法律責(zé)任視角下土地拋荒的規(guī)制路向

王洪廣

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510420）

一、問(wèn)題提出

何為土地拋荒（亦稱作“撂荒”），學(xué)界尚無(wú)統(tǒng)一定義。有學(xué)者認(rèn)為，土地拋荒是指在現(xiàn)有耕地利用方式不變的情況下，農(nóng)戶受到自然或者社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素的影響，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)其所擁有或經(jīng)營(yíng)的耕地停止耕作、任其閑置、荒蕪的現(xiàn)象［1］。還有學(xué)者認(rèn)為，土地拋荒大體可以區(qū)分為狹義和廣義兩種概念：狹義“拋荒”的概念內(nèi)涵是耕地在某一段時(shí)間沒(méi)有被耕種而荒蕪的狀態(tài)；而廣義“拋荒”的概念外延則既包括耕地閑置時(shí)的狀態(tài)，也包括耕地雖未閑置但未被充分利用時(shí)的狀態(tài)［2］。更有學(xué)者從勞動(dòng)力視角出發(fā)認(rèn)為，土地拋荒的實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中耕地沒(méi)有與勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素相結(jié)合，或結(jié)合不充分［3］。學(xué)者對(duì)土地拋荒的類型劃分也不盡相同，如根據(jù)拋荒程度分為完全拋荒和不完全拋荒（半拋荒）［4］，根據(jù)拋荒時(shí)長(zhǎng)分為季節(jié)性、階段性拋荒和常年性拋荒［5］，根據(jù)拋荒成因分為政策性拋荒和結(jié)構(gòu)性拋荒［6］，根據(jù)拋荒表現(xiàn)形式顯性拋荒、隱性拋荒和變性拋荒［7］，根據(jù)拋荒發(fā)生影響因素分為個(gè)案性拋荒和系統(tǒng)性拋荒［8］等。本文認(rèn)為，無(wú)論對(duì)土地拋荒作何分類，其核心內(nèi)涵在于適耕土地在輪作休耕計(jì)劃之外非因不可抗力超過(guò)一個(gè)耕種周期未耕種，或者雖被耕種但其產(chǎn)能與通常耕種水平嚴(yán)重不相符的狀態(tài)。

土地拋荒在農(nóng)村較為普遍，這一問(wèn)題一直未能得到有效解決［5］。有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2004—2017 年間土地拋荒面積大致在15萬(wàn)～20萬(wàn)平方公里之間波動(dòng)，約占中國(guó)耕地總面積的15%左右［4］；2019年全國(guó)土地拋荒率約20%［9］。而且現(xiàn)階段我國(guó)土地拋荒呈現(xiàn)拋荒面積、拋荒率雙增長(zhǎng)，拋荒現(xiàn)象趨于普遍和由貧瘠、破碎地塊向肥沃、連片耕地蔓延的新特征［10］。特別是“三權(quán)分置”背景下，土地利用主體更加多元、土地權(quán)利結(jié)構(gòu)也更加復(fù)雜，這導(dǎo)致土地拋荒的風(fēng)險(xiǎn)和防控難度有所增大。日益嚴(yán)重的土地拋荒態(tài)勢(shì)具有多方面危害，不僅直接影響國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展［11］，而且因?yàn)閽伝膶?dǎo)致的土壤肥力退化也影響耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全。目前經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)學(xué)者對(duì)土地拋荒均有關(guān)注，學(xué)界不僅注重土地拋荒的成因和類型分析，還分別從行政路徑、技術(shù)路徑、經(jīng)濟(jì)路徑、生態(tài)路徑和社會(huì)生態(tài)治理路徑等方面探究土地拋荒的治理［12］。但從法學(xué)視角探討土地拋荒規(guī)制路徑的研究尚未深入，有關(guān)立法的效力層級(jí)也較低，而且規(guī)定匱乏或混亂，亟須強(qiáng)化立法回應(yīng)。

2023年，中央一號(hào)文件要求“加大撂荒耕地利用力度”；同年7 月20 日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第二次會(huì)議時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)撂荒地治理，摸清底數(shù)，分類推進(jìn)，因地制宜把撂荒地種好用好”。以耕地保護(hù)立法和糧食安全保障立法為時(shí)代契機(jī)，遵循實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)以及法律兜底“三部曲”模式的農(nóng)村土地制度演進(jìn)軌跡［13］，梳理解決土地拋荒問(wèn)題的政策和實(shí)踐，厘清拋荒土地上的復(fù)雜權(quán)利結(jié)構(gòu)以及衍生的復(fù)雜法律關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建規(guī)制土地拋荒的制度規(guī)則，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)和中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。而相關(guān)規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以法律責(zé)任的落實(shí)為主線，所謂法律責(zé)任即違法者在法律上必須受到懲罰或者必須做出賠償［14］。只有法律責(zé)任得到落實(shí)，才能充分發(fā)揮法律的懲戒、教育和引導(dǎo)作用，促使土地權(quán)利人按照法律規(guī)定正確行使自己的土地權(quán)利。

二、規(guī)制對(duì)象：土地拋荒法律責(zé)任的主體

以“三權(quán)分置”為指導(dǎo)，2018 年修正的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（下文簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利體系和流轉(zhuǎn)體系作出了新的制度安排，這使得農(nóng)村土地的利用主體更加多元，土地拋荒的責(zé)任主體也隨之多元化，包括農(nóng)民集體、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人和非農(nóng)建設(shè)用地單位。

（一）農(nóng)民集體拋荒土地

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》（下文簡(jiǎn)稱《民法典》）和《中華人民共和國(guó)土地管理法》（下文簡(jiǎn)稱《土地管理法》）構(gòu)建的集體土地所有權(quán)行使規(guī)則，可以明確農(nóng)民集體包括三類：村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體，且三者擁有土地比例約為9∶90∶1［15］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體擁有的土地比例較小，且其所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式與前兩種不盡相同，故本文對(duì)此不作討論。

村和村民小組農(nóng)民集體的土地存在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)兩種模式。實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的集體擁有最完整、最自由的土地所有權(quán)，其支配土地的意志相對(duì)自由，存在拋荒土地的可能。值得探討的是，實(shí)行分散經(jīng)營(yíng)的集體是否可能拋荒土地？答案是肯定的，理由有三：第一，1982 年中央一號(hào)文件確立了集體預(yù)留機(jī)動(dòng)地制度，盡管1995 年國(guó)務(wù)院政策文件和后來(lái)制定的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)機(jī)動(dòng)地做出了限制，但集體預(yù)留機(jī)動(dòng)地已無(wú)消亡的可能。另外，從農(nóng)村的實(shí)踐來(lái)看，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)必須有一定的集體資源，尤其是“機(jī)動(dòng)地”這樣的可經(jīng)營(yíng)性資源［16］，這意味著集體始終掌握少量土地，有被拋荒的可能。第二，《農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定，在承包期內(nèi)進(jìn)城落戶的承包戶有權(quán)將承包地交回發(fā)包方；第三十條也規(guī)定，承包期內(nèi)承包方可以自愿將承包地交還發(fā)包方。當(dāng)發(fā)包出去的土地再次回到集體手中時(shí)，妥善管理和處置該部分土地將成為集體不可推卸的義務(wù)，此時(shí)集體如果管理缺位，極容易導(dǎo)致土地拋荒。第三，《農(nóng)村土地承包法》第六十四條確定了集體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人合理利用土地的次級(jí)監(jiān)督義務(wù)，即便該義務(wù)產(chǎn)生于承包方監(jiān)督缺位后，且以監(jiān)督責(zé)任為外觀，但該責(zé)任以恢復(fù)土地利用為核心，本質(zhì)仍是一種拋荒土地的責(zé)任。

相較于普通民事權(quán)利，集體土地所有權(quán)處分權(quán)能的實(shí)現(xiàn)受到更多的法律限制，主要是因?yàn)橥恋厮袡?quán)的主體和客體都具有特殊性。一方面，農(nóng)民集體并不是現(xiàn)實(shí)中的人，而是集體成員生產(chǎn)生活關(guān)系的高度抽象，集體土地所有權(quán)也是集體成員權(quán)利的高度聚合，進(jìn)而集體意志的形成和行使需要遵循法定限制；另一方面，人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，作為集體土地所有權(quán)客體的耕地十分稀缺。有學(xué)者根據(jù)2021年第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)和第七次全國(guó)人口普查結(jié)果推算，我國(guó)人均耕地僅為0.08 858公頃（約1.3 287 畝），遠(yuǎn)低于世界人均耕地水平［12］。耕地具有明顯的準(zhǔn)公共物品屬性和強(qiáng)烈的正經(jīng)濟(jì)外部性［17］，人多地少矛盾的本質(zhì)則表現(xiàn)為土地?cái)?shù)量與其自身所承載的多重社會(huì)公益實(shí)現(xiàn)之間的矛盾，這一矛盾的解決僅靠私法規(guī)范效果有限。正如韓松教授所言，耕地保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持耕地保護(hù)法的社會(huì)法定位，從公法與私法制度的結(jié)合上，完善耕地保護(hù)制度［18］，所以土地拋荒還需要公法在一定范圍和程度內(nèi)進(jìn)行規(guī)制。從整體主義視角出發(fā)構(gòu)建的集體土地所有權(quán)不是純粹的私權(quán)，要受公法和私法的雙重規(guī)范?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（下文簡(jiǎn)稱《憲法》）、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》都對(duì)土地利用及土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有相當(dāng)數(shù)量的強(qiáng)制性規(guī)定，這些規(guī)定表明拋荒土地不是集體土地所有權(quán)處分權(quán)能的合法實(shí)現(xiàn)方式。

（二）土地經(jīng)營(yíng)者拋荒土地

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者主要是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民集體，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民集體既是土地所有權(quán)人也是經(jīng)營(yíng)者，上文已經(jīng)將其作為所有權(quán)人拋荒土地進(jìn)行了討論，在此不再贅述。

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革開(kāi)啟了農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分置的歷史進(jìn)程，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)能開(kāi)始向集體成員讓渡，最終在法律上被抽象為集體成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。1993 年《憲法修正案》首次將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制寫(xiě)入《憲法》，至此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得了憲法依據(jù)；2002 年又頒布了《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了專章規(guī)范；2007 年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》更是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)。經(jīng)過(guò)近四十年的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和以此為基礎(chǔ)產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歷經(jīng)建立和推廣（1978—1983 年）、鞏固和成型（1984—2008 年）以及土地流轉(zhuǎn)制度（2008—2012 年）的持續(xù)變遷［19］，最終得到了全面的肯定。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革賦予了農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，同時(shí)也為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)定了與土地所有權(quán)人同樣的合理利用土地的義務(wù)，該義務(wù)亦產(chǎn)生于公法和私法的雙重規(guī)范。

公法規(guī)范主要見(jiàn)于《憲法》和《土地管理法》?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定的合理利用土地的義務(wù)是包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在內(nèi)的所有土地使用人利用土地的憲法要求?！锻恋毓芾矸ā返谝粭l就把“合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地”作為立法宗旨和根本目的，更是在第三條將其確定為基本國(guó)策，此外第八條、第十條等也對(duì)土地利用做出了明確規(guī)定，這都為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)立了公法上合理利用土地的義務(wù)。私法規(guī)范主要見(jiàn)于《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖具有物權(quán)屬性，但該權(quán)利是通過(guò)土地承包合同確立的，其不可避免也要受合同法規(guī)調(diào)整［20］?！掇r(nóng)村土地承包法》第二章第一節(jié)、第二節(jié)、第三節(jié)對(duì)土地承包合同的訂立和雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，顯然這些規(guī)定都是合同性質(zhì)的，第十八條第二款承包方保護(hù)和利用土地的義務(wù)也是雙方合意的結(jié)果?！掇r(nóng)村土地承包法》第五十九條規(guī)定了雙方當(dāng)事人的違約責(zé)任，這也是合同編調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)之一?？偠灾瑹o(wú)論是私法還是公法上的考慮，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人都負(fù)有合理利用土地禁止拋荒的義務(wù)。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人是“三權(quán)分置”背景下的新型土地利用主體。2013 年黨中央通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次在國(guó)家層面提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的構(gòu)想，隨后于2014 年和2016 年先后發(fā)布了兩份關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”的意見(jiàn)，明確了農(nóng)地從“兩權(quán)分置”向“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變，確定了“落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策導(dǎo)向，其核心是要放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)［21］。政策指導(dǎo)之后是法律回應(yīng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一概念最早見(jiàn)于2014 年修正的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，表明早在2014年土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已是一項(xiàng)法律化權(quán)利，擺脫了法外權(quán)利的過(guò)往宿命［22］。2017 年修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》也使用了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一概念。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)做出詳細(xì)規(guī)定的是《農(nóng)村土地承包法》。該法第三十六條、第四十九條明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式：第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；第二，以其他方式承包農(nóng)村土地的（主要適用于“四荒”土地），應(yīng)當(dāng)簽訂承包合同，獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。該法第三十八條規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法、自愿、有償?shù)榷囗?xiàng)流轉(zhuǎn)原則，第三十九條、第四十條對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行了規(guī)范，其他條款對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任和管理等事項(xiàng)進(jìn)行了明晰。宏觀來(lái)看，《農(nóng)村土地承包法》構(gòu)建了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律實(shí)現(xiàn)的基本框架。

隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法權(quán)化和其實(shí)現(xiàn)路徑的確立，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人成了新型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)利用主體，這使其獲得了與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人相似的法律地位，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不僅獲得了占有農(nóng)地、自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲取收益的權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)了上文所述公法、私法規(guī)范為土地使用人設(shè)立的合理利用土地的義務(wù)；同理，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人也要受土地流轉(zhuǎn)合同或者土地承包合同的制約，必須合理利用流轉(zhuǎn)土地而不得將其拋荒。

（三）非農(nóng)建設(shè)用地單位拋荒土地

我國(guó)土地要素尚未實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化，除集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市外，任何個(gè)人和單位因建設(shè)需要用地的應(yīng)該向有關(guān)部門依法申請(qǐng)。依法申請(qǐng)使用的土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體的土地［23］，本文所稱的非農(nóng)建設(shè)用地單位意指使用后者的單位和個(gè)人，即非農(nóng)建設(shè)占用耕地的用地單位和個(gè)人。土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體土地收歸國(guó)有，并進(jìn)行公平補(bǔ)償?shù)闹贫?，《憲法》第十三條、《土地管理法》第二條、《民法典》第二百四十三條均對(duì)其作了規(guī)定。土地征收的法律效果是集體土地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，性質(zhì)由耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌猛居玫?，因此被征土地本質(zhì)上已非農(nóng)村集體所有的農(nóng)地，故此也就不再屬于土地拋荒的范圍。但《土地管理法》第三十八條為非農(nóng)建設(shè)占用耕地的用地單位設(shè)定了不得閑置拋荒被征土地的法定義務(wù)，即非農(nóng)建設(shè)用地單位一年內(nèi)未使用被征耕地的，由原耕種者恢復(fù)耕種或者由用地單位自行組織耕種；一年以上未使用的按規(guī)定繳納一定的閑置費(fèi)；連續(xù)兩年未使用的，收回非農(nóng)建設(shè)用地單位土地使用權(quán)交還原農(nóng)村集體。由此，廣義的土地拋荒包括農(nóng)用地拋荒和已經(jīng)征用為城市建設(shè)用地但尚未開(kāi)發(fā)而閑置拋荒的土地［24］。

目的限于公共利益是現(xiàn)代各國(guó)和地區(qū)征收法制的一致做法［25］，我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的征收也是以一定公益目的為前提，而該公益目的正是在非農(nóng)建設(shè)用地單位使用被征耕地的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的，并且該公益目的的實(shí)現(xiàn)犧牲了耕地上原本負(fù)擔(dān)的生存保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、糧食產(chǎn)出等多重社會(huì)公益。當(dāng)非農(nóng)建設(shè)用地單位未使用被征耕地時(shí)，征收所依據(jù)的公益目的自然落空，被征收的耕地理應(yīng)依法回歸到被征收前的狀態(tài)，這個(gè)過(guò)程中因非農(nóng)建設(shè)用地單位造成的被征耕地公益目的落空和原有多重社會(huì)公益的喪失，與土地拋荒的法律后果具有等質(zhì)性，故非農(nóng)建設(shè)用地單位閑置被征耕地的行為本質(zhì)上也是一種拋荒土地的行為，應(yīng)當(dāng)與其他主體拋荒土地的行為一起規(guī)制。

三、規(guī)制基礎(chǔ)：土地拋荒法律責(zé)任的類型

法律責(zé)任產(chǎn)生所依據(jù)的規(guī)范性質(zhì)不同，法律責(zé)任的類型也有所不同，不同法律責(zé)任各自的功能取向及實(shí)現(xiàn)方式均有較大差別［26］，因此厘清土地拋荒法律責(zé)任的類型是分類構(gòu)建土地拋荒規(guī)制路徑的前提。

（一）土地拋荒的行政責(zé)任

土地權(quán)利是民事主體的重要權(quán)利類型之一，具有顯著的私權(quán)屬性，特別是建立在集體所有權(quán)之上的用益物權(quán)，更是可以交易的真正私權(quán)［27］，但其又不同于其他一般民事權(quán)利，同時(shí)要受到行政法的規(guī)范和調(diào)整。土地拋荒行政責(zé)任的產(chǎn)生亦與我國(guó)土地資源的稀缺性以及其承載的多重社會(huì)公益有關(guān)。據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2019 年12 月31 日，全 國(guó) 耕 地 保 有 量 為12 786.19萬(wàn)公頃（191 792.79萬(wàn)畝），其中質(zhì)量較為低下的旱地6 435.51萬(wàn)公頃（96 532.61萬(wàn)畝），占比達(dá)50.33%［27］。如此數(shù)量和質(zhì)量的耕地卻需要負(fù)擔(dān)多重社會(huì)公益。首先要承載的是糧食安全，全方位夯實(shí)糧食安全根基是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的首要任務(wù)［29］，是民生之大計(jì)；其次是農(nóng)民生存保障，土地及其產(chǎn)出是農(nóng)民收入的重要來(lái)源，如果處理不好土地問(wèn)題則會(huì)影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的穩(wěn)定；最后是生態(tài)環(huán)境安全，土地的有效利用是防止土地質(zhì)量惡化的重要方式，也是維護(hù)生態(tài)良性循環(huán)的重要手段。在人多地少的基本國(guó)情之下，土地所負(fù)載的多重社會(huì)公益無(wú)法完全通過(guò)土地權(quán)利主體的意思自治予以實(shí)現(xiàn)，必須依賴一定的行政手段進(jìn)行輔助調(diào)整［30］。

行政責(zé)任是法律責(zé)任的下位概念，對(duì)于法律責(zé)任這一概念學(xué)界有著不同的理解，導(dǎo)致對(duì)行政責(zé)任和民事責(zé)任等下位概念的理解亦有不同。廣義上的行政責(zé)任指行政法律關(guān)系的主體和相對(duì)人違反行政法規(guī)依法承擔(dān)的責(zé)任［31］。從該學(xué)理概念可以明晰行政責(zé)任的產(chǎn)生需以違反行政法律規(guī)范為前提，由此分析土地拋荒的行政責(zé)任，首先需要確定土地拋荒所違反的行政法律規(guī)范依據(jù)。所謂行政法律規(guī)范是指“調(diào)整行政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的社會(huì)關(guān)系的公法規(guī)范”［32］。行政法律規(guī)范不同于行政法律，前者范圍更加廣泛，可以是行政法律，也可以是其他部門法（甚至是私法）中涉及行政主體的規(guī)范條款。

就土地拋荒而言，《土地管理法》為土地利用主體設(shè)定了一致的合理利用土地的義務(wù)，為土地拋荒主體行政責(zé)任的產(chǎn)生提供了規(guī)范基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā返谌龡l規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為”。由此可以明確，在土地財(cái)產(chǎn)利用過(guò)程中居于管理和引導(dǎo)地位的是各級(jí)政府，土地利用主體違反第十條規(guī)定的合理利用土地的義務(wù)，必然會(huì)觸發(fā)以各級(jí)政府為主體的公權(quán)力介入，導(dǎo)致以行政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的行政法律關(guān)系產(chǎn)生，進(jìn)而產(chǎn)生行政責(zé)任。

（二）土地拋荒的民事責(zé)任

由于我國(guó)土地的多元利用機(jī)制，土地權(quán)利具有體系性、復(fù)雜性，每一個(gè)土地權(quán)利人的土地利用行為都會(huì)對(duì)其他土地權(quán)利人產(chǎn)生影響，在民事責(zé)任上主要表現(xiàn)為侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任。

1.農(nóng)民集體

農(nóng)民集體是土地拋荒的適格主體，但因?qū)λ袡?quán)的差異性和集體拋荒土地的違法性缺乏深刻認(rèn)識(shí)，現(xiàn)行法未明確農(nóng)民集體拋荒土地產(chǎn)生的法律責(zé)任及具體表現(xiàn)形式。集體土地所有權(quán)的差異性主要表現(xiàn)為其處分權(quán)能的實(shí)現(xiàn)要受法律制約，所以對(duì)農(nóng)民集體拋荒土地的違法性要進(jìn)行兩個(gè)維度考察：第一，是否違反法律對(duì)集體土地所有權(quán)處分權(quán)能的限制；第二，是否侵害其他民事權(quán)益。于前者，農(nóng)民集體拋荒土地多表現(xiàn)為行政違法產(chǎn)生相關(guān)行政責(zé)任；于后者，在不斷推進(jìn)農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)向權(quán)利束完整狀態(tài)轉(zhuǎn)變的背景下［33］，則需考察拋荒行為時(shí)土地上權(quán)利并存的狀態(tài)。具體而言：對(duì)于土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的集體，要根據(jù)其實(shí)踐模式區(qū)別判斷，集體土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)實(shí)踐存在集體經(jīng)營(yíng)模式、土地入股模式、土地租賃模式等多種模式［34］，不同模式下農(nóng)民集體土地上權(quán)利并存的狀態(tài)并不同，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地所有權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并存的土地，農(nóng)民集體拋荒土地同時(shí)侵害了多項(xiàng)權(quán)利，產(chǎn)生侵權(quán)責(zé)任或違約責(zé)任；對(duì)于土地分散經(jīng)營(yíng)的集體，農(nóng)民集體雖然不直接占有使用土地，但集體土地所有權(quán)是集體成員土地權(quán)益的聚合，而且《農(nóng)村土地承包法》第六十四條為集體設(shè)定了次級(jí)監(jiān)督義務(wù)，所以農(nóng)民集體拋荒土地亦構(gòu)成對(duì)集體成員土地權(quán)益的侵害。

2.土地經(jīng)營(yíng)者

陳小君教授主張將農(nóng)地侵權(quán)類型化，類型之一便是客體受損型侵權(quán)，即侵權(quán)行為人的侵權(quán)行為使得農(nóng)地喪失或降低功用［35］。筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)者拋荒土地也可以歸入該侵權(quán)類型。因?yàn)閽伝男袨闀?huì)導(dǎo)致土地生產(chǎn)能力的下降，實(shí)質(zhì)是對(duì)土地權(quán)利客體之土地本身的嚴(yán)重侵害。對(duì)土地而言，其生產(chǎn)能力的提高與經(jīng)營(yíng)者連年的地上投入正相關(guān)，拋荒使得地上投入中斷，導(dǎo)致土地生產(chǎn)能力下降，這一過(guò)程中拋荒主體也具有主觀過(guò)錯(cuò)。另外，土地經(jīng)營(yíng)者的土地權(quán)利通常情況下基于合同產(chǎn)生，土地用途的約定是土地合同的必備條款，土地拋荒當(dāng)然歸屬于違反合同約定土地用途的行為，同時(shí)產(chǎn)生違約責(zé)任。具體而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人拋荒土地需要對(duì)土地所有權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任。從新《農(nóng)村土地承包法》條文來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以從集體土地所有權(quán)中派生，也可以從農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生［36］，不同路徑派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后土地負(fù)載的權(quán)利結(jié)構(gòu)并不相同，前者同時(shí)負(fù)擔(dān)集體土地所有權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，后者還負(fù)載土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。無(wú)論是集體土地所有權(quán)還是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都是物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人拋荒土地侵害兩者產(chǎn)生的都是侵權(quán)責(zé)任，只是侵權(quán)責(zé)任主體不同。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的同時(shí)，仍需對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或土地所有權(quán)人承擔(dān)基于合同約定的違約責(zé)任。

3.非農(nóng)建設(shè)用地單位

對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地單位而言，被拋荒土地的所有權(quán)和性質(zhì)均已變更，土地原本負(fù)載的眾多權(quán)利也隨即消滅，剩余的只有國(guó)家對(duì)被征土地的國(guó)家所有權(quán)，其使用權(quán)需通過(guò)劃撥或出讓方式讓渡給非農(nóng)建設(shè)用地單位?！睹穹ǖ洹返谌偎氖藯l規(guī)定了出讓土地需簽訂土地出讓合同，其中亦有土地用途的詳細(xì)約定，非農(nóng)建設(shè)用地單位拋荒土地不僅是損害國(guó)家所有權(quán)的侵權(quán)行為，也是違反土地出讓合同義務(wù)的違約行為。筆者認(rèn)為，僅就土地拋荒而言，無(wú)論是違約行為還是侵權(quán)行為產(chǎn)生的民事責(zé)任都因國(guó)家所有權(quán)主體的特殊性而不被彰顯?！睹穹ǖ洹返诙偎氖鶙l規(guī)定了國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)的規(guī)則。國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，本身代表國(guó)家行使物權(quán)保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)［37］，同時(shí)其代表權(quán)又衍生為下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。細(xì)化到土地方面，主要表現(xiàn)為各級(jí)政府對(duì)土地用途的管控，土地利用主體違反政府管控導(dǎo)致行政責(zé)任的產(chǎn)生，此時(shí)只追究土地拋荒主體的行政責(zé)任一般能夠彌補(bǔ)責(zé)任人違法行為帶來(lái)的損害。但需要明確，此處非農(nóng)建設(shè)用地單位行政責(zé)任的產(chǎn)生邏輯與上文所述因違反行政法律規(guī)范而產(chǎn)生行政責(zé)任的邏輯并不相同，但僅就非農(nóng)建設(shè)用地單位而言，兩種行政責(zé)任具體表現(xiàn)形式可以同一。

四、規(guī)制路徑：土地拋荒法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

法律責(zé)任是違法后的客觀存在，要使客觀存在的法律責(zé)任變成現(xiàn)實(shí)，還必須配備責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式，所謂法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式就是法律責(zé)任從應(yīng)然到實(shí)然的手段，也即本文所要探究的土地拋荒的法律規(guī)制路徑?，F(xiàn)行立法對(duì)土地拋荒法律責(zé)任的具體實(shí)現(xiàn)形式要么缺乏規(guī)定，要么規(guī)定混亂，應(yīng)當(dāng)以耕地保護(hù)立法和糧食安全立法為契機(jī)，增設(shè)或細(xì)化相關(guān)條款。

（一）法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式

土地拋荒法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式因法律責(zé)任的類型有所不同，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類型化構(gòu)建，以增強(qiáng)立法的科學(xué)性和可操作性。

1.行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

非農(nóng)建設(shè)用地單位行政責(zé)任的表現(xiàn)形式主要見(jiàn)于《土地管理法》第三十八條第一款，具體為：拋荒在一年以內(nèi)的，交由原耕種人恢復(fù)耕種或者自行組織耕種；拋荒在一年以上兩年以內(nèi)的，依法交納閑置費(fèi)；連續(xù)拋荒兩年以上的，經(jīng)批準(zhǔn)無(wú)償收回土地使用權(quán)。

其他主體拋荒土地行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式并不明晰?！掇r(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》中雖然明確了改變土地用途和造成土地永久性損害行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式，但土地拋荒的行為性質(zhì)并不能等同于上述兩種違反土地義務(wù)的行為，故類似條款并不能適用于土地拋荒。在地方性法規(guī)層面，僅浙江省《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第四十九條第一款規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人拋荒土地行政責(zé)任的具體表現(xiàn)形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府給予警告?？梢?jiàn)現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人等拋荒主體行政責(zé)任的產(chǎn)生，卻沒(méi)有規(guī)定具體的責(zé)任表現(xiàn)形式，這導(dǎo)致法律制度內(nèi)部邏輯的不自洽與不完整。對(duì)此，筆者建議耕地保護(hù)或糧食安全保障立法明確將給予警告作為發(fā)包方、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人拋荒土地行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式。

2.民事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

違約責(zé)任的具體實(shí)現(xiàn)形式多基于雙方合意，不適合統(tǒng)一構(gòu)建，故下文所述的民事責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式為侵權(quán)責(zé)任的具體實(shí)現(xiàn)形式。就農(nóng)民集體拋荒土地的民事責(zé)任而言，存在兩種情形：第一種是土地入股、土地租賃等統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式下可能侵犯土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的用益物權(quán)。此責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式可以依據(jù)《民法典》第一百七十九條規(guī)定確定。第二種侵害集體成員權(quán)的情形具有特殊性。一方面，農(nóng)民集體是集體成員生產(chǎn)生活關(guān)系的高度抽象，其主體地位在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中并不明晰，作為侵權(quán)主體應(yīng)區(qū)別于法定的民事主體類型；另一方面，作為侵權(quán)客體的成員權(quán)具有復(fù)合型，由自益權(quán)和公益權(quán)兩部分組成［38］，兼具財(cái)產(chǎn)和非財(cái)產(chǎn)雙重屬性，因此農(nóng)民集體拋荒土地的侵權(quán)責(zé)任和一般侵權(quán)責(zé)任存在差別。一般侵權(quán)責(zé)任的目的在于填補(bǔ)受害人損失和預(yù)防損害，而集體拋荒土地的侵權(quán)責(zé)任更多是為了保障集體成員生存所依賴的土地資源的永續(xù)利用。所以農(nóng)民集體拋荒土地民事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)在于土地保護(hù)，可以明確集體拋荒土地的，依法啟動(dòng)成員自治程序，通過(guò)民主決議對(duì)被拋荒土地進(jìn)行重新利用。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人拋荒土地的責(zé)任具體實(shí)現(xiàn)形式如下：第一，1998 年《土地管理法》第三十七條規(guī)定了發(fā)包方終止合同、收回發(fā)包地的權(quán)利，該規(guī)定在2019年新《土地管理法》中被刪減。同時(shí)2004 年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》，明確規(guī)定不能以拋荒為由收回農(nóng)戶承包地，即使該文件在效力位階上至多屬于行政法規(guī)，不能成為排除《土地管理法》第三十七條適用的有效法律依據(jù)［39］，但該通知還是被束之高閣。故2004年之前承包方拋荒土地民事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式是發(fā)包方終止承包合同收回發(fā)包地，并以連續(xù)拋荒兩年為條件。第二，2004 年后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人拋荒土地民事責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式的規(guī)定見(jiàn)于地方性法規(guī)。各省份處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人拋荒土地的模式可以總結(jié)如下：一是以陜西和海南為代表的“責(zé)令限期耕種—組織代耕”模式，即由發(fā)包方責(zé)令限期恢復(fù)耕種，不恢復(fù)耕種的由發(fā)包方組織代耕；二是以內(nèi)蒙古、四川和湖北為代表的“自行委托—組織代耕”模式，即承包方不能耕種承包地的應(yīng)當(dāng)委托給他人耕種，不委托拋荒滿一定期限的由發(fā)包方組織代耕；三是以新疆、陜西和重慶為代表的“組織代耕”模式，即承包方拋荒土地滿足一定條件由發(fā)包方組織代耕；四是以青海為代表的“自行委托”模式，即僅規(guī)定發(fā)包方不能耕種的應(yīng)該委托他人耕種；五是其他模式。綜上，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人拋荒土地之民事責(zé)任具體實(shí)現(xiàn)形式的法律層級(jí)較低且規(guī)定混亂，建議整合現(xiàn)有規(guī)定，在法律效力層級(jí)構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)則?？刹捎谩白孕形小?zé)令限期處理—組織代耕”模式，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不耕種承包地的應(yīng)當(dāng)自行委托他人耕種或者流轉(zhuǎn)；不委托或流轉(zhuǎn)承包地拋荒一年以上的，由發(fā)包方責(zé)令限期或耕種或流轉(zhuǎn)或委托他人代耕；期限屆滿仍不做處理的由發(fā)包方組織他人代耕。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人民事責(zé)任具體表現(xiàn)形式見(jiàn)于《農(nóng)村土地承包法》第四十二條和第六十四條，前者規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人棄耕拋荒連續(xù)兩年以上的，承包方可以單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同；后者進(jìn)一步規(guī)定承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止，同時(shí)規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的損害賠償義務(wù)?？梢?jiàn)，解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同和賠償損失是現(xiàn)行法律明確規(guī)定的責(zé)任具體表現(xiàn)形式。但這兩個(gè)條款都是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建的，并未考慮集體土地所有權(quán)派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形［40］。建議借鑒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人責(zé)任實(shí)現(xiàn)模式，規(guī)定“自行流轉(zhuǎn)或交回—責(zé)令限期處理—收取荒蕪費(fèi)—收回流轉(zhuǎn)土地、賠償損失”為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的民事責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式。即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)同意自行再流轉(zhuǎn)或?qū)⑼恋亟换赝恋亓鬓D(zhuǎn)合同相對(duì)人；對(duì)既不交回也不再流轉(zhuǎn)拋荒滿一年的，土地流轉(zhuǎn)合同相對(duì)人有權(quán)責(zé)令限期做出處理，逾期仍不處理的收取一定荒蕪費(fèi)；拋荒滿兩年后依照上述第四十二條和六十四條的規(guī)定處理，或由集體直接終止土地流轉(zhuǎn)合同收回流轉(zhuǎn)土地（適用于集體土地所有權(quán)派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形）。

（二）法律責(zé)任的糾結(jié)狀態(tài)

由于土地財(cái)產(chǎn)的特殊性和所負(fù)載權(quán)利結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，拋荒土地的法律責(zé)任亦表現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)為行政責(zé)任、違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任之間的競(jìng)合與聚合。法律責(zé)任的競(jìng)合和聚合完全不同：傳統(tǒng)民事責(zé)任競(jìng)合理論主要有三種——法條競(jìng)合說(shuō)、請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合說(shuō)、請(qǐng)求權(quán)規(guī)范競(jìng)合說(shuō)［41］，但均認(rèn)為責(zé)任競(jìng)合只能擇一實(shí)現(xiàn)；法律責(zé)任的聚合則相反，可以實(shí)現(xiàn)同一違法行為產(chǎn)生的所有法律責(zé)任?？梢灶A(yù)見(jiàn)，對(duì)法律責(zé)任性質(zhì)的認(rèn)定以及競(jìng)合還是聚合的判斷，對(duì)責(zé)任主體承受的法律負(fù)擔(dān)影響甚大。一般情況下，土地拋荒法律責(zé)任的性質(zhì)依據(jù)其違反的法律規(guī)范類別即可確定，但法律責(zé)任聚合還是競(jìng)合的判斷卻較為困難，所以有必要探究法律責(zé)任競(jìng)合和聚合的法理基礎(chǔ)，明確區(qū)分土地拋荒主體法律責(zé)任競(jìng)合和聚合的一般規(guī)則。

法律責(zé)任競(jìng)合和聚合的法理基礎(chǔ)是違法行為侵害法益的數(shù)量不同。在法律責(zé)任競(jìng)合的情況下，雖然行為人的同一違法行為產(chǎn)生不同類型的法律責(zé)任，但其是對(duì)同一法益不同角度的保護(hù)。換言之，行為人只侵害了一個(gè)法益，此時(shí)只能選擇一種法律責(zé)任予以實(shí)現(xiàn)。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為例，其侵權(quán)責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)是違反了保護(hù)集體土地所有權(quán)的法律規(guī)范，其違約責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)是違反了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得合同義務(wù)，但兩者都是對(duì)集體土地所有人利益的保護(hù)，此時(shí)就表現(xiàn)為兩種法律責(zé)任的競(jìng)合，對(duì)此擇一實(shí)現(xiàn)。在法律責(zé)任聚合的情況下，行為人的同一違法行為同時(shí)產(chǎn)生數(shù)個(gè)法律責(zé)任，但是數(shù)個(gè)法律責(zé)任都有各自保護(hù)的法益，為了實(shí)現(xiàn)法益的平等保護(hù)，必須實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的法律責(zé)任。同樣以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為例，其侵權(quán)責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)如上文所述，其行政責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)是違反了國(guó)家有關(guān)土地管理的公法規(guī)范，顯然前者保護(hù)的是集體土地所有權(quán)人集體的利益，后者保護(hù)的是國(guó)家行政管理的有效性和權(quán)威性，此時(shí)就表現(xiàn)為法律責(zé)任的聚合，需要同時(shí)實(shí)現(xiàn)其侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任。綜上，對(duì)土地拋荒行為侵害法益數(shù)量的判斷是區(qū)分其法律責(zé)任競(jìng)合還是聚合的一般規(guī)則，只有準(zhǔn)確判斷法律責(zé)任的競(jìng)合和聚合，才能準(zhǔn)確、合理分配法律負(fù)擔(dān)。

五、結(jié) 語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”，并要求“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法”和“統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”。土地拋荒這一非理性的土地違法行為需要法律這一正式制度的規(guī)制，面向中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化探討土地拋荒的法律規(guī)制路向，需要把握時(shí)代契機(jī)。而《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法（草案）》和《耕地保護(hù)法（草案）》（征求意見(jiàn)稿）均已公布，正在加緊制定中，為在法律制度上解決土地拋荒這一由來(lái)已久的問(wèn)題提供了立法良機(jī)。順應(yīng)立法趨勢(shì)，預(yù)防和規(guī)制土地拋荒的法律規(guī)則構(gòu)建需要充分認(rèn)識(shí)到土地資源合理利用的重要性，堅(jiān)持人民至上、問(wèn)題意識(shí)和系統(tǒng)觀念，將土地拋荒的法律規(guī)制作為土地保護(hù)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，同耕地保護(hù)、糧食安全、生態(tài)保障等一體籌劃。可以因土地拋荒主體的多元化特點(diǎn)和法律責(zé)任的糾結(jié)狀態(tài)，以明確土地拋荒法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式為主要切入點(diǎn)，通過(guò)體制完善和創(chuàng)新，充分發(fā)揮土地權(quán)利人、農(nóng)民集體、基層政府組織等多元主體力量，進(jìn)而形成土地資源的多方面、立體化、綜合性保護(hù)格局，通過(guò)良法善治實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，保障這一稀缺資源永續(xù)利用。