重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革成效、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與發(fā)展對(duì)策

柯水發(fā) 紀(jì)元 趙海蘭

摘要：重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革自2015年啟動(dòng)以來(lái)，在維護(hù)和保障國(guó)家生態(tài)安全、產(chǎn)業(yè)安全、糧食安全、木材安全、國(guó)防安全以及推進(jìn)共同富裕目標(biāo)等方面均取得了顯著成效。在此過(guò)程中，東北地區(qū)的戰(zhàn)略地位也進(jìn)一步凸顯。然而改革后的一段時(shí)間內(nèi)，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)仍有部分歷史遺留問(wèn)題有待解決，面臨著來(lái)自林區(qū)治理、森林經(jīng)營(yíng)、辦社會(huì)職能履行、林區(qū)發(fā)展等方面的新挑戰(zhàn)。通過(guò)審視和總結(jié)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的改革成效與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，文中提出重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的4個(gè)著力點(diǎn)，即建立健全國(guó)有林區(qū)治理體系及森林資源產(chǎn)權(quán)體系、構(gòu)建完善國(guó)有林區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制、妥善解決辦社會(huì)職能移交的歷史遺留問(wèn)題、高質(zhì)量推動(dòng)林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)，以進(jìn)一步深化重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革、增強(qiáng)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)保障國(guó)家“五大安全”能力，推動(dòng)形成東北全面振興的新優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)；國(guó)有林區(qū)改革；高質(zhì)量發(fā)展；東北振興

中圖分類(lèi)號(hào)：F326?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：2096-9546（2023）03-0001-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.09.22.0009

柯水發(fā)，紀(jì)元，趙海蘭.重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革成效、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與發(fā)展對(duì)策［J］.林草政策研究，2023，3（3）：1-9.

Development of Key Stateowned Forest Regions： Achievements， Challenges and Countermeasures

Ke Shuifa1 Ji Yuan1 Zhao Hailan2，3

（1School of Agricultural and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872， China;2Development Research Center， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714， China；3Institute of Quantitative & Technological Economics， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 1000732， China）

Abstract： Since its launch in 2015， the key stateowned forest regions reform has significantly achieved goals in maintaining and safeguarding national ecological security， industrial security， food security， timber security and national defense security， and promoting the achievement of common prosperity， which further demonstrates the strategic position of Northeast China for the country. However， in the periol after the reform， there are still some issues waiting for solutions in the key stateowned forest regions and the reform is currently challenged? by regional governance， forest management， social function fulfillment， and regional development. By examining and summarizing the reform achievements and practical challenges in the key stateowned forest regions， this paper proposes four focus points in highquality development， including establishing and improving the governance system and forest property rights system， constructing and improving a longterm mechanism for sustainable forest management， properly solving the issues that have arisen in the transfer of social functions and remained unsolved， and promoting highquality modernization construction of stateowned forest regions. These suggestions aim to deepen the key stateowned forest regions reform， enhance the ability to ensure the “five major security” of the country， and help form new advantages for full revitalization of Northeast China.

Keywords： key stateowned forest region;stateowned forest region reform; highquality development; revitalization of Northeast China

東北地區(qū)是中國(guó)重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地，維護(hù)著國(guó)家國(guó)防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全且戰(zhàn)略地位十分重要。2023年9月7日，習(xí)近平總書(shū)記在黑龍江省主持召開(kāi)新時(shí)代推動(dòng)?xùn)|北全面振興座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)“東北資源條件較好，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較雄厚，區(qū)位優(yōu)勢(shì)獨(dú)特，發(fā)展?jié)摿薮蟆?，指出“?gòu)建新發(fā)展格局，進(jìn)一步凸顯東北的重要戰(zhàn)略地位；推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，需要強(qiáng)化東北的戰(zhàn)略支撐作用”［1］。這為推動(dòng)?xùn)|北全面振興取得新突破、更好服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局提供根本遵循。位于東北地區(qū)的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)形成于20世紀(jì)四五十年代，是中國(guó)國(guó)有林區(qū)的重要組成，管理著中國(guó)天然林資源最原始、最精華、最集中的部分［2］，1949年以來(lái)累計(jì)生產(chǎn)木材超過(guò)123億m3，為中華人民共和國(guó)成立初期的工業(yè)化建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)作出了巨大貢獻(xiàn)。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家實(shí)施了一系列保護(hù)森林資源、倡導(dǎo)綠色發(fā)展的政策措施，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)得到了更好的保育和管理，對(duì)于保護(hù)國(guó)有森林資源、促進(jìn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要意義，已經(jīng)成為支持國(guó)家生態(tài)建設(shè)、維護(hù)國(guó)家木材儲(chǔ)備安全、推動(dòng)碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、深化區(qū)域統(tǒng)籌振興發(fā)展和深化民生領(lǐng)域改革的主戰(zhàn)場(chǎng)。

長(zhǎng)期以來(lái)，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)存在資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、生態(tài)破壞等問(wèn)題，政企合一的管理體制制約著林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。隨著國(guó)家天然林資源保護(hù)工程的實(shí)施，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)進(jìn)入以生態(tài)建設(shè)為主的新階段，持續(xù)保護(hù)恢復(fù)天然林資源、有效改善居民生計(jì)、加快探索傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為這一時(shí)期重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的主要任務(wù)［3］。為了實(shí)現(xiàn)林區(qū)可持續(xù)發(fā)展，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革于2015年啟動(dòng)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索和實(shí)踐，順利實(shí)現(xiàn)“資源增長(zhǎng)、生態(tài)良好、林業(yè)增效、職工增收、社會(huì)和諧穩(wěn)定”的改革目標(biāo)，同時(shí)也吸引了林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域?qū)W者的廣泛關(guān)注，從資源利用、產(chǎn)權(quán)改革、制度變遷、企業(yè)戰(zhàn)略、福祉民生、生態(tài)文明、利益關(guān)系等多個(gè)視角討論了改革進(jìn)程中的成效與得失［4］。然而在改革后的一段時(shí)間內(nèi)，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)還面臨著林區(qū)治理體系破碎、辦社會(huì)職能移交機(jī)制不暢、森林經(jīng)營(yíng)機(jī)制亟待更新、林區(qū)發(fā)展水平相對(duì)滯后等遺留問(wèn)題。在東北全面振興實(shí)現(xiàn)新突破的背景下，立足東北在維護(hù)國(guó)家“五大安全”中的重要使命，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展仍是需要不懈探索的難題，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)共同富裕道路上必須面對(duì)的考驗(yàn)?；诖?，本文將回顧和總結(jié)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的改革成效與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，提出重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的4個(gè)關(guān)鍵對(duì)策，為進(jìn)一步深化重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革，增強(qiáng)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)保障國(guó)家“五大安全”能力奠定基礎(chǔ)。

1 重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)發(fā)展取得的成效

自2015年重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革以來(lái)，林區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化，構(gòu)筑起以生態(tài)功能為核心的森林資源體系和以綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟(jì)體系。在東北地區(qū)踐行國(guó)家使命的過(guò)程中，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)發(fā)揮的積極作用日漸矚目。

1.1 生態(tài)安全屏障日益筑牢

2022年，習(xí)近平總書(shū)記在遼寧考察時(shí)指出，良好生態(tài)環(huán)境是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的寶貴資源，也是振興東北的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)是東北水系的主要涵養(yǎng)區(qū)，也是東北平原、呼倫貝爾草原的生態(tài)屏障以及北方生物多樣性保育庫(kù)和基因庫(kù)，其天然林面積占全國(guó)天然林總面積的1563%，廣袤的森林、草原、濕地形成了巨大的立體碳庫(kù)，是國(guó)家生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)和國(guó)家公園建設(shè)的優(yōu)先區(qū)域。自2015年4月全面停止天然林商業(yè)性釆伐以來(lái)，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林面積增長(zhǎng)7092萬(wàn)hm2，森林蓄積量增長(zhǎng)450億m3，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革期間累計(jì)減少森林蓄積消耗3 100多萬(wàn)m3，林區(qū)生物多樣性日益豐富，東北虎、梅花鹿、紫貂等稀有野生動(dòng)物數(shù)量明顯增多［5］，生態(tài)建設(shè)成效顯著。

1.2 產(chǎn)業(yè)安全基礎(chǔ)不斷鞏固

重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)形成以來(lái)，林區(qū)森工企業(yè)長(zhǎng)期承擔(dān)著地方行政職能和辦社會(huì)職能，在大興安嶺和伊春林區(qū)形成了典型的“政企合一”體制，常被稱(chēng)為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后一塊堡壘”［6］。因此，推動(dòng)森工企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度正是國(guó)企改革深化提升行動(dòng)的重要內(nèi)容之一。自2015年重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革啟動(dòng)以來(lái)，森工企業(yè)承擔(dān)的行政職能已經(jīng)全部移交屬地政府，并因地制宜推進(jìn)企業(yè)辦社會(huì)職能移交，共移交森林公安局、林區(qū)檢察院、林區(qū)法院、中小學(xué)等機(jī)構(gòu)1 361個(gè)、涉及人員977萬(wàn)，切實(shí)減輕了森工企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，停伐后的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)積極培育壯大森林食藥、森林農(nóng)業(yè)、森林康養(yǎng)、森林旅游、森林碳匯等新興產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展林菌、林果、林藥、林花、林蔬、林畜、林蜂等林下種植業(yè)、林下養(yǎng)殖業(yè)［7］，在生態(tài)經(jīng)濟(jì)、林下經(jīng)濟(jì)、碳匯經(jīng)濟(jì)、冰雪經(jīng)濟(jì)、生物經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等方面大力探索、創(chuàng)新機(jī)制，推動(dòng)林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，筑牢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，反哺生態(tài)建設(shè)。以龍江森工集團(tuán)為例，2022年龍江森工集團(tuán)實(shí)現(xiàn)營(yíng)收10076億，同比2016年的7591億元增長(zhǎng)了3274%，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額5 800萬(wàn)。

1.3 糧食安全防線全面夯實(shí)

東北平原是中國(guó)面積最大的平原，肥沃的黑土地貢獻(xiàn)了中國(guó)糧食總產(chǎn)量的1/3，而重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)廣袤的森林在固沙保土、蘊(yùn)含水源等方面為東北平原良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境提供了寶貴的綠色屏障。天然林資源保護(hù)工程以來(lái)，森林質(zhì)量和森林生態(tài)效益不斷提升［8］，進(jìn)一步促進(jìn)了東北中部平原商品糧基地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。與此同時(shí)，森林還能提供豐富的林副產(chǎn)品。森林食品已經(jīng)成為當(dāng)前重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)重要的轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)之一。以龍江森工集團(tuán)為例，建設(shè)綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地約417萬(wàn)hm2，利用貯木場(chǎng)等閑置資源，建成特色果蔬大棚1 254棟、面積約4815 hm2，建設(shè)“寒地龍果”示范基地1 000 hm2，果樹(shù)園約2 913 hm2，開(kāi)發(fā)出食用菌、蜂產(chǎn)品、漿果、堅(jiān)果、山野菜、飲品、北藥、保健食品等12大類(lèi)、120余種森林食品，是在農(nóng)田提供的口糧和谷物之外對(duì)糧食數(shù)量安全和質(zhì)量安全的重要補(bǔ)充，不斷滿足消費(fèi)者日益豐富的食物需求和日益提高的品質(zhì)追求。

1.4 木材安全保障穩(wěn)步增強(qiáng)

1949年以來(lái)，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)曾為中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)生產(chǎn)作出了重大貢獻(xiàn)，累計(jì)生產(chǎn)木材超過(guò)123億m3，約達(dá)全國(guó)同期累計(jì)商品材產(chǎn)量半數(shù)［9］。為了可持續(xù)利用木材資源，20世紀(jì)末國(guó)家開(kāi)始實(shí)施天然林保護(hù)工程，同時(shí)自2015年全面停止天然林商業(yè)性釆伐。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)在此形勢(shì)下不斷加強(qiáng)森林資源集約經(jīng)營(yíng)和管護(hù)，重點(diǎn)培育珍稀樹(shù)種和大徑材等珍貴木材資源，已經(jīng)轉(zhuǎn)型成為中國(guó)重要的木材戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基地。以吉林森工集團(tuán)為例，目前其木材蓄積超過(guò)了165萬(wàn)m3/hm2，遠(yuǎn)高于1949年的158萬(wàn)m3/hm2，且珍貴樹(shù)種占比達(dá)到46%以上，對(duì)于保障國(guó)家木材自給率、維護(hù)木材安全至關(guān)重要。

1.5 國(guó)防安全根基日趨穩(wěn)固

東北地區(qū)對(duì)于中國(guó)不僅是原料基地和重工業(yè)區(qū)，更是重要的陸地戰(zhàn)略門(mén)戶。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)大多地居偏遠(yuǎn)高山，重重密林構(gòu)成了東北的第一道天然防線，與俄羅斯、蒙古國(guó)和朝鮮接壤的林區(qū)還承擔(dān)著溝通邊境、穩(wěn)邊固邊的重要使命，戰(zhàn)略地位尤為重要。如大興安嶺地區(qū)作為國(guó)家重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，不僅承擔(dān)著培育森林資源、維護(hù)生態(tài)平衡的重任，還擔(dān)負(fù)著786 km的中俄邊境線的戍邊任務(wù)。自國(guó)有林區(qū)改革以來(lái)，林區(qū)通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)黨建等方式吸引虛化空化的邊疆村人口回流，進(jìn)一步筑牢邊疆防線。此外，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)還保留著很多歷史抗戰(zhàn)遺址和戰(zhàn)爭(zhēng)痕跡，蘊(yùn)含著厚重的抗聯(lián)歷史和紅色精神，在利用紅色資源、開(kāi)發(fā)紅色文旅教育研學(xué)項(xiàng)目方面有大量探索，對(duì)于銘記革命歷史、弘揚(yáng)愛(ài)國(guó)主義精神意義重大，是加強(qiáng)國(guó)防安全教育、傳承紅色基因不可或缺的一環(huán)。

1.6 共同富裕目標(biāo)扎實(shí)推進(jìn)

重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)多位于深山，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)落后，且長(zhǎng)久在“先生產(chǎn)、后生活”的建設(shè)方針之下，林區(qū)職工福利欠賬嚴(yán)重，是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的難點(diǎn)區(qū)域。與此同時(shí)，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)還是鮮卑族、蒙古族、鄂倫春族、鄂溫克族、達(dá)斡爾族等少數(shù)民族聚居地，在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定大局方面舉足輕重，因而也是推進(jìn)共同富裕需要關(guān)注的重點(diǎn)地區(qū)。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革過(guò)程中，森工企業(yè)通過(guò)增加管護(hù)崗位、鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)等多種途徑妥善安置了2274萬(wàn)名職工，職工人均年收入較改革前增加15萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)50%；職工社會(huì)保障基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，林區(qū)生產(chǎn)生活和居住條件不斷改善，完成棚戶區(qū)改造133萬(wàn)戶，近2萬(wàn)戶職工從深山遠(yuǎn)山搬入中心城鎮(zhèn)［5］。國(guó)有林區(qū)在收入、崗位屬性和社會(huì)保障上的改革卓有成效，總體民生改善狀況良好，民生滿意度評(píng)價(jià)不斷提升［10］。在轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，積極帶動(dòng)職工及林區(qū)周邊的村屯百姓參與，通過(guò)龍頭帶動(dòng)、政策激勵(lì)、技術(shù)扶持、人才培訓(xùn)等多種方式，形成訂單收購(gòu)、保底+分紅、二次分紅等多元利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，調(diào)動(dòng)起職工群眾勞動(dòng)創(chuàng)富的工作熱情，為實(shí)現(xiàn)共同富裕提供了林區(qū)經(jīng)驗(yàn)。

2 重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

2015年以來(lái)，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革取得了可喜的成效，向習(xí)近平總書(shū)記在伊春考察調(diào)研提出的“林區(qū)三問(wèn)”交出了滿意答卷。然而，當(dāng)前重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)還處于改革后期向新發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)型的過(guò)渡階段，存在部分歷史遺留問(wèn)題有待解決，同時(shí)也面臨著轉(zhuǎn)型帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。

2.1 林區(qū)治理體系破碎化形勢(shì)嚴(yán)峻

重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森工企業(yè)的行政職權(quán)移交屬地政府后，普遍形成一個(gè)屬地政府對(duì)多個(gè)森工企業(yè)和一個(gè)森工企業(yè)對(duì)多個(gè)屬地政府的管理模式，在生態(tài)治理和社會(huì)治理環(huán)節(jié)均面臨破碎化，在一定程度上威脅著國(guó)家生態(tài)安全和林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

一是國(guó)有森林資源管理責(zé)任主體和權(quán)能主體不一致引起破碎化問(wèn)題。森工企業(yè)始終是國(guó)有森林資源管護(hù)責(zé)任的承擔(dān)主體，但在行政職權(quán)移交到屬地政府之后，不再具有相關(guān)執(zhí)法權(quán)能，面臨行政權(quán)力空白、有責(zé)無(wú)權(quán)的尷尬局面［11-12］。對(duì)于一線工作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的森林資源破壞行為和涉林犯罪，森工企業(yè)只能口頭警告、拍照取證、向上報(bào)告；而屬地林草部門(mén)一方面人手不足，另一方面缺少相關(guān)辦案經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致相關(guān)林政案件往往無(wú)法及時(shí)處理，森林資源被破壞的風(fēng)險(xiǎn)大大提高。以縣級(jí)市海林市為例，其轄區(qū)內(nèi)有柴河、大海林、海林3個(gè)大森工企業(yè)，地方林草局行政力量力所難及。

二是跨行政區(qū)行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全引起破碎化問(wèn)題。很多森工企業(yè)施業(yè)區(qū)分布跨縣、跨市甚至跨省，如方正林業(yè)局有限公司施業(yè)區(qū)地跨2市3縣，林區(qū)行政執(zhí)法權(quán)移交到局址所在的方正縣，因而對(duì)于分布在其他市縣的山上林場(chǎng)，方正縣難以對(duì)其進(jìn)行執(zhí)法和監(jiān)督?？鐓^(qū)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的不健全導(dǎo)致林政管理中主體模糊不清，缺少跨區(qū)域執(zhí)法的法律依據(jù)。在項(xiàng)目立項(xiàng)、行政審批、苗木檢疫等方面，森工企業(yè)也需要分別對(duì)接不同政府部門(mén)，遵循不同的辦事流程和標(biāo)準(zhǔn)，立項(xiàng)和審批過(guò)程隨之延長(zhǎng)，企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本和管理負(fù)擔(dān)大大增加。跨省林業(yè)局在屬地化管理后面臨的工作情境甚至更為復(fù)雜。

三是重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)與國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)之間體制銜接不暢引起破碎化問(wèn)題。東北虎豹國(guó)家公園管理局分布在吉林、黑龍江2省，覆蓋了長(zhǎng)白山森工集團(tuán)汪清、琿春、天橋嶺、大興溝等森工企業(yè)90%的施業(yè)區(qū)，同時(shí)亦涉及到龍江森工綏陽(yáng)、東京城、綏棱等森工企業(yè)施業(yè)區(qū)。國(guó)家公園管理活動(dòng)部分工作經(jīng)費(fèi)由森工集團(tuán)承擔(dān)，同時(shí)，有關(guān)企業(yè)接受森工集團(tuán)和國(guó)家公園管理局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際工作中責(zé)任邊界模糊，國(guó)有林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性難于有效保障。

2.2 森林經(jīng)營(yíng)機(jī)制亟待更新

過(guò)去在經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)使下，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)林木資源被大量采伐利用，生態(tài)功能?chē)?yán)重削弱。天保工程的實(shí)施為林區(qū)森林資源保護(hù)和恢復(fù)提供了政策支撐，但是隨著管護(hù)年限提高，部分林場(chǎng)成過(guò)熟林占比超過(guò)70%，郁閉度達(dá)到07～09，霸王樹(shù)、病腐樹(shù)、風(fēng)倒木逐漸增加，長(zhǎng)期而言并不利于國(guó)家木材安全的保障。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，森工企業(yè)在森林經(jīng)營(yíng)中主要存在以下4個(gè)問(wèn)題。

一是森林經(jīng)營(yíng)理念及規(guī)程亟待更新。目前，國(guó)家高度重視森林的多功能性，但森工企業(yè)的采伐和撫育大多按照舊有規(guī)程，工作普遍集中在森林防火、防盜伐、防盜采方面。事實(shí)上，“盡量不動(dòng)一棵樹(shù)”不僅造成成過(guò)熟林的資源浪費(fèi)，也阻礙著森林生態(tài)功能的發(fā)揮，使林木從碳匯變成碳源；霸王樹(shù)蓄積的增長(zhǎng)擠占了其他林木生長(zhǎng)空間，當(dāng)森林郁閉度過(guò)高后，林下天然更新困難，阻礙森林生態(tài)系統(tǒng)向頂級(jí)群落的演化；不能及時(shí)清理的風(fēng)倒木，不僅造成了木材資源的浪費(fèi)，也提高了潛在森林火災(zāi)的防控風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家林業(yè)和草原局高度重視重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，組織開(kāi)展了森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程和森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)等一系列有實(shí)效的工作，試點(diǎn)區(qū)域在森林撫育規(guī)程等方面進(jìn)行了一定的創(chuàng)新和突破，推動(dòng)林區(qū)林分結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化和森林質(zhì)量的提升。但是在實(shí)際工作過(guò)程中，企業(yè)仍然面臨著限額政策的制約，以及深山遠(yuǎn)林撫育成本提高的壓力，試點(diǎn)工作還需要有更加積極的開(kāi)拓創(chuàng)新精神和更加有力的相關(guān)政策支持。

二是森林經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)力老齡化趨勢(shì)明顯。當(dāng)前，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)一線管林、護(hù)林職工平均年齡在40～50歲，具有明顯的老齡化趨勢(shì)。年齡的增加將直接影響勞動(dòng)力素質(zhì)和新技術(shù)的接受、傳播速度。新時(shí)代的森林管理體系無(wú)法在老齡化的干部層級(jí)上得到很好的實(shí)施，大多數(shù)工作人員都沿用傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)方式以求穩(wěn)妥，無(wú)法滿足林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需求，阻礙了森林經(jīng)營(yíng)的合理化和科學(xué)化［13］。在這些職工退休后，森林經(jīng)營(yíng)還將面臨勞動(dòng)力和技能短缺的考驗(yàn)，導(dǎo)致“后繼有林而后繼無(wú)人”，影響天然林經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性。

三是森林經(jīng)營(yíng)資金投入缺少可持續(xù)性。高質(zhì)量的森林經(jīng)營(yíng)管理離不開(kāi)科技支撐和信息化建設(shè)，森工企業(yè)需要利用國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金完成系統(tǒng)開(kāi)發(fā)和設(shè)備投入。但通過(guò)實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，森工企業(yè)在后續(xù)軟件更新升級(jí)、設(shè)備運(yùn)營(yíng)維修等方面普遍面臨較大的資金缺口，導(dǎo)致支撐森林經(jīng)營(yíng)的數(shù)字化、信息化工具“進(jìn)場(chǎng)容易維持難”。很多國(guó)投項(xiàng)目都存在配套資金不足這一問(wèn)題，項(xiàng)目作用不能得到充分發(fā)揮，也使前期投資面臨擱置風(fēng)險(xiǎn)。

四是“企業(yè)林長(zhǎng)制”與“地方林長(zhǎng)制”之間的關(guān)系有待探究。在落實(shí)林長(zhǎng)制的過(guò)程中，可能還存在國(guó)有森工企業(yè)林長(zhǎng)制體系和屬地政府林長(zhǎng)制體系之間的交叉錯(cuò)位或多重越位，對(duì)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和有效管理可能會(huì)產(chǎn)生一些潛在的不利影響。

2.3 辦社會(huì)職能履行機(jī)制不暢

吉林森工集團(tuán)、內(nèi)蒙古森工集團(tuán)和長(zhǎng)白山森工集團(tuán)較早進(jìn)行政企分開(kāi)改革，也較早將集團(tuán)的辦社會(huì)職能移交給屬地政府［14］。截至目前，3家森工集團(tuán)之前所承擔(dān)的供水、供熱、物業(yè)等辦社會(huì)職能已基本移交完畢，移交工作開(kāi)展得相對(duì)徹底，剩余醫(yī)院、消防等辦社會(huì)職能單位正在推進(jìn)移交過(guò)程中。除此之外，其他森工集團(tuán)的辦社會(huì)職能大多以“內(nèi)部分開(kāi)，管辦分離”的形式運(yùn)行。在移交過(guò)程中，受限于屬地政府財(cái)力，森工企業(yè)與屬地政府之間尚未建立順暢的社會(huì)管理和公共服務(wù)工作機(jī)制，大部分實(shí)質(zhì)性工作和成本仍由企業(yè)承擔(dān)，且已移交的部分出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降等問(wèn)題，不利于林區(qū)維穩(wěn)和居民生活水平的提升。

一是企業(yè)被動(dòng)補(bǔ)位保障林區(qū)公共服務(wù)供給。森工企業(yè)從國(guó)企擔(dān)當(dāng)、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的角度消化了屬地政府暫時(shí)無(wú)力承擔(dān)的供水供熱、環(huán)衛(wèi)城管、小區(qū)物業(yè)等公共服務(wù)供給，接受屬地政府管理和監(jiān)督，并配合相關(guān)部門(mén)開(kāi)展社會(huì)綜治、掃黑除惡、反邪教等工作。但在實(shí)際工作中，由于缺少合理權(quán)責(zé)配合機(jī)制及成本分擔(dān)機(jī)制，森工企業(yè)作為生態(tài)公益型企業(yè)參與社會(huì)管理常處于“有責(zé)無(wú)權(quán)”的尷尬境地，而且還產(chǎn)生了高額人員開(kāi)支和公共服務(wù)支出。如2022年，龍江森工集團(tuán)森工公共服務(wù)類(lèi)運(yùn)營(yíng)涉及到15萬(wàn)職工，總支出達(dá)到12億，資金缺口49億，阻礙著企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二是林區(qū)教育醫(yī)療事業(yè)發(fā)展受限。林區(qū)醫(yī)院為職工就醫(yī)提供極大便利，也能為國(guó)家紓解基層醫(yī)療壓力，但移交后醫(yī)院的發(fā)展形勢(shì)較為嚴(yán)峻，醫(yī)療服務(wù)水平普遍下降［15］。一方面，事改配套政策出臺(tái)滯后，林區(qū)醫(yī)院在徹底轉(zhuǎn)軌成事業(yè)單位前無(wú)法在銀行開(kāi)戶、無(wú)法兌現(xiàn)事業(yè)單位工資和職稱(chēng)激勵(lì)；另一方面，企地一體化進(jìn)展緩慢，在職工待遇和設(shè)備投入等方面與地方鎮(zhèn)級(jí)和縣級(jí)醫(yī)院相比仍有不小差距，缺少穩(wěn)定的財(cái)政保障渠道，面臨高昂的醫(yī)保差額缺口。另外，移交后的林區(qū)子弟學(xué)校也普遍出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)師生的流失，教育質(zhì)量明顯下降。有學(xué)者研究了內(nèi)蒙古森工集團(tuán)其教育、醫(yī)療、“三供一業(yè)”移交后的職工滿意度，結(jié)果表明3項(xiàng)指標(biāo)均低于未完成移交的龍江森工；內(nèi)蒙古森工集團(tuán)的職工生活滿意度也低于龍江森工集團(tuán)［15］。國(guó)有林區(qū)改革后期，林區(qū)經(jīng)濟(jì)具有明顯的企地融合趨勢(shì)；同時(shí)，解下社會(huì)包袱的國(guó)有森工企業(yè)也將減少社會(huì)服務(wù)壓力，進(jìn)一步提升經(jīng)營(yíng)管理效率。因此，盡管當(dāng)前社會(huì)職能移交工作存在諸多困難，但重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)與地方間的一體化融合發(fā)展將是大勢(shì)所趨［16］。

2.4 林區(qū)發(fā)展水平相對(duì)滯后

歷史上的森工企業(yè)和林場(chǎng)職工為國(guó)家林業(yè)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，而在重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革的過(guò)程中，森工企業(yè)及林業(yè)職工承擔(dān)了高昂的改革成本，時(shí)至今日仍是國(guó)家區(qū)域生態(tài)建設(shè)、東北產(chǎn)業(yè)振興的重要承擔(dān)者。與這些貢獻(xiàn)和付出相比，其權(quán)益得到的關(guān)心和關(guān)注尚不足夠，林區(qū)發(fā)展水平相對(duì)滯后。

一是林區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)缺少穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)渠道。在社會(huì)主義新農(nóng)村道路建設(shè)中，交通、農(nóng)機(jī)部門(mén)出臺(tái)的政策只覆蓋到連接鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的主干道，居民點(diǎn)以外的山上林場(chǎng)防火道則在政策的盲區(qū)。政企分開(kāi)前，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局在學(xué)校建設(shè)、醫(yī)院升級(jí)、民生棚戶區(qū)改造、道路改善等方面為森工企業(yè)提供政策性資金，育林基金也為森林防火道的養(yǎng)護(hù)和建設(shè)提供支持。轉(zhuǎn)企后，相關(guān)經(jīng)費(fèi)渠道中斷，天保資金僅覆蓋了職工工資、停伐補(bǔ)貼等內(nèi)容，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資基本都來(lái)源于企業(yè)自籌資金，給企業(yè)帶來(lái)較大的壓力?，F(xiàn)有林區(qū)公路大多修建于20世紀(jì)70年代以前，目前維護(hù)養(yǎng)護(hù)力度只能維持在低水準(zhǔn)，路況逐年下降，制約了林區(qū)森林防火、病蟲(chóng)害防治、資源經(jīng)營(yíng)及資產(chǎn)管理等各項(xiàng)工作的正常開(kāi)展［17］。

二是林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型缺少必要的政策支撐。森工企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)只能利用有限資金通過(guò)“滾雪球”式發(fā)展緩慢摸索，林區(qū)振興亟待政策助力。在建設(shè)用地方面，吉林森工集團(tuán)歷史上有很多已經(jīng)被建成儲(chǔ)木場(chǎng)、加油站、礦泉水廠、人造刨花板廠，及林業(yè)局辦公樓、林區(qū)賓館、醫(yī)院、職工家屬區(qū)的林地，但在權(quán)屬上尚未調(diào)整，這些無(wú)法確權(quán)的建設(shè)用地極大影響著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中合作方的出資意愿。在林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，國(guó)家林業(yè)和草原局等部門(mén)多次出臺(tái)文件推動(dòng)木本糧油和林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，但是在執(zhí)行中，林下種植受到來(lái)自自然資源管理部門(mén)的嚴(yán)格限制，缺少針對(duì)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的發(fā)展指南，“什么能種”“如何來(lái)種”困惑著森工企業(yè)一線職工。此外，在停伐后期出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)支持發(fā)展政策和停伐前長(zhǎng)久實(shí)行的森林資源管理規(guī)定之間存在含糊不清的爭(zhēng)議點(diǎn)，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展縮手縮腳，一些良好的產(chǎn)業(yè)政策難以落地。

3 重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策

習(xí)近平總書(shū)記在新時(shí)代推動(dòng)?xùn)|北全面振興座談會(huì)上指出，“增綠就是增優(yōu)勢(shì)、護(hù)林就是護(hù)財(cái)富”，要“繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革”以及“加強(qiáng)生態(tài)資源保護(hù)利用”［1］，進(jìn)一步明確了東北林草事業(yè)的重點(diǎn)任務(wù)，昭示著新形勢(shì)、新機(jī)遇和由之而來(lái)的新思路、新舉措，為重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供了良好契機(jī)。面對(duì)歷史遺留問(wèn)題對(duì)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)保障國(guó)家“五大安全”能力的威脅，需要高度重視、強(qiáng)化措施，不斷完善林區(qū)體制機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)林區(qū)生態(tài)增綠、百姓增收、產(chǎn)業(yè)增效。

3.1 建立健全國(guó)有林區(qū)治理體系及森林資源產(chǎn)權(quán)體系

面對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)需求，條塊化的林區(qū)管理和森林治理并不可取。分割的管理體制既嚴(yán)重影響了基層治理的整體效能，也阻礙了森林實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。有效解決重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源“管”的問(wèn)題還需更加妥善的頂層設(shè)計(jì)，樹(shù)立重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)治理的系統(tǒng)性、整體性觀念。在改革過(guò)渡期，面對(duì)治理破碎化問(wèn)題，還需要從以下3個(gè)方面發(fā)力：1）建立“林區(qū)—企業(yè)—地方”聯(lián)合治理體系，理順改革后期林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)責(zé)關(guān)系。通過(guò)林草部門(mén)向企業(yè)派駐專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍或授權(quán)林業(yè)公安執(zhí)法等方式，解決森工企業(yè)森林資源管理“有責(zé)無(wú)權(quán)”的問(wèn)題，保證行刑銜接暢通，減少?lài)?guó)有資源流失風(fēng)險(xiǎn)。2）建立跨域合作治理機(jī)制，整合林業(yè)局施業(yè)區(qū)所覆蓋屬地政府的治理資源。通過(guò)搭建工作平臺(tái)和對(duì)話機(jī)制等方式解決行政邊界、戶籍邊界、功能邊界和地理邊界帶來(lái)的治理沖突，推動(dòng)破碎化治理向網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理和整體性治理轉(zhuǎn)變。3）進(jìn)一步統(tǒng)籌銜接“企業(yè)林長(zhǎng)制”與“政府林長(zhǎng)制”。構(gòu)建統(tǒng)一完善的國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)管理體系，加強(qiáng)與地方林長(zhǎng)制的聯(lián)系與銜接，在重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)區(qū)域內(nèi)分層落實(shí)森林資源保護(hù)發(fā)展的監(jiān)管工作，協(xié)調(diào)解決林區(qū)的森林資源保護(hù)與發(fā)展利用問(wèn)題，減少制度運(yùn)行成本和社會(huì)矛盾，提高林長(zhǎng)制落實(shí)的有效性，促進(jìn)國(guó)有林區(qū)“兩山”轉(zhuǎn)化的可行性和有效性。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還需要建立國(guó)家級(jí)國(guó)有林管理局，系統(tǒng)建構(gòu)和理順國(guó)有林管理體制，健全國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)管理制度及保障體系。建議在中央層面設(shè)置國(guó)有林管理總局，代表國(guó)家行使森林資源所有權(quán)，并賦予國(guó)有林管理局統(tǒng)一的資源管理權(quán)限，包括因代理所有權(quán)而產(chǎn)生的管理權(quán)及部分執(zhí)法權(quán)，統(tǒng)籌管理全國(guó)國(guó)有林資源及國(guó)有林區(qū)相關(guān)事務(wù)，結(jié)合重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的特殊性和現(xiàn)實(shí)情況統(tǒng)一編制林區(qū)管理?xiàng)l例、資源保護(hù)章程、中長(zhǎng)期造林規(guī)劃等具體方案，以及妥善協(xié)調(diào)處理好國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)派駐地方的森林資源監(jiān)督專(zhuān)員辦事處的監(jiān)督職能。建議將國(guó)有林管理總局作為自然資源部下屬事業(yè)單位，納入中央財(cái)政事權(quán)；在六大重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)分設(shè)國(guó)有林管理分局，實(shí)行垂直管理體制，森工企業(yè)有償使用國(guó)有森林資源?；诖耍眄樕仲Y源相關(guān)的事權(quán)體系及行政執(zhí)法體系，明確并規(guī)范國(guó)有森林資源所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能的主體和權(quán)責(zé)界限，進(jìn)而在國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用等方面開(kāi)展探索，解決好森林資源“用”的問(wèn)題，激發(fā)國(guó)有林區(qū)活力，更好地保護(hù)發(fā)展森林資源。

3.2 構(gòu)建完善國(guó)有林區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制

要確保重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林資源的可持續(xù)性發(fā)展，必須建立可持續(xù)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制，順乎時(shí)宜調(diào)整森林經(jīng)營(yíng)理念，與時(shí)俱進(jìn)優(yōu)化經(jīng)營(yíng)技術(shù)和設(shè)備，提升天然林精細(xì)化管理水平。當(dāng)前，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的森林亟需根據(jù)科學(xué)的經(jīng)營(yíng)方針和規(guī)程對(duì)林分進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。瞄準(zhǔn)增加森林資源總量、提升森林質(zhì)量、優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，選擇合適的撫育經(jīng)營(yíng)措施，通過(guò)人工干預(yù)改善林木生長(zhǎng)發(fā)育的生態(tài)條件，促進(jìn)林木生長(zhǎng)速度和質(zhì)量提升。對(duì)于森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)單位，還應(yīng)適度放開(kāi)采伐政策的限制、給予更多政策支持，由企業(yè)根據(jù)自身資源稟賦特征、森林經(jīng)營(yíng)條件自行探索，并總結(jié)形成新規(guī)程、新經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)森林綜合效益最大化。同時(shí)，借助互聯(lián)網(wǎng)、遙感、地理信息系統(tǒng)等科技手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)森林經(jīng)營(yíng)的實(shí)時(shí)監(jiān)督、精準(zhǔn)管理，防止“一放就亂”等現(xiàn)象發(fā)生。此外，有必要制定一部《森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)條例》，為森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供有效力的原則性依據(jù)，系統(tǒng)規(guī)范天然林和人工林在內(nèi)的各類(lèi)森林經(jīng)營(yíng)行為，為重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)和集體林區(qū)的森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供既有共性又分類(lèi)化和差別化的行動(dòng)準(zhǔn)則。

另一方面，應(yīng)進(jìn)一步加大森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的財(cái)政支持力度，積極創(chuàng)新和探索森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化機(jī)制。加大中央財(cái)政重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)與森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的林道、防護(hù)、管護(hù)設(shè)施建設(shè)，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，保障林區(qū)生態(tài)效益和民生福祉。與此同時(shí)，積極探索社會(huì)資本的進(jìn)入機(jī)制，構(gòu)建完善森林生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制和森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，鼓勵(lì)通過(guò)生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)交易行為，促進(jìn)森林生態(tài)服務(wù)的有效供給，保障天然林經(jīng)營(yíng)資金的可持續(xù)。2013年中央一號(hào)文件明確提出“加強(qiáng)國(guó)家木材戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基地建設(shè)”，對(duì)于重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)而言，國(guó)家儲(chǔ)備林（簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)儲(chǔ)林）項(xiàng)目也是一個(gè)良好的契機(jī)。從生態(tài)的角度而言，國(guó)儲(chǔ)林項(xiàng)目有利于充分發(fā)揮重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)生態(tài)效應(yīng)，將進(jìn)一步推動(dòng)樹(shù)種結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升森林質(zhì)量；從經(jīng)濟(jì)的角度而言，國(guó)儲(chǔ)林可通過(guò)科學(xué)經(jīng)營(yíng)充分發(fā)揮自然資源生產(chǎn)力，在30～50年之后為國(guó)家提供豐富的林木資源；從社會(huì)的角度而言，大工程和大項(xiàng)目還將帶動(dòng)道路和林業(yè)防火配套工程的建設(shè)，提供大批就業(yè)崗位，帶動(dòng)林區(qū)人民增收，具有重要的社會(huì)效益。同時(shí)，國(guó)儲(chǔ)林項(xiàng)目建設(shè)也不應(yīng)僅關(guān)注短平快的速生樹(shù)種。在重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)結(jié)合森林質(zhì)量提升、生態(tài)修復(fù)、珍貴樹(shù)種培育來(lái)開(kāi)展項(xiàng)目既是必要的，也是必須的。通過(guò)撬動(dòng)金融資本“進(jìn)山入林”，還將進(jìn)一步破解重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)當(dāng)前普遍存在的造林投資標(biāo)準(zhǔn)低、重造輕管等問(wèn)題，充分保障國(guó)家木材生態(tài)安全。通過(guò)“國(guó)儲(chǔ)林+森林經(jīng)營(yíng)”“國(guó)儲(chǔ)林+林下經(jīng)濟(jì)”“國(guó)儲(chǔ)林+森林旅游”“國(guó)儲(chǔ)林+森林康養(yǎng)”“國(guó)儲(chǔ)林+碳匯”等經(jīng)營(yíng)方式將進(jìn)一步拓寬林區(qū)增收渠道［18］，實(shí)現(xiàn)森林經(jīng)營(yíng)的集約化、規(guī)?；谄胶馔顿Y和建設(shè)周期的同時(shí)實(shí)現(xiàn)林業(yè)一、二、三全產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。針對(duì)國(guó)投項(xiàng)目配套資金不足的問(wèn)題，還應(yīng)每年追加對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目及設(shè)備后期使用維護(hù)和建設(shè)以及人員培訓(xùn)費(fèi)用，以此保證項(xiàng)目和設(shè)備作用得到有效發(fā)揮。

3.3 妥善解決辦社會(huì)職能移交歷史遺留問(wèn)題

重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森工企業(yè)辦社會(huì)具有一定的歷史客觀性和區(qū)域特殊性，解決好這一問(wèn)題事關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革，理順職能框架移交后的辦社會(huì)職能相關(guān)工作，協(xié)調(diào)政企利益關(guān)系，明確事權(quán)責(zé)任關(guān)系，逐步將不再適合森工企業(yè)參與的社區(qū)管理、綜合治理等工作移交到屬地政府，或由政府通過(guò)向企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式幫助企業(yè)分擔(dān)成本。對(duì)于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公益性事業(yè)，雖然改革方案已經(jīng)明確逐步納入地方發(fā)展規(guī)劃，但進(jìn)展相對(duì)緩慢，因此應(yīng)給予林區(qū)已移交機(jī)構(gòu)充分的關(guān)注和支持，調(diào)整經(jīng)費(fèi)渠道，明確工作關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。建議到2025年，初步完成與屬地政府同領(lǐng)域機(jī)構(gòu)在政策、待遇等方面投入均等化，通過(guò)完善的機(jī)制設(shè)計(jì)到2028年實(shí)現(xiàn)與區(qū)域醫(yī)聯(lián)體、教育集團(tuán)的融合，而非屬地政府簡(jiǎn)單地一收了之。另外，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革后期天保資金的列支項(xiàng)目和渠道也應(yīng)考慮調(diào)整。對(duì)于已向政府移交的職能和職工，天保資金中相應(yīng)的政策性社會(huì)性支出補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)應(yīng)隨之劃撥過(guò)去；對(duì)于企業(yè)，政企分開(kāi)后的相關(guān)政策性社會(huì)性支出補(bǔ)助應(yīng)削減。但考慮到在過(guò)渡期內(nèi)政府無(wú)力供給社會(huì)服務(wù)的現(xiàn)狀，在后續(xù)的天然林保護(hù)修復(fù)工程中應(yīng)保留相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金的端口，幫助企業(yè)緩解壓力，填補(bǔ)社會(huì)性支出缺口。

3.4 高質(zhì)量推動(dòng)林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)

林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)林區(qū)振興的必要途徑，也是共同富裕道路上增強(qiáng)林區(qū)職工改革獲得感、生活幸福感和身份認(rèn)同感的重要內(nèi)容，而基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型作為林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的重中之重應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁叨戎匾?。一是加大?jīng)費(fèi)保障力度，提高林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，包括政企分開(kāi)后理應(yīng)由屬地政府承接的民生建設(shè)項(xiàng)目和由森工企業(yè)負(fù)責(zé)的國(guó)家涉林項(xiàng)目。建議緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在國(guó)家基建投資計(jì)劃中增加林區(qū)專(zhuān)項(xiàng)資金，大力補(bǔ)齊現(xiàn)存短板，重點(diǎn)加強(qiáng)交通、能源、水利、環(huán)保、通訊、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，切實(shí)提升林區(qū)社會(huì)管理和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平，合理布局資源，為林區(qū)居民提供更完善的生產(chǎn)生活條件。二是優(yōu)化政策體系設(shè)計(jì)，因地制宜引導(dǎo)林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。對(duì)于既成建設(shè)用地的林地需要國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)角度統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、出臺(tái)支持政策，實(shí)事求是給予確權(quán)，調(diào)整土地屬性，從而擴(kuò)大企業(yè)發(fā)展可用建設(shè)用地，盤(pán)活企業(yè)舊資產(chǎn)，賦予企業(yè)轉(zhuǎn)型新動(dòng)能。對(duì)于林下經(jīng)濟(jì)相關(guān)的配套政策，也需從較高層面加強(qiáng)部門(mén)間配合，優(yōu)化制度體系，破除政策壁壘，出臺(tái)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體辦法，在保護(hù)的前提下讓林區(qū)百姓通過(guò)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)增加收入。同時(shí)，還應(yīng)充分保障國(guó)有森工企業(yè)對(duì)森林資源的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，鼓勵(lì)國(guó)有森工企業(yè)依托豐富的自然資源發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)。通過(guò)轉(zhuǎn)型發(fā)展項(xiàng)目基金、生態(tài)扶持基金等支持重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)發(fā)展森林食品、生物制藥、森林文旅康養(yǎng)等轉(zhuǎn)型替代產(chǎn)業(yè)，大力挖掘森林水庫(kù)、錢(qián)庫(kù)、糧庫(kù)、碳庫(kù)功能，推動(dòng)林區(qū)內(nèi)的北國(guó)邊塞風(fēng)光、冰雪資源、紅色文旅資源變現(xiàn)，并利用數(shù)字、信息等高新技術(shù)賦能林草碳匯經(jīng)濟(jì)，將大數(shù)據(jù)建設(shè)與大生態(tài)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，充分踐行習(xí)近平總書(shū)記提出的“綠水青山就是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”理念，打造具有東北特色優(yōu)勢(shì)的“白山黑土、紅綠融合”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。三是補(bǔ)齊共同富裕短板，構(gòu)建利益共享機(jī)制帶動(dòng)職工群眾增收致富。森工企業(yè)應(yīng)繼續(xù)通過(guò)生態(tài)管護(hù)、林下資源承包、發(fā)展旅游康養(yǎng)業(yè)、對(duì)外勞務(wù)輸出等方式創(chuàng)造就業(yè)崗位，并通過(guò)“企業(yè)+職工+農(nóng)戶”“企業(yè)+基地+職工+農(nóng)戶”等方式分享產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展收益。邊境林區(qū)的森工企業(yè)則應(yīng)加強(qiáng)與屬地政府的配合協(xié)作，構(gòu)建民生保障和風(fēng)險(xiǎn)防范體系，帶動(dòng)百姓參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，推進(jìn)興邊富民和管邊固邊，筑牢祖國(guó)北疆安全穩(wěn)定屏障，為林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供根本安全保障。四是進(jìn)一步挖掘弘揚(yáng)林區(qū)森工精神。林區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)與轉(zhuǎn)型發(fā)展之路展現(xiàn)出林區(qū)人民高度的政治覺(jué)悟、崇高的思想境界和奮發(fā)的精神風(fēng)貌，錘煉出了“顧全大局、服從需要，艱苦奮斗、甘于奉獻(xiàn)，自力更生、負(fù)重前行”的林區(qū)森工精神。在新發(fā)展階段，更應(yīng)銘記和弘揚(yáng)森工精神，通過(guò)多種形式、借助多元媒介將森工文化的精神操守和道德規(guī)范根植人心，激發(fā)林區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，助力于林區(qū)振興、林區(qū)共同富裕和林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)。

東北發(fā)展新機(jī)遇來(lái)自于強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興新征程所帶來(lái)的勃勃生機(jī)，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)也迎來(lái)了高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵機(jī)遇期。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)有過(guò)“一林獨(dú)大”的輝煌，也經(jīng)歷過(guò)調(diào)整轉(zhuǎn)型的陣痛，森工人在“破”與“立”之間不懈探索著如何將林區(qū)建設(shè)得更好、把生態(tài)保護(hù)得更好、讓人民生活得更好。正如習(xí)近平總書(shū)記在新時(shí)代推動(dòng)?xùn)|北全面振興座談會(huì)上所強(qiáng)調(diào)的，要“堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合，堅(jiān)持鍛長(zhǎng)板、補(bǔ)短板相結(jié)合，堅(jiān)持加大支持力度和激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力相結(jié)合”［1］。未來(lái)需要更有針對(duì)性地徹底化解重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的歷史遺留問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)困境，充分踐行東北在維護(hù)國(guó)家“五大安全”中的重要使命，走高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)振興之路，推動(dòng)中國(guó)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

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*基金項(xiàng)目：2019年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“基于職工福利提升視角的深化重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革研究”（19BGL161）

第一作者：柯水發(fā)（1977- ），男，博士，教授，研究方向?yàn)榱謽I(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策、林權(quán)制度改革、林企改革與林區(qū)發(fā)展。E-mail：keshuifa@163com

通信作者：紀(jì)元（1999- ），女，博士研究生，研究方向?yàn)榱謽I(yè)經(jīng)濟(jì)政策、林權(quán)制度改革。E-mail：13120290011@163com