“微腐敗”的易發(fā)領(lǐng)域及誘因

劉幫成

【關(guān)鍵詞】微腐敗 反腐倡廉 基層治理

【中圖分類號】D262.6

【文獻標識碼】A

2016年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上提出“微腐敗”概念，并強調(diào)“微腐敗”也可能成為“大禍害”。2017年1月，十八屆中央紀委七次全會對“嚴肅查處群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題”進行了工作部署，顯示了黨治理“微腐敗”的強烈決心。2023年1月，習(xí)近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上強調(diào)：“要堅持內(nèi)容上全涵蓋、對象上全覆蓋、責(zé)任上全鏈條、制度上全貫通，進一步健全全面從嚴治黨體系，使全面從嚴治黨各項工作更好體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性?！痹谌鎻膰乐吸h、深入推進反腐敗斗爭過程中，強化“微腐敗”有效治理成為了反腐倡廉工作的重要內(nèi)容之一。

黨的十八大以來，反腐敗斗爭取得了顯著成效、積累了重要經(jīng)驗。即便如此，當(dāng)前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜，特別是基層腐敗問題突出。據(jù)中央紀委國家監(jiān)委數(shù)據(jù)顯示，2022年，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共處分省部級干部53人，廳局級干部2450人，縣處級干部2.1萬人，鄉(xiāng)科級干部7.4萬人，一般干部8.3萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員41.3萬人。有效治理“微腐敗”，堅持反腐敗無禁區(qū)全覆蓋零容忍，成為當(dāng)前反腐敗斗爭中不可忽視的重要工作。為了有效治理“微腐敗”，深入了解和梳理“微腐敗”現(xiàn)象的易發(fā)領(lǐng)域、易發(fā)主體以及誘發(fā)原因至關(guān)重要。

“微腐敗”現(xiàn)象涉及社會生產(chǎn)生活中的各個領(lǐng)域，表現(xiàn)出“小”（亂用公權(quán)力行為的惡劣影響不大）、“多”（亂用公權(quán)力的行為較為普遍）和公眾對其態(tài)度模糊（公眾既能容忍“微腐敗”，又憎恨“微腐敗”）等特點。就發(fā)生頻率來看，“微腐敗”現(xiàn)象常見于群眾自治組織、擁有公共資源的單位和掌握行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關(guān)之中。

首先是基層群眾自治組織。村民委員會和居民委員會是我國村（居）民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！拔⒏瘮　爆F(xiàn)象不僅僅滋生于村民委員會，也常見于居民委員會之中。鄉(xiāng)村“微腐敗”多見于農(nóng)村基層群眾自治組織，公職人員憑借手中的權(quán)力，為自己或他人謀取私利。中國農(nóng)村是典型的人情、面子和關(guān)系型社會，農(nóng)村基層群眾自治組織中的工作人員不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)在農(nóng)村的“代理人”，也是村民選舉出來的代表。與此同時，村民委員會還掌握著集體財產(chǎn)，在補貼發(fā)放、低保辦理、房屋拆遷和土地征收等工作中扮演著重要作用，除了要落實具體任務(wù)，還要擔(dān)負起監(jiān)管職能。一旦村兩委班子成員無法有效規(guī)制自身行為，以權(quán)謀私，村民委員會將會成為少數(shù)人謀取利益的私器。我國農(nóng)村基于血緣和地緣因素極易形成“差序格局”，以自己為中心，形成錯綜復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)，為優(yōu)親厚友、索賄受賄提供土壤?！凹抑杏腥撕棉k事”“一人得道，雞犬升天”成為了一些農(nóng)村地區(qū)的真實寫照，這些不正之風(fēng)不僅沒有隨著社會進步而被擯棄，反而在一些地方“盛行”。

相對于農(nóng)村，城市社區(qū)層面的“微腐敗”現(xiàn)象也是不可忽視的。城市“微腐敗”主要存在于房屋拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施改造升級和公共服務(wù)保障等具體領(lǐng)域。比如，在房屋拆遷領(lǐng)域，隨著城市化進程和棚戶區(qū)改造工程的推進，社區(qū)居民委員會在協(xié)助政府相關(guān)部門開展拆遷補助工作中起到了重要作用。由于在各項具體工作中掌握了較大話語權(quán)，一些社區(qū)居民委員會成為了以權(quán)謀私的主要載體。更為重要的是，“抱團腐敗”成為了“微腐敗”的重要表現(xiàn)形式，由于工作關(guān)系，有關(guān)人員容易形成共同利益鏈，出現(xiàn)腐敗“群體作戰(zhàn)”。

其次是擁有公共資源的單位。掌握社會公共資源分配的單位出現(xiàn)“微腐敗”的可能性也比較大，主要是由于他們具有排他性的資源分配權(quán)力，比如礦山、林業(yè)、水土，以及醫(yī)療、衛(wèi)生、健康等民生領(lǐng)域容易成為“微腐敗”的溫床。涉及民生領(lǐng)域的“微腐敗”現(xiàn)象成為了腐敗爆發(fā)的重災(zāi)區(qū)，且尚未得到有效根治。雖然發(fā)生在諸如惠農(nóng)資金、新農(nóng)村建設(shè)、教育與醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域的“微腐敗”涉及金額不大，但直接侵害了廣大人民群眾切身利益。

民生領(lǐng)域的“微腐敗”主要是“雁過拔毛”的小貪小腐，表現(xiàn)形式也多種多樣。一是少數(shù)公職人員違法搭乘專項撥款的“順風(fēng)車”，違規(guī)騙取民生“奶酪”。近年來，全國及各地都在涉及民生領(lǐng)域投入大量的資金，并在多個領(lǐng)域中取得了顯著成效。但是，部分干部由于黨紀國法觀念薄弱、公共服務(wù)動機不足，習(xí)慣利用職務(wù)之便，搭乘民生建設(shè)的“順風(fēng)車”，比如，捏造相關(guān)信息資料為自己和親朋好友謀取私利、擅自動用上級部門劃撥的專項資金等。二是個別公職人員利用職務(wù)之便，挪用民生資金“借雞生蛋”。比如，一些地區(qū)出現(xiàn)了公職人員擅自挪用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是廣大人民群眾安享晚年的保障，一旦被挪用或者貪污，將直接影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的正常運作，極易誘發(fā)重大社會安全風(fēng)險。重大資金的挪用往往是發(fā)端于貪污腐敗前期的“微腐敗”，長期“微腐敗”卻未被發(fā)現(xiàn)和查處，容易使公職人員黨性動搖，為大貪大腐埋下伏筆。三是部分公職人員作風(fēng)建設(shè)出現(xiàn)問題。黨的十八大以來，反“四風(fēng)”成效明顯，基層的享樂主義和奢靡之風(fēng)得到有力遏制，但是仍然存在一些新問題，比如，向村干部和社區(qū)干部了解民生情況，替代了親自深入基層了解基層狀況；對待民生政策的解讀和執(zhí)行草草了事，罔顧政策是否有效落實；在重大民生領(lǐng)域中習(xí)慣使用形式主義的“作秀”頂替腳踏實地的“苦干”，等等。

最后是掌握行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關(guān)是我國行政權(quán)力的末梢，承擔(dān)著大量責(zé)任，卻擁有相對有限的權(quán)力。隨著《中華人民共和國監(jiān)察法》發(fā)布，我國監(jiān)察體制改革步入新階段。但是，監(jiān)察法僅僅要求我國省、市、縣三級設(shè)立監(jiān)察委員會，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有明確要求。在現(xiàn)實中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關(guān)長期處于監(jiān)管弱化，甚至監(jiān)管空白的狀況，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關(guān)成為滋生“微腐敗”的高發(fā)溫床。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委干部作為打擊腐敗的重要力量，承擔(dān)著監(jiān)督職責(zé)，但由于紀委干部會受到一些因素掣肘，很難有效開展工作，特別是對于影響相對不大的“微腐敗”現(xiàn)象時常不能引起足夠重視；而廣大村民參與監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的動力和能力往往不足，種種因素導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關(guān)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)鍵崗位成為了“微腐敗”高發(fā)領(lǐng)域?，F(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關(guān)的“微腐敗”主要表現(xiàn)在吃拿卡要、冷硬橫推、慵懶散漫、拉幫結(jié)派、優(yōu)親厚友等?！扒Ю镏蹋瑵⒂谙佈??！币粋€人的腐化變質(zhì)都是由“小”的生活問題、吃喝問題及其他違反中央八項規(guī)定精神的相關(guān)問題開始的。如果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機關(guān)“微腐敗”缺乏有效治理，不僅會嚴重影響廣大人民群眾的根本利益，也會動搖黨長期執(zhí)政的基礎(chǔ)。

為了有效治理腐敗問題，黨和國家開展了各種形式的專項整治工作，旨在從根本上遏制腐敗行為。相比較而言，“微腐敗”的直接危害較小，但是涉及主體卻十分廣泛。從“微腐敗”的發(fā)生頻率來看，與廣大人民群眾直接接觸的一線公職人員容易成為“微腐敗”的主體，通常包括：村（居）兩委班子成員；掌握公共資源的工作人員；基層行政機關(guān)工作人員等。

其一，村（居）兩委班子成員。黨的十八大以來，“打虎拍蠅”式的反腐敗斗爭取得了顯著成效，其中村（居）委會干部腐敗成為“拍蠅”式反腐的重災(zāi)區(qū)。部分村（居）委會干部由于思想道德滑坡，存在以權(quán)謀私、威逼利誘、作風(fēng)不良、貪污受賄等系列問題，導(dǎo)致權(quán)力濫用，“小官巨貪”成為了鄉(xiāng)村振興過程中難以回避的重要治理問題。村（居）委會干部的雙重“代理人”身份導(dǎo)致了他們成為“微腐敗”的易發(fā)主體，一方面，他們由村（居）民通過民主選舉產(chǎn)生，代表村（居）民行使管理權(quán)，另一方面，他們又是上級行政機關(guān)在農(nóng)村（城市社區(qū)）的代理人，是行政權(quán)力滲透和基層社會管理的產(chǎn)物。這種身份容易帶來自上而下的監(jiān)管弱化和自下而上的監(jiān)督乏力，加之村（居）兩委班子成員的權(quán)力集中，容易誘發(fā)腐敗風(fēng)險。

其二，掌握公共資源的工作人員。掌握和參與公共資源分配的工作人員容易受到私利的誘惑而產(chǎn)生“微腐敗”行為，而長時間的“微腐敗”容易形成“小官巨貪”。在新農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、惠農(nóng)政策、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施改造升級、鄉(xiāng)村振興等諸多領(lǐng)域中，個別領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員在涉及到資金劃撥和資源分配時，通過優(yōu)親厚友、雁過拔毛、違規(guī)收費、吃拿卡要等各種形式的“微腐敗”來攫取利益。比如，在住房問題上，有一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部通過走“人情”，將公租房免費或者低價出租給親朋好友；也有一些國有企事業(yè)單位不將公房租賃金額依法上繳國庫，而是將其存入單位的私有“小金庫”，以供單位“靈活”支配。

其三，基層行政機關(guān)工作人員。不同于上述村（居）兩委工作人員，基層行政機關(guān)人員納入國家行政編制，掌握國家行政權(quán)力，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展工作。部分地區(qū)過度注重經(jīng)濟增長，而淡化黨風(fēng)廉政建設(shè)，從而導(dǎo)致一些基層公職人員黨性薄弱?；鶎有姓C關(guān)工作人員一旦對“微腐敗”現(xiàn)象習(xí)以為常，沒有戒備之心，容易受到腐敗瘟疫的侵襲。長此以往，那些意志力薄弱的黨員干部會逐步由“微腐敗”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬薷瘮　?，并大肆傳播，造成嚴重惡劣的社會風(fēng)氣。相對于“大老虎”們的貪污腐敗，基層行政機關(guān)工作人員的“微腐敗”，因為涉及金額較小，表面危害不大，往往會顯得“微不足道”。但是，這些“微腐敗”行為發(fā)生在離人民群眾最近的基層一線，是群眾最能直接感受到的，也是最為深惡痛絕的，這將導(dǎo)致人民群眾對政府的信任下降，破壞干群關(guān)系，長此以往，將動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

習(xí)近平總書記指出：“對基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題， 要認真糾正和嚴肅查處，維護群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果。”相對于“老虎”而言，“蒼蠅”雖小，但會直接損害人民群眾“看得見”的利益，嚴重損害黨和政府在人民群眾心中的形象。究其根源，“微腐敗”現(xiàn)象的產(chǎn)生是系統(tǒng)性問題所造成的，不僅與公職人員個體因素相關(guān)，也與其所處的環(huán)境因素關(guān)聯(lián)。綜合來看，有以下幾點：

一是道德素養(yǎng)滑坡。部分地方政府過于強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展，忽視了對公職人員的思想道德教育，從而導(dǎo)致一些公職人員自身信仰缺失，道德素養(yǎng)滑坡，拜金主義和享樂主義思想泛濫。甚至個別領(lǐng)導(dǎo)干部錯誤地認為過多強調(diào)黨風(fēng)廉政建設(shè)將會挫傷公職人員的工作積極性，影響其放開手腳干事創(chuàng)業(yè)。比如，在一些農(nóng)村基層組織中，農(nóng)村干部均負責(zé)具體的分管業(yè)務(wù)，且工作繁忙，加之黨風(fēng)廉政建設(shè)機制不完善，從而導(dǎo)致黨風(fēng)廉政教育輕教、輕管現(xiàn)象突出。長期以往，由于思想道德素養(yǎng)滑坡，加之黨性修養(yǎng)不足，精神上“缺鈣”，這些公職人員面臨各種利益誘惑時，極易喪失抵抗力，加之受一些不良社會風(fēng)氣影響，特別是對影響相對較小的“微腐敗”更是覺得“無所謂”，甚至理所當(dāng)然，還會對“微腐敗”行為持有不必“上綱上線”的錯誤觀念，甚至抱有法不責(zé)眾的僥幸錯誤心理。

二是權(quán)力監(jiān)督乏力。黨的十八大以來，黨和國家不斷扎緊“不能腐”的鐵籠，有效遏制住了絕大部分的腐敗行為。“微腐敗”主要表現(xiàn)為權(quán)力配置失衡。一些基層黨政“一把手”的權(quán)力配置狀況呈現(xiàn)“法定權(quán)力不足、自授權(quán)力集中”的狀況?！耙话咽帧庇捎讷@得上級授予的法定權(quán)力相對較小，然而相對較小的法定權(quán)力在紛繁復(fù)雜的基層社會事務(wù)時可能難以有效解決難題。此時，“一把手”為了完成基層社會治理的任務(wù)而自行擴大自由裁量權(quán)，從而實現(xiàn)績效達成。雖然從結(jié)果來看，這種“自授權(quán)力集中”一定程度上能夠有效提升行政效率，但是容易導(dǎo)致“一把手”的權(quán)力過于集中，從而形成大局獨攬的局面，此時“微腐敗”容易產(chǎn)生。與此同時，部分不在體制內(nèi)的基層“準官員”具有雙重身份，并由此導(dǎo)致自上而下的監(jiān)管缺位和自下而上的公眾監(jiān)督乏力，讓“微腐敗”容易產(chǎn)生。

三是正向激勵機制弱化。薪酬激勵是公共部門職工激勵的重要方式之一。長期以來，我國的公務(wù)員薪酬水平和增長幅度均相對較低，滯后于經(jīng)濟增長速度，基層公務(wù)員群體顯得尤其突出。此外，非財政預(yù)算內(nèi)的村（居）兩委領(lǐng)導(dǎo)班子的收入主要依靠原本預(yù)算緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）支持，且部分干部需要承擔(dān)任務(wù)繁重的基層工作，從而導(dǎo)致村（居）兩委干部時常面臨收入低、任務(wù)重的窘境。正向激勵機制弱化成為個別公職人員“微腐敗”的一個借口。

四是法律懲戒不嚴。黨和國家多次強調(diào)“微腐敗”的“大危害”，但是從法律層面來看，現(xiàn)有法律法規(guī)很難有效懲戒“微腐敗”。由于黨紀政紀沒有對“微腐敗”涉及的具體額度進行明確說明，導(dǎo)致了“微腐敗”行為認定缺乏標準，難以有效治理。《中華人民共和國刑法》規(guī)定，如果利用職務(wù)便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或非法收受他人財物等行為構(gòu)成犯罪的，適用貪污罪、挪用公款罪和受賄罪。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》將挪用公款罪的起刑點調(diào)整至3萬元。也就是說，很難在刑法范圍內(nèi)的懲治一些額度不滿3萬元的“微腐敗”行為。總體上看，我國現(xiàn)行的反腐敗的諸多法律法規(guī)是一種事前威懾、事后懲處的措施。在對“微腐敗”的認定和監(jiān)管上，相關(guān)法律法規(guī)界定不明晰、指導(dǎo)不足，“微腐敗”容易發(fā)生，不利于“微腐敗”有效治理。

（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授，上海市行政管理學(xué)會副會長，上海市創(chuàng)新政策評估研究中心主任；北京師范大學(xué)人文和社會科學(xué)高等研究院講師陳鼎祥對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重點項目“完善干部擔(dān)當(dāng)作為的激勵機制研究”（項目編號：20AZD020）階段性成果】

【參考文獻】

①習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，北京：人民出版社，2016年。

②《習(xí)近平在十八屆中央紀委七次全會上發(fā)表重要講話強調(diào) 全面貫徹落實黨的十八屆六中全會精神 增強全面從嚴治黨系統(tǒng)性創(chuàng)造性實效性》，新華社，2017年1月6日。

③《習(xí)近平在二十屆中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話強調(diào) 一刻不停推進全面從嚴治黨 保障黨的二十大決策部署貫徹落實》，新華社，2023年1月9日。

④《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編（2021年版）》，北京：中央文獻出版社，2021年。

⑤余雅潔、陳文權(quán)：《治理“微腐敗”的理論邏輯、現(xiàn)實困境與有效路徑》，《中國行政管理》，2018年第9期。

責(zé)編/于洪清 美編/李祥峰