對“三步打破雙軌制”的思考與分析

黃俊

摘 要：2012年鄭功成教授針對如何打破“雙軌制”提出了“三步走”的建議，即通過為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金待遇進(jìn)行分解等措施，合理的有序的實(shí)現(xiàn)雙軌合并。但隨著時(shí)間的推移，改革的進(jìn)一步推進(jìn)，“三步走”的戰(zhàn)略出現(xiàn)了一些實(shí)際問題。本文就三步走的建議進(jìn)行分析，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際進(jìn)行思考和研究。

關(guān)鍵詞：雙軌制；單一制；并軌

新中國的近代發(fā)展特點(diǎn)為社會保障的發(fā)展和改革留下了歷史問題。其中一直飽受人們爭議的則是關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度與企業(yè)的養(yǎng)老制度的巨大差異，也就是：雙軌制。當(dāng)前如何深化社會保障改革，特別是打破雙軌制的歷史問題，實(shí)現(xiàn)雙軌合一，建立健全的社會保障體系成為了全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。鄭成功教授作為該領(lǐng)域的著名學(xué)者之一為此提出了“三步走”的戰(zhàn)略建議?！叭阶摺钡慕ㄗh否定了“一步到位”和“多步走”的改革思路。但隨著時(shí)間的推移，“三步走”的建議仍然有著其重要的指導(dǎo)作用，但也出現(xiàn)了許多實(shí)際問題，“三步走”的改革建議在具體實(shí)踐中需要進(jìn)一步細(xì)化和適應(yīng)。

一、 關(guān)于“三步走”的解讀

“三步走”所針對的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度的改革，是對與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在籌資機(jī)制和待遇調(diào)整機(jī)制等方面的差異所作的建議?！叭阶摺钡慕ㄗh建立在兩個現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上：一是在短時(shí)間內(nèi)將雙軌合一是不能的；二是事業(yè)單位的退休制度改革以來并未取得理想成果。①因此，在這種基礎(chǔ)上，“三步”打破雙軌制的建議有了其現(xiàn)實(shí)意義。

首先， “三步走”的調(diào)整對象十分明確，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的絕大部分成員。并且，強(qiáng)調(diào)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度改革應(yīng)聯(lián)動協(xié)同，簡要而言即是在對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老制度進(jìn)行改革的過程中，應(yīng)將公職人員盡數(shù)囊括其中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)合同制和聘任制的公職人員協(xié)動改革，應(yīng)注重養(yǎng)老改革與其他改革協(xié)動進(jìn)行等。②此外，“三步走”強(qiáng)調(diào)了公職人員在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的繳費(fèi)義務(wù)。從而改變了公職人員與企業(yè)人員在養(yǎng)老福利待遇上的基礎(chǔ)。過去公職人員的養(yǎng)老待遇為人所羨慕的即是其養(yǎng)老費(fèi)用由國家財(cái)政承擔(dān)，而如今則是統(tǒng)一自費(fèi)。

其次，關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金的分解和使用，則是采用一種漸進(jìn)的改革方式將較豐厚的退休金分為了兩個部分，實(shí)現(xiàn)對退休金的“溫柔一刀”?！叭阶摺钡慕ㄗh是將退休金分為兩個部分，一是養(yǎng)老保險(xiǎn)金，一是企業(yè)年金。養(yǎng)老保險(xiǎn)金部分與企業(yè)養(yǎng)老金保持同步，而企業(yè)年金部分也是按照企業(yè)養(yǎng)老制度的方法進(jìn)行劃分和改革。退休金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位最為看重的一個利益部分，如何對這一部分進(jìn)行有效的改革，使之與社會中的企業(yè)養(yǎng)老制度相符合是一個極大的難題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位通過將退休金劃分，將一部分繳納為養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而一部分則轉(zhuǎn)換為員工的企業(yè)年金，使之逐步實(shí)現(xiàn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同步。

最后，則是放棄了退休金與工資增長掛鉤的機(jī)制，這是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行了特權(quán)切割，為縱向上的養(yǎng)老制度改革打下了基礎(chǔ)。也就意味著不同層級和不同等級的公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金不會因其工資的增長而增加其保險(xiǎn)金和企業(yè)年金。盡管會和企業(yè)養(yǎng)老制度一樣存在不同的等級，但那是處于繳費(fèi)自愿，而非行政等級的特權(quán)效果。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金的計(jì)算與支付采用了與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相同的辦法，一方面實(shí)現(xiàn)了雙軌合一，而另一方面也是為全國建立普惠式的基礎(chǔ)養(yǎng)老金打下基礎(chǔ)。

二、 對當(dāng)前“雙軌”制度改革的思考

從當(dāng)時(shí)的社會背景和改革狀況而言，“三步走打破雙軌制”的思想科學(xué)的，為當(dāng)時(shí)的改革指明了改革方向，并為全面深化中國社會保障改革理清了思路。其所提出的改革步驟和改革方法都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，看到了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員的退休制度與企業(yè)養(yǎng)老制度的癥結(jié)所在，即繳費(fèi)集資方式的不同導(dǎo)致待遇相差較大。可以說“三步走”的改革方法在當(dāng)時(shí)而言具有理清思路、指明方向、明確目標(biāo)等作用。

但隨著時(shí)間的推移，改革的不斷深化和推進(jìn)，改革面臨不同的困境，“三步走”的改革對策也需要進(jìn)一步的發(fā)展和細(xì)化。從實(shí)際的改革來看，“三步走”的改革方法在以下幾個方面可能存在不足：公職人員的繳費(fèi)該如何確定？是直接按照企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行繳費(fèi)還是另有過渡方法？這些過渡方法是怎么樣的？是否可行？公職人員的養(yǎng)老繳費(fèi)如何進(jìn)行調(diào)整以實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)改革和過渡？退休金到養(yǎng)老金和企業(yè)年金的劃分該如何確定和調(diào)整？最后，還有一個十分重要的問題即是：如何具有激勵性？

“三步走”的改革思想目的在于盡可能平穩(wěn)而及時(shí)的實(shí)現(xiàn)社會保障制度的改革和完善。但在具體實(shí)踐過程中，關(guān)于各個數(shù)值的確定和幅度的調(diào)整則是存在利益的博弈和牽扯。其中一個比較現(xiàn)實(shí)的問題是當(dāng)前我國公務(wù)員制度在公務(wù)員工資待遇設(shè)置上偏重于福利待遇，而退休養(yǎng)老福利待遇好則是其中的核心。在進(jìn)行并軌改革的過程中，公務(wù)員工資沒有提高的前提下，改革其福利待遇會遇到多大的改革阻力則是一個現(xiàn)實(shí)問題。

當(dāng)前的方法是增加公職人員一部分的工資，而這一部分工資用作公職人員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。這樣一來，似乎公職人員現(xiàn)有工資待遇有所提高，并且保障了后期的養(yǎng)老福利。但需要注意的是國家財(cái)政不僅沒有減輕反而加重，也就意味著國家財(cái)政繼續(xù)為公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)買單，而沒有公職人員自主繳費(fèi)的本質(zhì)。公職人員的職業(yè)特殊性決定了其在我國社會制度中的特殊地位，而這些特殊隨著民主政治的發(fā)展和法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公職人員的特殊性在不斷的削減和弱化。當(dāng)然，其本質(zhì)上的為公共利益服務(wù)的特性是不會改變的。公職人員特殊性的削減也在為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一創(chuàng)造條件，促使不同年齡的公職人員在對待退休制度改革問題上有著不同的理念和態(tài)度，這在一定程度上弱化了整個改革難度。

此外，則是公職人員退休制度改革或許被分化為不同的意見群體，但這項(xiàng)改革是否為所有的公職人員群體所積極接受則是一個未知。人性上的享樂主義和消極意識總是促使大多數(shù)人愿意安于現(xiàn)狀。盡管打破金飯碗的意識已經(jīng)被宣傳和認(rèn)同，但至今仍有許多的家庭將公務(wù)員作為一個必選的職業(yè)選項(xiàng)。其中所包含的則是一個這樣的現(xiàn)象：公務(wù)員工資并不高，但其門檻要求較高，社會地位較高；公務(wù)員的求職是為了穩(wěn)定和優(yōu)福利而非民主價(jià)值或政治理想。因此，在這樣的社會背景之下，公職人員退休制度的改革一旦缺乏足夠的激勵性和激勵價(jià)值，當(dāng)福利待遇這一目標(biāo)被替換，還有可能導(dǎo)致改革動力不的問題。

三、 總結(jié)

綜上所述，“三步走打破雙軌制”的改革思路和方法在現(xiàn)行情況下仍然具有重要的指導(dǎo)作用，但同時(shí)其所存在的執(zhí)行細(xì)化問題也是十分明顯的，這其中到底是技術(shù)問題還是思路問題則是需要進(jìn)一步進(jìn)行論證。但我們可以，明確的是在沒有提出新的、更好的改革思路之前，“三步走”的改革思想是改革的必然選擇。我們需要的進(jìn)一步工作是分析其實(shí)際改革中所遇到的現(xiàn)實(shí)問題，并使制度更具有激勵性。

注解：

① 鄭功成中國人民大學(xué).關(guān)于全面深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的理性思考[N].中國勞動保障報(bào)，2012-07-17003.

② 全國人大常委會委員中國人民大學(xué)教授鄭功成.不要讓事業(yè)單位養(yǎng)老改革孤軍突進(jìn)[N].光明日報(bào)，2014-11-05010.

參考文獻(xiàn)：

[1] 對話人中國人民大學(xué)教授鄭功成本報(bào)記者蔣云龍.養(yǎng)老并軌如何消減改革陣痛[N].人民日報(bào)，2014-01-08013.

[2] 演講人鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展[N].光明日報(bào)，2012-11-20015.

[3] 鄭功成中國人民大學(xué).關(guān)于全面深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的理性思考[N].中國勞動保障報(bào)，2012-07-17003.