城市更新改造項目投融資模式可持續(xù)發(fā)展研究

摘要：截至2020年年末，我國城鎮(zhèn)化率已高達63.89%，標(biāo)志著城鎮(zhèn)化存量時代到來。同時，“十四五”規(guī)劃和國家有關(guān)部委對各省地級城市的存量片區(qū)改造提出了新的要求。存量更新時代的全方位研究亟須規(guī)劃性的空間引導(dǎo)機制與之適配，若要順利推進，則離不開資金的持續(xù)支持。目前，大中城市已先后開啟了城改更新工作，因地制宜，優(yōu)化提升，但隨著城鎮(zhèn)化向精細(xì)化運營發(fā)展，城市更新單靠政府部門一己之力，難以提升到更高的層次。除城市建設(shè)外，城市更新內(nèi)容還包括醫(yī)療、教育等其他民生領(lǐng)域。社會資本有序加入，成為重要參與力量，更有助于城市更新的發(fā)展。本文從城市更新改造項目背景出發(fā)，簡要分析投融資模式，并提出可以提升投融資可持續(xù)管理能力的建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：城市更新；改造項目；投融資；PPP管理

城市更新是我國進入新經(jīng)濟模式和高質(zhì)量發(fā)展下，重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升城市能級的一條重要路徑。當(dāng)然，城市更新也是適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然，但健康更新力的葆有與維系更需充足的資金支持，加之城市更新改造的收效性與其他經(jīng)營投資管理差異較大，所以這一涉及多元主體利益的系統(tǒng)工程能否順利實施，能否可持續(xù)發(fā)展，都是研究的重點和熱點問題。

一、我國開展城市更新改造的背景

城市更新是一種綜合性的治理方式，可以解決城市現(xiàn)有的囊括經(jīng)濟、社會、政治、文化、物質(zhì)環(huán)境等各類問題，綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧，在一定程度上增強城市社會活力。因此，我國也從未停止城市建設(shè)步伐，并屢屢適配發(fā)展，提出戰(zhàn)略導(dǎo)向。

隨著我國各地城市更新改造項目的順勢推進，因地制宜，城市更新有了新定義，而定義與內(nèi)涵并非一成不變，更要以經(jīng)濟社會發(fā)展的變化適配力為前提。因此，不同階段、不同目標(biāo)應(yīng)運而生。例如，我國的“舊城改造”“棚戶區(qū)改造”“城市有機更新”等皆與城市更新密切有關(guān)，也是取得城市建設(shè)階段性成果。城市更新更應(yīng)拓維，實現(xiàn)與經(jīng)濟社會文化發(fā)展的同頻共振。總而言之，城市更新為了實現(xiàn)與城市發(fā)展的高度適應(yīng)。目前，地方政府已針對所在城市特定區(qū)域系列問題制定并開展有計劃且有步驟的改造活動，既包括物質(zhì)形態(tài)，又包括經(jīng)濟、生態(tài)等各種軟實力建設(shè)，以實現(xiàn)共同發(fā)展。

從縱向來看，國外城市更新改造較早，如貧民窟清除計劃已距今百年。我國從20世紀(jì)70年代開始布局，截至目前大致歷經(jīng)四個主要階段：第一階段，從1971年到1990年，城市改造以文化保護為基礎(chǔ)架構(gòu)，如北京、上海、廣州、南京等城市，在舊居改造中百花相爭、有機維序。最負(fù)盛名的當(dāng)屬吳良鏞老先生主持的北京菊兒胡同危舊房改建試點工程。這項工程不僅當(dāng)時名噪一時，更是得到了亞洲地區(qū)及聯(lián)合國的廣泛贊許，獲得專項“世界人居大獎”。第二階段，1991年至2000年，為舊城改造探索階段。其中，1994年的市場引入機制使舊城土地增值，自此，北京 798 藝術(shù)區(qū)、上海世博會、杭州中山路、深圳大沖村等一批城市開啟新探索，但與此同時，不得不承認(rèn)這期間確實出現(xiàn)了一系列破壞風(fēng)貌和激化矛盾的舊有弊病。第三個階段，2001年至2010年為棚戶區(qū)和危房改造階段，這是黨中央、國務(wù)院大規(guī)模推進保障性安居工程的一項重大決策，改善了近 8000 萬居民的住房環(huán)境，也成為當(dāng)時深孚眾望的改革盛景。第四個階段，2011年至2020年，棚改計劃已大幅縮減并基本結(jié)束，隨即進入現(xiàn)階段的城市全面更新時期。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原部長王蒙徽在《實施城市更新行動》一文中明確提出當(dāng)下城市更新改造的底層目標(biāo)與現(xiàn)實意義，標(biāo)志著未來五年內(nèi)城市更新力度將持續(xù)加聚。相較棚改、舊改，城市更新改造項目涉及范圍更加寬泛，不僅包括居民現(xiàn)有住房，還包括廠房及商業(yè)設(shè)施等方面。具體實施方式也將微改造、綜合治理和功能改變等納入其中，從單一到多維，兼顧民生、經(jīng)濟、生態(tài)各領(lǐng)域，以此提升城市綜合品質(zhì)和實力能級，為實現(xiàn)美好發(fā)展愿景提供內(nèi)生動力。

二、我國城市更新改造的投資規(guī)模及增長潛力分析

歷經(jīng)城改的階段性成長，城市面貌已煥然一新。但從資金投入和規(guī)模潛力等視域分析，政府投資一直是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要攻堅力。然而，地方債務(wù)現(xiàn)已不堪重負(fù)，財政壓力只增不減。另外，存量時代的城市更新是國家發(fā)展的堅定國策，涉及面廣、持續(xù)時間長，這樣復(fù)雜的系統(tǒng)工程與資金供給出現(xiàn)明顯的時間缺口，而如何持續(xù)葆有該項戰(zhàn)略的動能，讓項目實現(xiàn)“自我造血”和持續(xù)發(fā)展問題上升到國家與社會雙向思考的高度。由此可見，積極探索城市更新的資金融通可持續(xù)投入機制已成為當(dāng)下迫在眉睫的重要大事。

從投資規(guī)模和增長力視域來看，城市更新改造項目的投管問題體現(xiàn)在三個方面，即“投什么”“誰來投”和“怎么投”的落地實現(xiàn)問題。第一，“投什么”這一開端尤為關(guān)鍵。城市更新的內(nèi)容涉及范圍極廣，包括生活、生產(chǎn)、生態(tài)文化、區(qū)域連通和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等五大領(lǐng)域設(shè)施投資，但縱然囊括多個領(lǐng)域，除了商業(yè)樓宇等設(shè)施外，其余的基礎(chǔ)設(shè)施都具有公共或準(zhǔn)公共物品屬性，而非純個人物品。因此，投資定位與后續(xù)的投入回報息息相關(guān)，而只有精準(zhǔn)定位，才能有力滿足戰(zhàn)略投資訴求。第二，“誰來投”，是政府投，或者讓市場投，還是采用政府和市場二者合作的投資方式都已有所探索并付諸實踐。底層核心是公益性質(zhì)政府投，商業(yè)部分市場投，從而站在各方利益上體現(xiàn)價值最大化的根本要義，最終共促經(jīng)濟發(fā)展。第三，“怎么投”，多元融資模式探索仍在繼續(xù)，同時吸引更多的社會資金是葆有長期更新能力的資金源動力，上海市率先宣布成立城市更新基金；而北京市、深圳市等地在土地及金融等方面給予大力度的政策支持，以吸引更多的社會資本參與，促進多元投資機制形成。

另外，從國家政策導(dǎo)向和資金內(nèi)需來看，城市更新涉及人員安置、征地拆遷、配套建設(shè)等各個方面，任何一個方面都需要巨大的資金支持，而單靠財政預(yù)算與發(fā)行專債等模式籌資，稍顯單一；同時在更新程度、土地要求、資金需求等方面也存在差異，如綜合整治類項目以公益性為主，有機更新類項目市場屬性明顯，社會資本參與其中，更有利于推動資源整合、高效節(jié)約、優(yōu)勢互補，如現(xiàn)行的PPP管理模式、ABO 管理模式等，皆可履行當(dāng)下城市更新管理職責(zé)的契約化模式，實現(xiàn)城建管理的成本與質(zhì)量持續(xù)提升。另外，雖然目前尚未將城市更新納入獨立行業(yè)范疇統(tǒng)計，但是房地產(chǎn)業(yè)投資可作為城市更新的測算基礎(chǔ)。

從實際情況來看，改擴建項目已超一定規(guī)模，年投資均在3萬億元以上。從估計模型預(yù)測分析來看，未來投資率雖有所回落，但依然可能達到2030 年的 37%，雖然增速趨緩、投資率下行是大概率事件，但基數(shù)龐大，城市更新改造項目的投資規(guī)模仍具有較大的增長空間，值得給予更多的關(guān)注。

三、新時期城市更新改造項目投融資模式可持續(xù)發(fā)展策略

目前，城市更新已取得階段性的顯著成果。為了城市更新改造項目投資管理的高質(zhì)量發(fā)展，亟須深耕拓維，尋求多元化發(fā)展，才能最終助力城市更新改造的成果倍增。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，提供全生命周期項目運作支持

城市發(fā)展歷久彌新，每個階段都有橫縱向訴求。當(dāng)下，城市更新作為重要的公共政策，是實現(xiàn)我國城市持續(xù)發(fā)展和治理體系趨向現(xiàn)代化進步的一項綜合戰(zhàn)略。亟須提升城市更新的公眾參與度，鼓勵多元主體競投標(biāo)，才能打造出共同治理理念，以此緩解資金壓力。率以轉(zhuǎn)變思想觀念，深入剖析具體項目的資金融需求并打破構(gòu)建目的、實現(xiàn)成果及運營質(zhì)效等方面的信息壁壘，以市場化的方式整合政府資源，同時進一步深化市場化投融資體制，選擇政府控股企業(yè)承擔(dān)安置房、公建配套設(shè)施建設(shè)等方式，繼而形成多元經(jīng)營收入，提升資金穩(wěn)定和投融資管控能力。以此為基，引導(dǎo)社會資本投向，激發(fā)民間投資活力，使之成為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，并樹立項目全生命周期管理理念，通過先進理念、考核條件等設(shè)置，社會資本與項目發(fā)展長期發(fā)力，減輕公眾負(fù)擔(dān)，創(chuàng)造更多的價值，全程互動共進，以此實現(xiàn)城市更新改造項目、持續(xù)健康發(fā)展運行。

（二）調(diào)動各類資源，推動解決投融資管理中的問題

以社會資金支點撬動城市更新融資杠桿，是資金投融資管理學(xué)中的重要研究內(nèi)容。引導(dǎo)社會資本參與城市更新更有成效。所以國家采取多元模式持續(xù)供給，如城市發(fā)展基金等杠桿效應(yīng)，提高城市更新融資靈活性，同時發(fā)揮政策合力，提升社會資本參與積極性，繼而實現(xiàn)城市更新項目的各類資源靈活調(diào)用。但是鑒于該項目具有顯著的特有屬性（公私兼?zhèn)洌?，一定會出現(xiàn)一些矛盾與具體執(zhí)行難題，傳統(tǒng)的政府法定和市場機構(gòu)亟須融合，最大限度地調(diào)動各類資源，才能更好地解決多元利益群體的訴求。項目建設(shè)中的各類資源調(diào)動與整合是推動城市更新改造的關(guān)鍵議題。例如，制定和評估城市更新計劃，為社會資本提供公共資源支持等，同時最大限度地發(fā)揮制度優(yōu)勢，加快創(chuàng)新多元融資渠道，提升項目“造血”能力，最終調(diào)動政府部門、產(chǎn)權(quán)人、社會資本、公眾等參與主體動能，挖掘潛在商業(yè)化開發(fā)價值，并制定特定財稅制度，促使更新項目向優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)靠近，繼而以各方利益為共謀基點，及時動態(tài)主動地解決投融資管理中的實際瓶頸。以此為基準(zhǔn)，實現(xiàn)政府、社會與市場三者之間的良性運維。

（三）創(chuàng)新融資方式，全力吸引社會資本方積極參與

就城市更新改造項目而言，投資主體和融資方式緊密相連，既要實現(xiàn)投資主體的多元化集聚，又要實現(xiàn)融資方式的多樣增長，全力吸引社會資本積極參與。當(dāng)下典型的投融資模式包括以地方政府為主體、政府授權(quán)地方國企為主體、地方國企引入合作方成立項目公司、政府和社會資本合作模式、市場主體主導(dǎo)的投融資模式等五種。

總體來看，目前各個地方政府皆在投融資模式選擇上積極探索，歸納總結(jié)，尋求公共與商業(yè)利益平衡的最佳結(jié)合點，并制定切實可行的回報機制將更有利于全力吸引社會資本。同時，以回報機制為抓手，倒求投資主體、融資方式，實現(xiàn)項目效率與公平的因素匹配，以此擺脫單個項目思維模式、盡可能地平衡投資收益、增加現(xiàn)金流收入，實現(xiàn)戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進。例如，在吸引社會資本全力參與方面，較突出的模式是PPP管理模式，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控主體作用，借助社會資本方的專業(yè)管理技術(shù)能力及資金優(yōu)勢，發(fā)揮兩者的管理協(xié)同作用，實現(xiàn)雙方效益的最大化。PPP管理模式緩解了當(dāng)前財政緊張的問題，社會資本方也能通過參與政府投資項目獲得更多的實惠效益，融資方式的創(chuàng)新不斷推進，需要專業(yè)人士更好地發(fā)揮主觀能動性。

（四）建立決策機制，統(tǒng)籌城市更新項目中的融資工作

參與主體和融資決策的選擇應(yīng)有順勢而動的決策機制與之適配，同時，政府主管部門牽頭的城市更新改造項目需要與財政預(yù)算互補的財力基礎(chǔ)，而這些資金缺口的敞開，參與主體的抉擇，收益方式的覆蓋，債務(wù)負(fù)擔(dān)的承受力等都需要在決策中做好衡量與對比，一旦項目出現(xiàn)問題，極易增加政府主管部門和參與主體的隱性債務(wù)。所以多策并舉、科學(xué)界定、公益性與經(jīng)濟利益綜合考量，同時把控政策變動、嚴(yán)控經(jīng)濟紅線，疊加資本市場融資考量，做好涉利群體的復(fù)雜分配，清晰產(chǎn)權(quán)，主控敏感區(qū)域并始終以風(fēng)險導(dǎo)向為依據(jù)，推進融資工作與項目進展的協(xié)同共進，最終在保證多元主體利益的前提下，以決策機制為根基，形成城市整體發(fā)展與公眾長遠利益機制。

城市更新改造項目涉及的資金非常巨大。前期需要投入的大量資金，且在短時間內(nèi)難以帶來明顯的經(jīng)濟效益。在這種背景下，政府主管部門需要建立完善的決策管理機制，從城市的整體觀出發(fā)，統(tǒng)籌融資管理工作，調(diào)動一切可借助的資源，激發(fā)城市活力，確保城市更新改造順利推進。在城市更新改造融資工作中存在較明顯的問題是難以統(tǒng)籌規(guī)劃，很多部門的機構(gòu)只從自身的角度出發(fā)考慮融資問題，難以站在城市整體規(guī)劃角度，需要政府主管部門制定完善的整體行動方案，避免浪費資源和成本，更好地發(fā)揮聚合效用。

四、結(jié)語

綜上所述，城市更新改造是國家大計，更是提升城市向心力和競爭力的重要路徑，但城市更新勢必需要大量資金的支持，如何在城市更新改造過程中提供充足的資金，是當(dāng)前很多城市改革創(chuàng)新及發(fā)展的主要工作，尤其在經(jīng)濟增速放緩及外部經(jīng)濟環(huán)境形勢不利的情況下，更需要從內(nèi)外部發(fā)力，制定完善的資金管理方案，為城市更新改造提供充足的資金保障，讓融資工作更加多樣化、更有活力。

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作者簡介：李宗巖（1989），男，山東省棗莊市人，本科，高級會計師，研究方向為財務(wù)管理。