淺析行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題及對策

摘要：2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，該意見明確提出，行政事業(yè)單位要以預(yù)算績效管理為切入點，提升財政資金的管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量。全面預(yù)算績效管理構(gòu)建藍(lán)圖，要求行政事業(yè)單位不僅要開展項目預(yù)算績效管理，還要做好各級政府部門績效管理工作。當(dāng)前，預(yù)算績效管理已成為財政資金高效使用的重要工具，對行政事業(yè)單位管理水平提升起著非常重要的作用。但是從目前開展情況來看，行政事業(yè)單位普遍存在著一些管理層對預(yù)算績效不重視、預(yù)算績效管理工作執(zhí)行不到位、預(yù)算績效指標(biāo)體系不健全等問題，不利于管理工作開展。基于此，本文從基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理角度入手，重點分析預(yù)算績效管理中存在的問題，并針對這些問題提出相應(yīng)的管理策略，旨在切實提升財政資金的使用效率。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算績效；考核

隨著供給側(cè)改革深入推進(jìn)，基層行政事業(yè)單位管理工作模式也在不斷優(yōu)化。預(yù)算績效管理作為基層行政事業(yè)單位管理工作的重點之一，構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算績效管理體系，能夠有效降低管理成本，壓縮管理經(jīng)費，提升服務(wù)管理水平，積極響應(yīng)和落實上級管理政策，為政策執(zhí)行奠定堅實的基礎(chǔ)。從預(yù)算績效管理工作來看，以預(yù)算績效管理為依托，合理配置各個科室的資源，并將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與績效考核工作深度融合，全面提高工作人員的積極性，實現(xiàn)行政事業(yè)單位健康、穩(wěn)定發(fā)展。

一、基層行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的重要意義

預(yù)算績效管理工作一直是基層行政事業(yè)單位的一項重點工作，尤其在當(dāng)前壓減行政開支、厲行勤儉節(jié)約的情況下。預(yù)算管理工作的高效開展離不開績效考核管理，將兩者有效聯(lián)動，開展預(yù)算績效管理工作有利于提升管理水平。具體來說，基層行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理的重要意義體現(xiàn)在以下三個方面：一是有效提升財務(wù)管理水平。預(yù)算績效是財務(wù)管理工作的重點和基礎(chǔ)，財務(wù)工作中的每個環(huán)節(jié)都與預(yù)算績效管理相關(guān)，如資金支出需要以預(yù)算為依據(jù)、國有資產(chǎn)管理需求與預(yù)算聯(lián)動、財務(wù)考核需要全面分析績效目標(biāo)等，加強(qiáng)預(yù)算績效管理能全面提升財務(wù)管理水平，實現(xiàn)財務(wù)精細(xì)化管理。二是有效提升財政資金的利用效率。預(yù)算績效管理的核心是有效統(tǒng)籌現(xiàn)有資金，如何在財政資金緊張的環(huán)境下，充分發(fā)揮資金管理效益，優(yōu)化配置有限的資金，保障各項重大項目支出、民生項目支出，提升資金管理效益，避免資金出現(xiàn)沉淀。三是有效降低單位風(fēng)險。預(yù)算績效管理涉及管理工作的每個環(huán)節(jié)，尤其可以推動內(nèi)控管理體系不斷完善，預(yù)算績效管理可將內(nèi)控管理中問題全面呈現(xiàn)出來，包括績效考核體系是否完善、預(yù)算管理流程是否合理、費用審核程序是否到位等。

二、基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題

（一）對預(yù)算績效管理認(rèn)識不到位，管理意識有待增強(qiáng)

行政事業(yè)單位全面推行預(yù)算績效管理，但是執(zhí)行情況并不理想，尤其是單位管理水平較低、人員配置不強(qiáng)，未構(gòu)建預(yù)算績效管理體系。主要原因是管理者對預(yù)算績效管理工作不夠重視，管理意識不高，未將預(yù)算績效管理工作作為重點工作管理，具體體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，很多單位的管理重點集中在具體事務(wù)性工作上，對預(yù)算績效管理工作認(rèn)識不夠，認(rèn)為預(yù)算績效管理工作由財務(wù)部門負(fù)責(zé)完成即可，不需要投入過多的精力和時間，只需要按照上級管理任務(wù)要求完成工作，導(dǎo)致整個單位對預(yù)算績效管理的認(rèn)知一直停留在表層管理狀態(tài)。另一方面，單位對預(yù)算績效管理工作的開展采取何種管理模式、如何細(xì)化管理流程、如何下達(dá)績效目標(biāo)等工作上沒有整體的認(rèn)知，很多單位簡單地根據(jù)上級文件布置工作，未整體考慮工作布置是否合理、預(yù)算績效是否符合單位要求等，基層員工也不知道需要從哪些方面配合預(yù)算績效管理工作的開展，整體預(yù)算績效管理意識有待增強(qiáng)。

（二）預(yù)算績效管理執(zhí)行力度不強(qiáng)，目標(biāo)難以有效落實

基層行政事業(yè)在單位預(yù)算管理過程中較突出的問題之一是下達(dá)的預(yù)算績效管理目標(biāo)難以有效落實，執(zhí)行力不強(qiáng)，從而導(dǎo)致整體預(yù)算管理效率較低。其主要原因有：一是存在重視前端預(yù)算編制，輕視中端預(yù)算執(zhí)行和控制，在預(yù)算編制前期會經(jīng)過多輪溝通和反饋，盡量保障全年預(yù)算數(shù)據(jù)符合單位的實際情況，但是往往在預(yù)算編制完成后，難以根據(jù)預(yù)算管理目標(biāo)細(xì)化績效考核任務(wù)，也難以將監(jiān)督管理融入日常預(yù)算管理工作中，導(dǎo)致預(yù)算整體執(zhí)行力較弱，缺乏有效的管理工具和方法。二是缺少專業(yè)的預(yù)算績效管理部門，一些基層單位都是臨時從各部門抽取人員組成預(yù)算管理團(tuán)隊，在預(yù)算績效執(zhí)行工作中難以做到動態(tài)跟蹤管理，經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算績效管理工作的事后管理問題，如確定的預(yù)算績效目標(biāo)中關(guān)于“三公”經(jīng)費控制需下降3%目標(biāo)，但是在日常預(yù)算管理工作中執(zhí)行力不強(qiáng)，審核力度不夠，缺乏響應(yīng)的管理程序，導(dǎo)致后端對“三公”經(jīng)費分析時就初選管理目標(biāo)未完成或“三公”經(jīng)費超支嚴(yán)重的問題，使預(yù)算管理流于形式。

（三）預(yù)算績效指標(biāo)評價體系不完整，缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)

對于基層行政事業(yè)單位來說，預(yù)算績效評價涉及內(nèi)容多且項目類別詳細(xì)，需要管理層高度重視各項評價指標(biāo)體系，避免制定統(tǒng)一化的評價指標(biāo)，阻礙后續(xù)的預(yù)算績效管理工作開展。預(yù)算績效評價指標(biāo)體系方面的問題主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，預(yù)算績效指標(biāo)評價體系統(tǒng)籌考慮不夠，未結(jié)合年度整體管理目標(biāo)，也未全面分析各項目類別，只是簡單地根據(jù)政策要求將績效管理目標(biāo)下發(fā)，如基層單位項目類別包括實物性項目支出、消耗性支出、投資項目支出等類別，但是一些基層單位并未充分考慮這些項目區(qū)別，制定統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系，各項目的實際完成情況難以做到橫向和縱向?qū)Ρ?，收益率并不直觀。另一方面，績效評級指標(biāo)體系難以量化，不具有可操作性，很多指標(biāo)根據(jù)既定的結(jié)果導(dǎo)向倒推制定，對具體工作的開展指導(dǎo)意義不大，如部分基層單位為了實現(xiàn)績效管理目標(biāo)，對外界呈現(xiàn)很好的績效工作完成情況，在設(shè)置績效指標(biāo)時便會將部分指標(biāo)設(shè)置較低、設(shè)置不夠清晰，導(dǎo)致指標(biāo)不科學(xué)、不合理、不全面，并不能反映工作的完成情況。

（四）預(yù)算績效管理職責(zé)不夠清晰，績效評價流于形式

預(yù)算績效管理工作需要高素質(zhì)專業(yè)人才來勝任，明確清晰的管理職責(zé)，從目前的基層行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理職責(zé)來看，存在的問題還是較多，主要表現(xiàn)在：一是很多部門并不了解預(yù)算績效管理工作內(nèi)容，也不知道如何配合開展預(yù)算績效管理工作，財務(wù)部門也未與其他部門深入交流和溝通，相關(guān)管理職責(zé)一直停留在較模糊的狀態(tài)。二是預(yù)算績效管理目標(biāo)未及時細(xì)化分解到各職能部門，壓實績效管理責(zé)任，明確各部門的管理職責(zé)，確保預(yù)算績效管理工作順利完成。同時，預(yù)算績效評價流于形式，其預(yù)算評價結(jié)果分析統(tǒng)計后并未運用到相關(guān)工作中，也未與績效薪酬聯(lián)動，基層單位只是按照工作任務(wù)要求在年底完成預(yù)算績效分析，對評價結(jié)果只是簡單地通報，完成情況好壞都不會對相關(guān)績效有實質(zhì)性影響，未將預(yù)算績效工作完成結(jié)果與下一年度各部門的預(yù)算經(jīng)費掛鉤，因此，很多部門不會對預(yù)算績效管理工作加以重視，預(yù)算績效評價工作未起到真正提升資金管理效益、完善內(nèi)部控制等作用。

三、基層行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的對策分析

（一）增強(qiáng)對預(yù)算績效管理的認(rèn)識，加強(qiáng)對預(yù)算績效工作的重視

管理層對預(yù)算績效工作工作的認(rèn)識決定了預(yù)算管理工作的具體方向，管理層需要做到以下三點：一是班子成員提升預(yù)算績效管理認(rèn)識，將預(yù)算績效管理理念融入日常工作中，建立“花錢必問效，無效必問責(zé) ”的觀念，讓各項工作的開展都能圍繞預(yù)算績效管理目標(biāo)，切實增強(qiáng)預(yù)算績效管理工作意識。二是建立完善的預(yù)算績效管理制度，在預(yù)算管理工作開展前，從事前評估、目標(biāo)管理、運行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果運用全流程體系出發(fā)，將每個環(huán)節(jié)的管理工作內(nèi)容匯總編制成預(yù)算績效管理制度，用以指導(dǎo)后續(xù)預(yù)算管理工作開展。三是因預(yù)算績效管理工作涉及多個部門，加快形成“黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、財政牽頭組織、預(yù)算部門執(zhí)行落實、相關(guān)業(yè)務(wù)科室共同參與、人大審計社會監(jiān)督”的工作機(jī)制。嚴(yán)格落實用人管理制度，明確相關(guān)部門要配備預(yù)算績效管理專職人員，提升預(yù)算績效管理人員的專業(yè)素養(yǎng)，避免預(yù)算績效管理工作的隨意性。同時，加強(qiáng)與其他地區(qū)、部門的業(yè)務(wù)交流力度，提升基層單位工作人員的績效管理業(yè)務(wù)水平。

（二）強(qiáng)化預(yù)算績效執(zhí)行力度，有效落實預(yù)算績效目標(biāo)

預(yù)算績效工作編制完成后，就需要基層單位落實預(yù)算績效目標(biāo)，強(qiáng)化預(yù)算績效執(zhí)行剛性，確保各項工作都能如期完成，主要從以下兩個方面入手：一方面，預(yù)算績效工作需要專業(yè)團(tuán)隊監(jiān)督管理，將監(jiān)督管理融入日常工作中，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效執(zhí)行過程中的問題，并結(jié)合管理目標(biāo)分析完成情況，將問題反饋至職能部門，督促其優(yōu)化管理措施，確保預(yù)算管理目標(biāo)順利完成。另一方面，預(yù)算績效管理目標(biāo)需要各職能部門高度配合，完成分配的工作任務(wù)，從戰(zhàn)略整體上高度配合管理目標(biāo)，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的特殊性情況要及時與預(yù)算績效團(tuán)隊溝通，共同制定管理措施，如預(yù)算績效執(zhí)行過程中出現(xiàn)的上級政策變化導(dǎo)致前期制定的預(yù)算執(zhí)行率難以按目標(biāo)完成，就需要基層行政單位從整體上來調(diào)整預(yù)算績效目標(biāo)，剔除不可控因素。

（三）健全預(yù)算績效指標(biāo)體系，建立科學(xué)預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)

績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系是基層單位開展績效評價的標(biāo)尺，也是指導(dǎo)基層單位樹立目標(biāo)導(dǎo)向、精準(zhǔn)配置資源、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。以預(yù)算為主線，以人、財、物的配置效率為重點，深度銜接上級部門的績效考核結(jié)果，完善基層單位的績效指標(biāo)體系。具體可從以下兩個方面把控：一方面，在確定預(yù)算績效指標(biāo)體系過程中，從“核成本、評績效、找差異、促管理”四個流程，結(jié)合基層特點，圍繞黨委政府重大決策部署及基本公共服務(wù)政策等確定績效目標(biāo)，確定的預(yù)算績效目標(biāo)要符合基層單位管理需求，切勿過大或過小，評價指標(biāo)需要重點關(guān)注資金、經(jīng)費控制等關(guān)鍵內(nèi)容，如資金指標(biāo)內(nèi)容就需要重點關(guān)注，提前確定好全年度的資金狀況，根據(jù)資金狀況安排其他指標(biāo)的工作任務(wù)，確保下達(dá)的工作任務(wù)目標(biāo)有充足的資金保障。另一方面，預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)需要從多維度考慮各項工作目標(biāo)，既要建立長期的績效評價指標(biāo)，也需要建立短期的績效評價指標(biāo)。既要考慮財務(wù)方面的績效評價指標(biāo)，也需要考慮非財務(wù)方面的績效評價指標(biāo)。既需要考慮動態(tài)的管理指標(biāo)，也需要考慮靜態(tài)的指標(biāo)，預(yù)算指標(biāo)體系的建立是系統(tǒng)性、綜合性的過程，建立的指標(biāo)可量化、可操作，避免指標(biāo)指導(dǎo)性不強(qiáng)的問題。

（四）制定清晰的預(yù)算職責(zé)，確保預(yù)算績效評價開展

基層單位在預(yù)算工作開展前需要制定清晰的預(yù)算管理職責(zé)，明確各部門的預(yù)算管理任務(wù)，并將預(yù)算目標(biāo)細(xì)化分解到相關(guān)職能部門，將管理職責(zé)壓實，讓各職能部門和責(zé)任人能清晰了解年度預(yù)算工作任務(wù)，在后續(xù)工作中能對照預(yù)算績效目標(biāo)按進(jìn)度完成，確?；鶎訂挝坏恼w目標(biāo)達(dá)成。同時，為確保預(yù)算績效評價工作的高效開展，可以從以下兩點著手：一是預(yù)算績效評價結(jié)果需要深入運用，將工作完成情況及時反饋到相關(guān)職能部門，與年度預(yù)算績效任務(wù)對比，做出正確的評價，尤其針對未完成的工作需要采取適當(dāng)?shù)拇胧﹥?yōu)化，如預(yù)算績效工作，需要加強(qiáng)專項資金管理，確保專項資金合規(guī)使用，在年末分析該項績效目標(biāo)時，要重點分析專項資金管理未按用途使用、超支使用、使用進(jìn)度較慢等問題，逐一分析各項問題，與管理部門對接具體原因，并制定后續(xù)管理措施。二是充分利用第三方力量，結(jié)合專家評審庫來開展預(yù)算績效管理工作。預(yù)算績效管理工作的開展有著特定的管理程序，其執(zhí)行效果通常會借助于第三方審計管理機(jī)構(gòu)來對相關(guān)工作精細(xì)檢查，站在客觀公正的角度發(fā)現(xiàn)管理中的問題，正確評價預(yù)算績效管理工作的完成情況。

四、結(jié)語

綜上所述，預(yù)算績效管理工作是基層行政事業(yè)單位當(dāng)前管理的重點工作，需要關(guān)注的內(nèi)容較多，同時面臨的難點也較多，所以需要基層單位管理層高度重視，結(jié)合實際情況，制定科學(xué)合理的預(yù)算績效評價管理體系，切實發(fā)揮預(yù)算管理的指引作用，從而推動內(nèi)控管理水平提升，凸顯財務(wù)管理價值。

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作者簡介：李玲玉（1989），女，山東省濰坊市人，本科，中級經(jīng)濟(jì)師，研究方向為預(yù)算績效管理。