置換等方式將分散在一家一戶手中的生態(tài)林的林地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)為集體，以便于統(tǒng)一管護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)、規(guī)?；G色經(jīng)營(yíng)，以利于生態(tài)產(chǎn)品集中有序開發(fā)和產(chǎn)品價(jià)值規(guī)模有效轉(zhuǎn)化。

4.3 進(jìn)一步深化財(cái)稅制度改革

為配套生態(tài)林事權(quán)統(tǒng)一歸國(guó)家、林地使用權(quán)屬個(gè)人轉(zhuǎn)為集體等改革，解決中央財(cái)政壓力大等問題，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革勢(shì)在必行。應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)稅制度改革力度，設(shè)立相應(yīng)的稅種，讓使用者付費(fèi)、破壞者受罰、保護(hù)者得益；設(shè)立專項(xiàng)生態(tài)林生態(tài)補(bǔ)償管護(hù)補(bǔ)助基金，加大稅收調(diào)控力度，提升中央轉(zhuǎn)移支付能力，真正實(shí)現(xiàn)跨流域、跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)移支付；設(shè)立專項(xiàng)生態(tài)林生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金，用于提升生態(tài)林質(zhì)量和林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。

4.4 整合修訂相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)生態(tài)林的主導(dǎo)利用方向，不管是人工林還是天然林，經(jīng)過長(zhǎng)期自然演替，最終都會(huì)達(dá)到自我恒續(xù)狀態(tài)，即地帶性頂級(jí)群落。制定保護(hù)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的目的是科學(xué)指導(dǎo)人們?cè)谧鹬刈匀?、順?yīng)自然的前提下，通過人工干預(yù)技術(shù)措施加速森林的正向演替進(jìn)程。鑒于生態(tài)林最終都是要達(dá)到天然的恒續(xù)狀態(tài)，且其發(fā)展演替本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)漫長(zhǎng)的過程，標(biāo)準(zhǔn)制定不應(yīng)限制為了提高其質(zhì)量而采取的短期會(huì)改變起源的生態(tài)修復(fù)措施。為更加科學(xué)地指導(dǎo)生態(tài)林的修復(fù)，建議整合現(xiàn)行相關(guān)的國(guó)標(biāo)和行標(biāo)，統(tǒng)一制定《生態(tài)林質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)》《生態(tài)林恢復(fù)、修復(fù)與撫育技術(shù)規(guī)程》《生態(tài)林多功能經(jīng)營(yíng)指南》《生態(tài)林生態(tài)效益評(píng)估指南》等標(biāo)準(zhǔn)。

4.5 進(jìn)一步探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)其實(shí)就是生態(tài)效益直接或間接轉(zhuǎn)化為社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，有多種方式，如最普惠的生態(tài)林生態(tài)補(bǔ)償和管護(hù)補(bǔ)助，基于人類命運(yùn)共同體理念申請(qǐng)相關(guān)國(guó)際環(huán)境基金的資金支持，開發(fā)生態(tài)林碳匯交易項(xiàng)目，以及在不影響森林生態(tài)系統(tǒng)完整性、穩(wěn)定性的前提下，根據(jù)資源稟賦發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)綠色有機(jī)林副產(chǎn)品等，可因時(shí)空變化、雙方主體不同而異?？傮w而言，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)必須堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，在森林資源得到合理保護(hù)的同時(shí)，應(yīng)能鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、助力鄉(xiāng)村振興，讓人民對(duì)美好生活的向往得到不斷滿足。

5 結(jié)語

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，生態(tài)林是森林生態(tài)系統(tǒng)的主體。從中國(guó)森林分類經(jīng)營(yíng)的發(fā)展過程分析，生態(tài)林應(yīng)按公益事業(yè)管理，需建立健全生態(tài)林法律法規(guī)體系、生態(tài)林補(bǔ)償補(bǔ)助體系、生態(tài)林修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)林監(jiān)測(cè)體系、生態(tài)林監(jiān)管體系、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。面對(duì)新形式新變局，要充分發(fā)揮生態(tài)林的多種功能，在努力提升生態(tài)林生態(tài)價(jià)值的同時(shí)開發(fā)數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的生態(tài)產(chǎn)品，強(qiáng)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，為建設(shè)健康中國(guó)、美麗中國(guó)和中華民族永續(xù)發(fā)展厚植生態(tài)根脈。

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第一作者：趙書學(xué)（1978- ），女，碩士，正高級(jí)工程師，研究方向?yàn)榱謽I(yè)調(diào)查規(guī)劃。E-mail：214871064@qqcom

通信作者：王玉和（1984- ），女，碩士，工程師，研究方向?yàn)榱謽I(yè)調(diào)查規(guī)劃。E-mail：273091745@qqcom