國土綜合整治轉(zhuǎn)型升級(jí)的探索

摘要：國土空間主要指國家主權(quán)管轄范圍內(nèi)的地域空間，分別為陸地領(lǐng)域、海上水域、內(nèi)水領(lǐng)域、領(lǐng)海領(lǐng)域及其底土和上空領(lǐng)域，屬于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展目標(biāo)的重要基礎(chǔ)?；诖?，國土開發(fā)工作尤為重要，要將陸地國土空間作為核心開發(fā)對(duì)象，以人口聚集與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方式，執(zhí)行高強(qiáng)度和大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)與工業(yè)化建設(shè)行動(dòng)。本文以上述內(nèi)容為核心，針對(duì)國土空間開發(fā)格局優(yōu)化背景下的國土綜合整治轉(zhuǎn)型升級(jí)工作展開深入研究，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出針對(duì)性發(fā)展建議，希望可以為同行提供參考。

關(guān)鍵詞：國土空間開發(fā)；格局；轉(zhuǎn)型

新時(shí)期下，土地整治工作不僅要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)等重大國家戰(zhàn)略做到有機(jī)結(jié)合，還要以科技創(chuàng)新作為根本驅(qū)動(dòng)力，不斷強(qiáng)化山、水、林、田、湖、草等生命共同體的建設(shè)，確保生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間之間的優(yōu)化具備協(xié)調(diào)性，同時(shí)，要專門進(jìn)行土地調(diào)查評(píng)價(jià)工作、土地質(zhì)量提升調(diào)查工作、土地生態(tài)修復(fù)工作、指出建設(shè)工程節(jié)地發(fā)展目標(biāo)和土地立體開發(fā)新技術(shù)使用的注意事項(xiàng)。在此背景下，推動(dòng)現(xiàn)有土地整治工作向國土綜合整治轉(zhuǎn)型方向發(fā)展，以“五個(gè)更加”作為未來發(fā)展的終極導(dǎo)向，主動(dòng)服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)，積極融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作中，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的施行得到有效推動(dòng)，堅(jiān)定推進(jìn)耕地“三位一體”保護(hù)發(fā)展戰(zhàn)略，自覺擔(dān)負(fù)起生態(tài)文明建設(shè)的重要使命和工作責(zé)任。

一、國土空間開發(fā)需要面對(duì)的主要問題

從我國國情出發(fā)，國土空間是十分寶貴的重要資源，但在過去階段的實(shí)際開發(fā)過程中，區(qū)域性國土資源開發(fā)和利用工作還存在一些問題。

以資源利用角度為出發(fā)點(diǎn)，我國土地特征為：山地地形多、平地地形少，全國有1/3左右的國土資源無法做到有效開發(fā)與利用。其中，海拔高度在4000米以上的高原地區(qū)或者高山地區(qū)面積廣大，約為193萬平方千米，戈壁面積約56萬平方千米，流動(dòng)沙丘總面積約45萬平方千米，合計(jì)約為294萬平方千米，這部分國土空間而具有極高的開發(fā)與應(yīng)用難度，占全國陸地面積的31%左右，占比較高。

以糧食安全為基點(diǎn)，我國現(xiàn)有耕地面積合計(jì)18.27億畝，合計(jì)總量較高，但人均持有耕地面積嚴(yán)重不足，僅為139畝，該數(shù)據(jù)水平接近于世界人均土地資源持有量的33 %。由于耕地資源極為有限，優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地資源較為稀缺，部分地區(qū)缺乏足夠的水源，面臨著十分嚴(yán)重的土地干旱、土壤退化、水土流失以及污染問題，導(dǎo)致耕地面積減少的比例過高。目前，我國共有縣級(jí)單位數(shù)量超過2800個(gè)，但人均耕地的占有量遠(yuǎn)低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織設(shè)定的0.8畝，低于警戒線量值的地區(qū)數(shù)量超過600個(gè)，情況較嚴(yán)峻。

以經(jīng)濟(jì)布局情況和人口分布信息為基點(diǎn)研究，在經(jīng)濟(jì)布局方面呈現(xiàn)一種向沿海地區(qū)過度集聚的發(fā)展趨勢(shì)，中西部地區(qū)在發(fā)展過程中一直受到資金限制，使得企業(yè)聚集度過低，在質(zhì)量和數(shù)量方面均有不足，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)增加率與人均收入水平相對(duì)不足。

二、國土空間問題起因分析

我國國土空間方面的開發(fā)工作面臨較多問題，原因具有多樣性，由于缺少對(duì)國土空間資源利用的正確認(rèn)知，沒有設(shè)定合理的規(guī)劃方案、缺少有效的管治手段，導(dǎo)致部分地區(qū)無視資源與環(huán)境存在的客觀約束作用，盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)，片面追求產(chǎn)業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)回報(bào)速度，無視產(chǎn)業(yè)造成的負(fù)面影響，導(dǎo)致國土資源處于無序開發(fā)狀態(tài)，造成資源浪費(fèi)。

（一）部分地區(qū)的發(fā)展模式有待調(diào)整

部分地區(qū)無論自身的生態(tài)環(huán)境多么脆弱，都會(huì)將主要發(fā)展思路放在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，在一定程度上無視固有生態(tài)環(huán)境，這不但會(huì)約束未來階段的發(fā)展，甚至?xí)拗迫丝诎l(fā)展。

部分地區(qū)將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要發(fā)展動(dòng)力，未能從全局出發(fā)制定發(fā)展策略，也未能策劃未來發(fā)展方向，導(dǎo)致缺少綜合指導(dǎo)性。在這樣的發(fā)展背景下，即使在某一時(shí)段內(nèi)取得了經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效，但無法從根本上形成持續(xù)推動(dòng)力，在資源生態(tài)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展方面還可能事與愿違。

（二）整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局失衡

我國現(xiàn)有陸地國土資源主要分為東、中、西以及東北四個(gè)部分，每個(gè)區(qū)域的國土面積均在240萬平方公里左右。針對(duì)面積廣大的地域資源，如果僅采取某一項(xiàng)單獨(dú)的區(qū)域發(fā)展調(diào)控政策，往往缺少足夠的持續(xù)性保障。例如，西部地區(qū)在自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的差異尤為突出，面對(duì)這種發(fā)展局面，如果地方政府實(shí)行的發(fā)展戰(zhàn)略過于單一，則無法取得理想效果，因此，政府部門要確保自身制定的指導(dǎo)策略可以發(fā)揮實(shí)際效用，保障發(fā)展戰(zhàn)略具有因地制宜以及因時(shí)制宜的特點(diǎn)，全面提升區(qū)域發(fā)展的綜合性。

（三）部分地區(qū)的發(fā)展策略規(guī)劃約束力不足

新時(shí)期下，部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制仍不夠完善，存在過度開發(fā)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，在快速推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，往往會(huì)引發(fā)多種不同形式的問題，因此，不同發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行要做到有據(jù)可循、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。目前，對(duì)國土規(guī)劃工作而言，已充分認(rèn)識(shí)到約束和規(guī)范市場(chǎng)企業(yè)行為的重要性，形成了相對(duì)一致的正確認(rèn)知，即：要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在此期間，對(duì)于部分地區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容而言，不僅要做到兼顧環(huán)境保護(hù)，還要約束政府自身執(zhí)政行為，確保各項(xiàng)政策不會(huì)阻礙地區(qū)的未來發(fā)展。

地方政府要正確認(rèn)識(shí)此前工作中存在的誤區(qū)：首先，部分地區(qū)將規(guī)劃任務(wù)劃歸到政府編制體系內(nèi)，但起到的直接約束效果有待提升。其次，未全面了解規(guī)劃工作具有的重要作用，部分地區(qū)要實(shí)現(xiàn)自身制定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，需要付出沉重的代價(jià)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)資源環(huán)境保護(hù)工作出現(xiàn)矛盾，所以，需要避免此種情況的發(fā)生。

三、未來階段的國土主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)展存在必然性

（一）主體功能劃分與主體功能區(qū)劃分

主體功能主要是指在綜合開發(fā)中居于主導(dǎo)地位的國土資源類型，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮主要作用。以國土資源為基礎(chǔ)帶動(dòng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要做到以下四項(xiàng)內(nèi)容：第一，以提供基本的工業(yè)品為主要功能。第二，提供基本的服務(wù)產(chǎn)品，將此作為自身發(fā)展的主要功能。第三，盡可能提升農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，使其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體功能。第四，以提供區(qū)域性生態(tài)產(chǎn)品為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體功能。在上述內(nèi)容中，彰顯主體功能的同時(shí)，并不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的其他功能排斥現(xiàn)象。

（二）合理利用國土資源的相關(guān)對(duì)策

1.科學(xué)規(guī)劃國土資源

在國土資源管理的過程中，要以相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容為參考依據(jù)，充分結(jié)合先進(jìn)的流域管理思想，在確保不同區(qū)域同步開發(fā)的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化治理力度，在執(zhí)行多元素共同參與的前提下，積極制定更為有效的管理體系，通過共同協(xié)調(diào)的作用，確保水資源的綜合治理效果與科學(xué)利用。在此期間，國土資源不能單獨(dú)治理，也不可分散規(guī)劃，必須確保所有治理區(qū)域共同的治理方案，并確保在競爭中維持相對(duì)的平衡。由于流域范圍內(nèi)的規(guī)劃會(huì)直接影響周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，必須為流域規(guī)劃工作制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以此確保管理工作的有效性與落實(shí)程度。

2.采用更為先進(jìn)的管理方式

目前，政府管理部門要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)形式的水利工程用途，確保水利資源的多元化利用，建設(shè)更具現(xiàn)代化特點(diǎn)的水利工程，從傳統(tǒng)的單純治水變成合理用水，確保人與自然之間的和諧相處，保障水利工程與生態(tài)環(huán)境處于相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在保持各種水利工程發(fā)揮應(yīng)有作用的同時(shí)，充分遵循自然發(fā)展規(guī)律，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)補(bǔ)償體系，維持水資源的有效開發(fā)和利用，確保水資源的有效利用，并將節(jié)約用水與水資源保護(hù)工作放在首要位置。

3.設(shè)定健全的地區(qū)水資源監(jiān)管機(jī)制

一般情況下，流域范圍內(nèi)的水資源污染問題均有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并制定保護(hù)措施，以此保護(hù)水資源。但是，如果此機(jī)構(gòu)在自身負(fù)責(zé)范圍內(nèi)的工作成績不理想，達(dá)不到應(yīng)有的治理效果，導(dǎo)致水污染情況變得愈發(fā)嚴(yán)重，就可以將其視為政績考核的部分內(nèi)容，并進(jìn)行相應(yīng)處理。與此同時(shí)，要進(jìn)一步明確不同工作崗位需要承擔(dān)的工作責(zé)任，避免在出現(xiàn)水污染問題后找不到責(zé)任人，防止出現(xiàn)責(zé)任人互相推卸責(zé)任，導(dǎo)致問題始終無法解決。因此，政府要提高對(duì)水污染規(guī)劃和治理工作的重視程度，并有針對(duì)性的制定年度評(píng)估制度，以便對(duì)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究和考核評(píng)估。在上述內(nèi)容基礎(chǔ)上，還要以治理水資源環(huán)境為地區(qū)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要條件，在水資源污染治理工作中投入更多的精力，確保水利工程經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并將水污染問題的治理工作設(shè)定為一項(xiàng)考核工作績效的關(guān)鍵因素，不斷加強(qiáng)分析，確保各項(xiàng)水污染問題的治理工作達(dá)到理想效果。

在實(shí)際開發(fā)過程中，做到優(yōu)化開發(fā)，主要指部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口較密集的區(qū)域，例如，京津冀地區(qū)、珠三角地區(qū)以及長三角地區(qū)。進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，并將其視為未來規(guī)劃管理工作的核心內(nèi)容，不斷強(qiáng)化自主創(chuàng)新能力，以此達(dá)到建設(shè)資源集約型經(jīng)濟(jì)的目的，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)目標(biāo)。

四、結(jié)語

綜上所述，以自然資源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，要確保合理開發(fā)國土空間，確保資源最終用途管制手段以及生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作落到實(shí)處，真正做到山、水、林、田、湖、草資源的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)，才可以真正完成國土綜合整治任務(wù)。

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作者簡介：周蕊（1980），女，山東省泰安市人，本科，工程師，從事國土空間規(guī)劃、土地管理工作。