落實耕地保護監(jiān)測路徑探索

覃曇

摘要：新形勢下，落實耕地保護政策至關(guān)重要，關(guān)系到社會穩(wěn)定和國家經(jīng)濟長遠發(fā)展。長期以來，各地都在加強耕地保護，為確保國家糧食安全積極承擔(dān)責(zé)任，將耕地保護職責(zé)落實到位，高效利用科學(xué)規(guī)范的耕地保護制度，采取措施嚴(yán)格守護耕地紅線。本文主要分析了耕地保護存在的難題，探究了耕地保護監(jiān)測監(jiān)管體系的構(gòu)建，提出了加強落實耕地保護監(jiān)測的措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：耕地保護；監(jiān)測；措施

近年來，我國實施的土地政策將對耕地保護產(chǎn)生長期影響，例如，發(fā)展用地政策、生態(tài)退耕政策等。當(dāng)前，我國耕地保護形勢十分嚴(yán)峻，雖然耕地保護制度十分嚴(yán)格，但是沒有徹底解決全國耕地面積減少的問題，依舊存在非農(nóng)化、粗放利用等問題。

一、耕地保護存在的難題

我國耕地面積總體平穩(wěn)，但個別地區(qū)呈下降趨勢。在總耕地面積中，中等耕地與低等耕地占據(jù)絕大部分比重。對于建設(shè)占用耕地，主要采取補救方法為耕地占補平衡，在實際過程中需要應(yīng)對諸多問題，如耕地偏遠、水土條件不佳等，使得耕地面積在一定時間內(nèi)流失嚴(yán)重。

耕地開發(fā)利用強度過大，不夠重視生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前，在重視耕地利用的同時輕視耕地養(yǎng)護，由于耕地資源、數(shù)量等因素影響，無法真正改變長時間過度利用耕地的情況，諸多問題越來越嚴(yán)重，如耕地污染、耕地生產(chǎn)力下降等。

二、耕地保護監(jiān)測監(jiān)管體系的構(gòu)建

首先，確定監(jiān)測對象，豐富監(jiān)測地類。要針對造成耕地尤其是永久基本農(nóng)田增加或減少的一系列因素，實施全面監(jiān)測監(jiān)管。在落實退耕還林政策、開展土地綜合整治工作等的過程中，可能會導(dǎo)致耕地地類有所變化，需將養(yǎng)殖用地、種植園用地等作為監(jiān)測對象。

其次，圍繞監(jiān)測問題進一步細化分類。以耕地增減、土地污染等為切入點，詳細劃分監(jiān)測問題的種類。其一，耕地增加情況的出現(xiàn)一般是因為開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化等，同時林地、園地等農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其是要注意水田增加等發(fā)生的質(zhì)量變化。其二，對于建設(shè)占用耕地，應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占用耕地、違法違規(guī)占用耕地等。其三，由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而占用的耕地，嚴(yán)格監(jiān)測從耕地或者永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟作物用地或者養(yǎng)殖用地。其四，不僅建設(shè)占用會造成耕地破壞，所開展的其他建設(shè)活動也會導(dǎo)致耕地壓占等情況。另外，還存在自然災(zāi)害或者人為因素導(dǎo)致耕地被破壞。其五，在生態(tài)退耕還林還草還濕工作落實過程中，應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)測大面積植樹造林等具體狀況，以及耕地轉(zhuǎn)變成林地、草地等發(fā)生的地類變化情況。其六，對于耕地質(zhì)量變化，主要監(jiān)測耕地質(zhì)量生態(tài)變化，如永久基本農(nóng)田出現(xiàn)的沙化情況、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險等。除此之外，還需要注重耕地尤其是永久基本農(nóng)田存在的撂荒、休耕狀況。

再次，整合歸納基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與技術(shù)方法。其一，應(yīng)當(dāng)分類梳理耕地保護方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如長期以來產(chǎn)生的關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、設(shè)施農(nóng)用地等的一系列數(shù)據(jù)，做好數(shù)據(jù)疊加分析，針對耕地變化圖斑強化其提取精確性，降低外業(yè)核實工作量。其二，根據(jù)年度變更調(diào)查遙感監(jiān)測等具體狀況，建立健全工作機制，精確提取耕地變化圖斑，及時下發(fā)存在問題的圖斑，由地方核實檢查并提供證據(jù)，由部級復(fù)核并準(zhǔn)確反饋，合理利用監(jiān)測成果。借助國土空間基礎(chǔ)信息平臺，科學(xué)合理構(gòu)建耕地保護在線監(jiān)管系統(tǒng)，做到部、省、市、縣各級聯(lián)通，盡早發(fā)現(xiàn)并有效處理耕地保護落實期間出現(xiàn)的問題，促進日常監(jiān)測工作發(fā)展，實現(xiàn)常態(tài)化目標(biāo)。其三，改善調(diào)整智慧耕地管理平臺，做好各方面的日常監(jiān)管工作，如耕地利用情況、耕地占補平衡等，有機結(jié)合日常監(jiān)督和年度考核，形成完善的數(shù)據(jù)分析與監(jiān)督機制，根據(jù)耕地保護具體狀況加大全流程動態(tài)監(jiān)督管理力度。

最后，加強監(jiān)測成果利用。其一，對于耕地保護實際應(yīng)用以及監(jiān)測的具體狀況，應(yīng)當(dāng)及時向地方有關(guān)部門通報，清晰指出所需要改正的問題，針對不同區(qū)域中已有苗頭的問題第一時間預(yù)警。其二，結(jié)合耕地保護應(yīng)用實際情況做好年度形勢分析。全方位對比分析，準(zhǔn)確評價耕地數(shù)量以及利用情況等，盡快反饋耕地保護發(fā)生的變化及其形勢，圍繞異常變化與主要區(qū)域做出合理建議。其三，成為省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核的一部分，著重考核重點區(qū)域取得的監(jiān)測結(jié)果，如耕地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等，在開展期末考核、年度自查等工作的過程中，作為重要的量化評分前提和基礎(chǔ)，并且在地方耕地保護落實期間作為獎懲依據(jù)。

三、加強對落實耕地保護監(jiān)測的措施

（一）加強耕地保護，嚴(yán)控城鄉(xiāng)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)占用耕地

第一，對于耕地保有量及永久基本農(nóng)田，要加大保護強度。根據(jù)生態(tài)治理紅線，結(jié)合自然保護地具體范疇，整體妥善處理生態(tài)退耕，做好上圖入庫操作，圍繞國土空間，加快落實整體保護與土地綜合治理工作。按照規(guī)劃以及專項規(guī)劃編制，加強管理和控制非農(nóng)建設(shè)占地，確?？沙掷m(xù)利用耕地總面積數(shù)量穩(wěn)定，實現(xiàn)保護耕地的最終目標(biāo)。

第二，在城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)方面，嚴(yán)控其占用耕地，尤其是永久基本農(nóng)田。相關(guān)行業(yè)管理部門需要全面、客觀地論證建筑工程占地與永久基本農(nóng)田是否規(guī)范、科學(xué)。在工程建設(shè)占用耕地中，對于挖填造湖、造景占用耕地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家規(guī)定及時辦理完善的用地審批手續(xù)。杜絕在違反國家法律法規(guī)的條件下占地進行非農(nóng)建設(shè)，杜絕占用永久基本農(nóng)田進一步增加自然保護地面積，杜絕占用耕地與永久基本農(nóng)田打造標(biāo)準(zhǔn)以外的綠色通道。

（二）嚴(yán)格管控耕地“非糧化”，落實撂荒耕地整治工作

第一，全方位杜絕危及耕作條件的操作，盡早改正達不到嚴(yán)控“非糧化”標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)扶持政策。對于市縣兩級政府主管部門而言，在行政區(qū)管轄范疇以內(nèi)，針對糧食生產(chǎn)功能區(qū)、永久基本農(nóng)田、一般耕地，根據(jù)具體規(guī)定做好種植管護工作，合理指示與引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，而且做好動態(tài)監(jiān)測。杜絕以土地綜合整治為名占用永久基本農(nóng)田，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田用于林果種植，不得種植苗木進行綠化，禁止永久基本農(nóng)田撂荒。

第二，對于目前多樣化新型經(jīng)營主體，需要支持其托管所有撂荒耕地或者重點生產(chǎn)環(huán)節(jié)。第一時間開展復(fù)耕復(fù)種工作，合理規(guī)劃整合耕種條件達標(biāo)的土地，對于當(dāng)下尚未達到耕種條件的土地，應(yīng)編制完善的整改方案，清晰制定與掌握時間表、路線圖，按照相應(yīng)批次科學(xué)安排該工作。針對原屬耕地尤其是達到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求的殘次果園和林地，應(yīng)當(dāng)全面梳理，根據(jù)資源條件等選定能夠復(fù)耕的地塊，采取土地綜合整治、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等多樣化方式，按批次進行復(fù)耕。針對由于土地流轉(zhuǎn)受阻造成的耕地撂荒情況，應(yīng)當(dāng)通過托管、代耕代種等推動土地流轉(zhuǎn)。針對缺乏良好耕種基礎(chǔ)設(shè)施尤其是排灌設(shè)施無法運行造成的耕地撂荒情況，應(yīng)當(dāng)加強中小型水利等方面的設(shè)施建設(shè)，為其提供全方位支持，貫徹落實土壤培肥等工作。

第三，加強監(jiān)管流轉(zhuǎn)耕地行為。對于市級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局而言，需要針對全市農(nóng)村土地，在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時做好統(tǒng)一監(jiān)管，為縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門提供正確指導(dǎo)，使其準(zhǔn)確細致完成相關(guān)信息入庫，主要包括耕地面積、流轉(zhuǎn)主體等，全方位利用信息手段實現(xiàn)實時動態(tài)監(jiān)督管理。縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)密切聯(lián)系相關(guān)發(fā)展改革部門，嚴(yán)格審核農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門及土地發(fā)包人來說，需要以承包農(nóng)戶為對象嚴(yán)格監(jiān)管其流轉(zhuǎn)耕地。如果與耕地相關(guān)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，需要在簽訂協(xié)議中清晰注明種植用途。結(jié)合國家的法律法規(guī)加強土地保護，嚴(yán)禁耕地撂荒情況出現(xiàn)，一旦發(fā)現(xiàn)不符合產(chǎn)業(yè)要求的大面積流轉(zhuǎn)耕地存在的“非糧化”行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊并及時糾正，取消扶持項目。如果破壞耕作層不能恢復(fù)，必須承擔(dān)法律責(zé)任，作出相應(yīng)的賠償。如果社會資本在不符合相關(guān)規(guī)定的情況下改變耕地用途，而且拒不整改，應(yīng)當(dāng)將該企業(yè)劃為失信人，聯(lián)合懲戒。

（三）加強耕地綜合整治，拓寬耕地來源渠道

第一，加大事中、事后管理與控制的力度，有效防范補劃地塊質(zhì)量不達標(biāo)、距離過遠等情況出現(xiàn)。當(dāng)?shù)匦枰陂_展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及土地綜合整治工作的過程中，全方位優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田。在實際土地綜合整治試點工作時，如果需要調(diào)整永久基本農(nóng)田布局，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體規(guī)定和要求合理編制調(diào)整方案并嚴(yán)格審核，一旦審核通過，需要將相關(guān)內(nèi)容整合成為試點實施方案的一部分，同時納入國土空間規(guī)劃中，將全體整治任務(wù)落實到位并驗收達標(biāo)后，優(yōu)化更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

第二，制定項目信息管理及有關(guān)核定規(guī)則。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，如果存在耕地與產(chǎn)能增加的情況，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)及時聯(lián)系同級自然資源主管部門，由其申請核定，然后上報到省自然資源廳進行復(fù)核，成為該省耕地占補平衡年度計劃管理的一部分。根據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況，貫徹落實補充耕地或者提高耕地質(zhì)量的項目，應(yīng)向同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門反饋項目信息，如新增耕地坐標(biāo)等，待省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳審核通過，方可納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成量。

（四）構(gòu)建耕地保護激勵約束體系

第一，將縣、鄉(xiāng)、村集為一體，實現(xiàn)三級聯(lián)動，落實耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)督管理，做到監(jiān)管全覆蓋。充分發(fā)揮獎懲機制作用，將該制度和基層干部績效評價相結(jié)合，促進耕地保護責(zé)任落實。加強控制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”發(fā)展，并將該任務(wù)作為耕地保護責(zé)任目標(biāo)，同時在糧食安全責(zé)任考核中作為一項重要內(nèi)容，在開展耕地保護工作的過程中，一旦發(fā)現(xiàn)失職瀆職、違背指令等不良行為，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。在“非農(nóng)化”“非糧化”遏制上，由市縣兩級人民政府承擔(dān)主要責(zé)任。

第二，根據(jù)實際情況，建立健全耕地保護補償制度，優(yōu)化調(diào)整糧食種植導(dǎo)向，完善激勵約束機制。盡量滿足耕地衛(wèi)片監(jiān)督條件與要求，形成科學(xué)完善的動態(tài)監(jiān)測評價機制，借此落實耕地保護與糧食種植工作。對于各個地區(qū)的土地出讓收入，應(yīng)持續(xù)增大其在農(nóng)業(yè)農(nóng)村中的占比，加強落實耕地保護尤其是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等任務(wù)，如果開展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動達不到耕地用途管制標(biāo)準(zhǔn)與要求，應(yīng)取消財政扶持，造成耕地數(shù)量縮減且質(zhì)量降低的，應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)法律法規(guī)責(zé)令限期整改。

（五）拓寬資金渠道，建立健全耕地保護長效激勵機制

其一，為落實耕地保護工作，設(shè)立專項資金，將這些資金投入監(jiān)測監(jiān)管、補償激勵等工作中。其二，積極探索多種資金在耕地保護監(jiān)督管理工作及補償激勵工作中的應(yīng)用，主要包括新增加建設(shè)用地土地有償使用費、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑結(jié)余資金等。其三，在合乎法律法規(guī)前提下增加占用耕地的成本，結(jié)合征占耕地實際情況嚴(yán)格控制其規(guī)模與速度。

（六）集成先進技術(shù)，對耕地定期全面“體檢”

各地構(gòu)建的耕地保護監(jiān)測監(jiān)管體系以全區(qū)耕地為對象定期實施全面“體檢”。通過監(jiān)測可以發(fā)現(xiàn)變化圖斑以及耕地增減地塊。全面分析違法違規(guī)占地、耕地撂荒、耕地增加等情況，在此基礎(chǔ)上盡早明確耕地變化，將數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)集為一體，實現(xiàn)“三位一體”保護，同時在管理決策時作為重要參考依據(jù)。

為落實耕地全面、細致“體檢”，必須有效處理諸多技術(shù)難題。各地構(gòu)建的耕地保護監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)要充分利用多種現(xiàn)代化信息技術(shù)，如高分遙感、大數(shù)據(jù)技術(shù)等，科學(xué)合理構(gòu)建信息化管理系統(tǒng)，有機結(jié)合自動解譯、業(yè)務(wù)監(jiān)管等多種功能。

全面整合大量衛(wèi)星資源，如高分遙感衛(wèi)星、商業(yè)遙感衛(wèi)星等，得到亞米級遙感影像資料數(shù)據(jù)，實現(xiàn)區(qū)域全覆蓋，優(yōu)化完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高其精確性、綜合性。

全面整合當(dāng)前土地利用實際情況與規(guī)劃、耕地質(zhì)量、耕地占補平衡等一系列基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，圍繞耕地保護構(gòu)建起科學(xué)完善的綜合應(yīng)用數(shù)據(jù)庫。

建立遙感自動監(jiān)測解譯規(guī)則集，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w狀況，合理劃分解譯規(guī)則集類型，利用先進圖像解譯技術(shù)完成自動化智能解譯，確保解譯的精確度，客觀、精準(zhǔn)判定耕地變化圖斑。

圍繞耕地保護科學(xué)合理構(gòu)建監(jiān)測監(jiān)管技術(shù)體系，實現(xiàn)“天地網(wǎng)”一體化，打造自動化業(yè)務(wù)工作流程，包括監(jiān)測、分析、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，做到數(shù)據(jù)處理、專項分析、業(yè)務(wù)監(jiān)管等的有機融合。

四、結(jié)語

綜上所述，耕地保護需要科學(xué)合理地規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，清晰劃定耕地利用流程，加大耕地監(jiān)測管理力度，切忌將經(jīng)濟效益作為耕地用途選定的唯一標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合相關(guān)調(diào)查，本文認(rèn)為還應(yīng)全方位落實耕地資源監(jiān)測工作，優(yōu)化完善耕地衛(wèi)片監(jiān)督機制，嚴(yán)格管控耕地用途轉(zhuǎn)變，強化耕地占補平衡，這樣才能確保糧食安全。

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