“微腐敗”的易發(fā)領域及誘因

劉幫成

【關鍵詞】微腐敗 反腐倡廉 基層治理

【中圖分類號】D262.6

【文獻標識碼】A

2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上提出“微腐敗”概念，并強調(diào)“微腐敗”也可能成為“大禍害”。2017年1月，十八屆中央紀委七次全會對“嚴肅查處群眾身邊的不正之風和腐敗問題”進行了工作部署，顯示了黨治理“微腐敗”的強烈決心。2023年1月，習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上強調(diào)：“要堅持內(nèi)容上全涵蓋、對象上全覆蓋、責任上全鏈條、制度上全貫通，進一步健全全面從嚴治黨體系，使全面從嚴治黨各項工作更好體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性?！痹谌鎻膰乐吸h、深入推進反腐敗斗爭過程中，強化“微腐敗”有效治理成為了反腐倡廉工作的重要內(nèi)容之一。

黨的十八大以來，反腐敗斗爭取得了顯著成效、積累了重要經(jīng)驗。即便如此，當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，特別是基層腐敗問題突出。據(jù)中央紀委國家監(jiān)委數(shù)據(jù)顯示，2022年，全國紀檢監(jiān)察機關共處分省部級干部53人，廳局級干部2450人，縣處級干部2.1萬人，鄉(xiāng)科級干部7.4萬人，一般干部8.3萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員41.3萬人。有效治理“微腐敗”，堅持反腐敗無禁區(qū)全覆蓋零容忍，成為當前反腐敗斗爭中不可忽視的重要工作。為了有效治理“微腐敗”，深入了解和梳理“微腐敗”現(xiàn)象的易發(fā)領域、易發(fā)主體以及誘發(fā)原因至關重要。

“微腐敗”現(xiàn)象涉及社會生產(chǎn)生活中的各個領域，表現(xiàn)出“小”（亂用公權力行為的惡劣影響不大）、“多”（亂用公權力的行為較為普遍）和公眾對其態(tài)度模糊（公眾既能容忍“微腐敗”，又憎恨“微腐敗”）等特點。就發(fā)生頻率來看，“微腐敗”現(xiàn)象常見于群眾自治組織、擁有公共資源的單位和掌握行政權力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關之中。

首先是基層群眾自治組織。村民委員會和居民委員會是我國村（居）民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！拔⒏瘮　爆F(xiàn)象不僅僅滋生于村民委員會，也常見于居民委員會之中。鄉(xiāng)村“微腐敗”多見于農(nóng)村基層群眾自治組織，公職人員憑借手中的權力，為自己或他人謀取私利。中國農(nóng)村是典型的人情、面子和關系型社會，農(nóng)村基層群眾自治組織中的工作人員不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關在農(nóng)村的“代理人”，也是村民選舉出來的代表。與此同時，村民委員會還掌握著集體財產(chǎn)，在補貼發(fā)放、低保辦理、房屋拆遷和土地征收等工作中扮演著重要作用，除了要落實具體任務，還要擔負起監(jiān)管職能。一旦村兩委班子成員無法有效規(guī)制自身行為，以權謀私，村民委員會將會成為少數(shù)人謀取利益的私器。我國農(nóng)村基于血緣和地緣因素極易形成“差序格局”，以自己為中心，形成錯綜復雜的社會網(wǎng)絡，為優(yōu)親厚友、索賄受賄提供土壤?！凹抑杏腥撕棉k事”“一人得道，雞犬升天”成為了一些農(nóng)村地區(qū)的真實寫照，這些不正之風不僅沒有隨著社會進步而被擯棄，反而在一些地方“盛行”。

相對于農(nóng)村，城市社區(qū)層面的“微腐敗”現(xiàn)象也是不可忽視的。城市“微腐敗”主要存在于房屋拆遷、基礎設施改造升級和公共服務保障等具體領域。比如，在房屋拆遷領域，隨著城市化進程和棚戶區(qū)改造工程的推進，社區(qū)居民委員會在協(xié)助政府相關部門開展拆遷補助工作中起到了重要作用。由于在各項具體工作中掌握了較大話語權，一些社區(qū)居民委員會成為了以權謀私的主要載體。更為重要的是，“抱團腐敗”成為了“微腐敗”的重要表現(xiàn)形式，由于工作關系，有關人員容易形成共同利益鏈，出現(xiàn)腐敗“群體作戰(zhàn)”。

其次是擁有公共資源的單位。掌握社會公共資源分配的單位出現(xiàn)“微腐敗”的可能性也比較大，主要是由于他們具有排他性的資源分配權力，比如礦山、林業(yè)、水土，以及醫(yī)療、衛(wèi)生、健康等民生領域容易成為“微腐敗”的溫床。涉及民生領域的“微腐敗”現(xiàn)象成為了腐敗爆發(fā)的重災區(qū)，且尚未得到有效根治。雖然發(fā)生在諸如惠農(nóng)資金、新農(nóng)村建設、教育與醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境保護等領域的“微腐敗”涉及金額不大，但直接侵害了廣大人民群眾切身利益。

民生領域的“微腐敗”主要是“雁過拔毛”的小貪小腐，表現(xiàn)形式也多種多樣。一是少數(shù)公職人員違法搭乘專項撥款的“順風車”，違規(guī)騙取民生“奶酪”。近年來，全國及各地都在涉及民生領域投入大量的資金，并在多個領域中取得了顯著成效。但是，部分干部由于黨紀國法觀念薄弱、公共服務動機不足，習慣利用職務之便，搭乘民生建設的“順風車”，比如，捏造相關信息資料為自己和親朋好友謀取私利、擅自動用上級部門劃撥的專項資金等。二是個別公職人員利用職務之便，挪用民生資金“借雞生蛋”。比如，一些地區(qū)出現(xiàn)了公職人員擅自挪用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是廣大人民群眾安享晚年的保障，一旦被挪用或者貪污，將直接影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的正常運作，極易誘發(fā)重大社會安全風險。重大資金的挪用往往是發(fā)端于貪污腐敗前期的“微腐敗”，長期“微腐敗”卻未被發(fā)現(xiàn)和查處，容易使公職人員黨性動搖，為大貪大腐埋下伏筆。三是部分公職人員作風建設出現(xiàn)問題。黨的十八大以來，反“四風”成效明顯，基層的享樂主義和奢靡之風得到有力遏制，但是仍然存在一些新問題，比如，向村干部和社區(qū)干部了解民生情況，替代了親自深入基層了解基層狀況；對待民生政策的解讀和執(zhí)行草草了事，罔顧政策是否有效落實；在重大民生領域中習慣使用形式主義的“作秀”頂替腳踏實地的“苦干”，等等。

最后是掌握行政權力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關是我國行政權力的末梢，承擔著大量責任，卻擁有相對有限的權力。隨著《中華人民共和國監(jiān)察法》發(fā)布，我國監(jiān)察體制改革步入新階段。但是，監(jiān)察法僅僅要求我國省、市、縣三級設立監(jiān)察委員會，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有明確要求。在現(xiàn)實中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關長期處于監(jiān)管弱化，甚至監(jiān)管空白的狀況，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關成為滋生“微腐敗”的高發(fā)溫床。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委干部作為打擊腐敗的重要力量，承擔著監(jiān)督職責，但由于紀委干部會受到一些因素掣肘，很難有效開展工作，特別是對于影響相對不大的“微腐敗”現(xiàn)象時常不能引起足夠重視；而廣大村民參與監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的動力和能力往往不足，種種因素導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)關鍵崗位成為了“微腐敗”高發(fā)領域?，F(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關的“微腐敗”主要表現(xiàn)在吃拿卡要、冷硬橫推、慵懶散漫、拉幫結派、優(yōu)親厚友等。“千里之堤，潰于蟻穴?！币粋€人的腐化變質(zhì)都是由“小”的生活問題、吃喝問題及其他違反中央八項規(guī)定精神的相關問題開始的。如果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關“微腐敗”缺乏有效治理，不僅會嚴重影響廣大人民群眾的根本利益，也會動搖黨長期執(zhí)政的基礎。

為了有效治理腐敗問題，黨和國家開展了各種形式的專項整治工作，旨在從根本上遏制腐敗行為。相比較而言，“微腐敗”的直接危害較小，但是涉及主體卻十分廣泛。從“微腐敗”的發(fā)生頻率來看，與廣大人民群眾直接接觸的一線公職人員容易成為“微腐敗”的主體，通常包括：村（居）兩委班子成員；掌握公共資源的工作人員；基層行政機關工作人員等。

其一，村（居）兩委班子成員。黨的十八大以來，“打虎拍蠅”式的反腐敗斗爭取得了顯著成效，其中村（居）委會干部腐敗成為“拍蠅”式反腐的重災區(qū)。部分村（居）委會干部由于思想道德滑坡，存在以權謀私、威逼利誘、作風不良、貪污受賄等系列問題，導致權力濫用，“小官巨貪”成為了鄉(xiāng)村振興過程中難以回避的重要治理問題。村（居）委會干部的雙重“代理人”身份導致了他們成為“微腐敗”的易發(fā)主體，一方面，他們由村（居）民通過民主選舉產(chǎn)生，代表村（居）民行使管理權，另一方面，他們又是上級行政機關在農(nóng)村（城市社區(qū)）的代理人，是行政權力滲透和基層社會管理的產(chǎn)物。這種身份容易帶來自上而下的監(jiān)管弱化和自下而上的監(jiān)督乏力，加之村（居）兩委班子成員的權力集中，容易誘發(fā)腐敗風險。

其二，掌握公共資源的工作人員。掌握和參與公共資源分配的工作人員容易受到私利的誘惑而產(chǎn)生“微腐敗”行為，而長時間的“微腐敗”容易形成“小官巨貪”。在新農(nóng)村建設、基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、惠農(nóng)政策、社會保障、基礎設施改造升級、鄉(xiāng)村振興等諸多領域中，個別領導干部和工作人員在涉及到資金劃撥和資源分配時，通過優(yōu)親厚友、雁過拔毛、違規(guī)收費、吃拿卡要等各種形式的“微腐敗”來攫取利益。比如，在住房問題上，有一些地方的領導干部通過走“人情”，將公租房免費或者低價出租給親朋好友；也有一些國有企事業(yè)單位不將公房租賃金額依法上繳國庫，而是將其存入單位的私有“小金庫”，以供單位“靈活”支配。

其三，基層行政機關工作人員。不同于上述村（居）兩委工作人員，基層行政機關人員納入國家行政編制，掌握國家行政權力，負責轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展工作。部分地區(qū)過度注重經(jīng)濟增長，而淡化黨風廉政建設，從而導致一些基層公職人員黨性薄弱?；鶎有姓C關工作人員一旦對“微腐敗”現(xiàn)象習以為常，沒有戒備之心，容易受到腐敗瘟疫的侵襲。長此以往，那些意志力薄弱的黨員干部會逐步由“微腐敗”轉變?yōu)椤熬薷瘮　?，并大肆傳播，造成嚴重惡劣的社會風氣。相對于“大老虎”們的貪污腐敗，基層行政機關工作人員的“微腐敗”，因為涉及金額較小，表面危害不大，往往會顯得“微不足道”。但是，這些“微腐敗”行為發(fā)生在離人民群眾最近的基層一線，是群眾最能直接感受到的，也是最為深惡痛絕的，這將導致人民群眾對政府的信任下降，破壞干群關系，長此以往，將動搖黨的執(zhí)政基礎。

習近平總書記指出：“對基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題， 要認真糾正和嚴肅查處，維護群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果。”相對于“老虎”而言，“蒼蠅”雖小，但會直接損害人民群眾“看得見”的利益，嚴重損害黨和政府在人民群眾心中的形象。究其根源，“微腐敗”現(xiàn)象的產(chǎn)生是系統(tǒng)性問題所造成的，不僅與公職人員個體因素相關，也與其所處的環(huán)境因素關聯(lián)。綜合來看，有以下幾點：

一是道德素養(yǎng)滑坡。部分地方政府過于強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展，忽視了對公職人員的思想道德教育，從而導致一些公職人員自身信仰缺失，道德素養(yǎng)滑坡，拜金主義和享樂主義思想泛濫。甚至個別領導干部錯誤地認為過多強調(diào)黨風廉政建設將會挫傷公職人員的工作積極性，影響其放開手腳干事創(chuàng)業(yè)。比如，在一些農(nóng)村基層組織中，農(nóng)村干部均負責具體的分管業(yè)務，且工作繁忙，加之黨風廉政建設機制不完善，從而導致黨風廉政教育輕教、輕管現(xiàn)象突出。長期以往，由于思想道德素養(yǎng)滑坡，加之黨性修養(yǎng)不足，精神上“缺鈣”，這些公職人員面臨各種利益誘惑時，極易喪失抵抗力，加之受一些不良社會風氣影響，特別是對影響相對較小的“微腐敗”更是覺得“無所謂”，甚至理所當然，還會對“微腐敗”行為持有不必“上綱上線”的錯誤觀念，甚至抱有法不責眾的僥幸錯誤心理。

二是權力監(jiān)督乏力。黨的十八大以來，黨和國家不斷扎緊“不能腐”的鐵籠，有效遏制住了絕大部分的腐敗行為?！拔⒏瘮　敝饕憩F(xiàn)為權力配置失衡。一些基層黨政“一把手”的權力配置狀況呈現(xiàn)“法定權力不足、自授權力集中”的狀況?！耙话咽帧庇捎讷@得上級授予的法定權力相對較小，然而相對較小的法定權力在紛繁復雜的基層社會事務時可能難以有效解決難題。此時，“一把手”為了完成基層社會治理的任務而自行擴大自由裁量權，從而實現(xiàn)績效達成。雖然從結果來看，這種“自授權力集中”一定程度上能夠有效提升行政效率，但是容易導致“一把手”的權力過于集中，從而形成大局獨攬的局面，此時“微腐敗”容易產(chǎn)生。與此同時，部分不在體制內(nèi)的基層“準官員”具有雙重身份，并由此導致自上而下的監(jiān)管缺位和自下而上的公眾監(jiān)督乏力，讓“微腐敗”容易產(chǎn)生。

三是正向激勵機制弱化。薪酬激勵是公共部門職工激勵的重要方式之一。長期以來，我國的公務員薪酬水平和增長幅度均相對較低，滯后于經(jīng)濟增長速度，基層公務員群體顯得尤其突出。此外，非財政預算內(nèi)的村（居）兩委領導班子的收入主要依靠原本預算緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）支持，且部分干部需要承擔任務繁重的基層工作，從而導致村（居）兩委干部時常面臨收入低、任務重的窘境。正向激勵機制弱化成為個別公職人員“微腐敗”的一個借口。

四是法律懲戒不嚴。黨和國家多次強調(diào)“微腐敗”的“大危害”，但是從法律層面來看，現(xiàn)有法律法規(guī)很難有效懲戒“微腐敗”。由于黨紀政紀沒有對“微腐敗”涉及的具體額度進行明確說明，導致了“微腐敗”行為認定缺乏標準，難以有效治理?！吨腥A人民共和國刑法》規(guī)定，如果利用職務便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或非法收受他人財物等行為構成犯罪的，適用貪污罪、挪用公款罪和受賄罪?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》將挪用公款罪的起刑點調(diào)整至3萬元。也就是說，很難在刑法范圍內(nèi)的懲治一些額度不滿3萬元的“微腐敗”行為?？傮w上看，我國現(xiàn)行的反腐敗的諸多法律法規(guī)是一種事前威懾、事后懲處的措施。在對“微腐敗”的認定和監(jiān)管上，相關法律法規(guī)界定不明晰、指導不足，“微腐敗”容易發(fā)生，不利于“微腐敗”有效治理。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院副院長、教授，上海市行政管理學會副會長，上海市創(chuàng)新政策評估研究中心主任；北京師范大學人文和社會科學高等研究院講師陳鼎祥對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重點項目“完善干部擔當作為的激勵機制研究”（項目編號：20AZD020）階段性成果】

【參考文獻】

①習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，北京：人民出版社，2016年。

②《習近平在十八屆中央紀委七次全會上發(fā)表重要講話強調(diào) 全面貫徹落實黨的十八屆六中全會精神 增強全面從嚴治黨系統(tǒng)性創(chuàng)造性實效性》，新華社，2017年1月6日。

③《習近平在二十屆中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話強調(diào) 一刻不停推進全面從嚴治黨 保障黨的二十大決策部署貫徹落實》，新華社，2023年1月9日。

④《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編（2021年版）》，北京：中央文獻出版社，2021年。

⑤余雅潔、陳文權：《治理“微腐敗”的理論邏輯、現(xiàn)實困境與有效路徑》，《中國行政管理》，2018年第9期。

責編/于洪清 美編/李祥峰