鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用研究
——基于安徽省滁州市南譙區(qū)案例的分析

楊 文

（安徽省滁州市南譙區(qū) 農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，安徽 滁州 239050）

一、引 言

宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。近年來，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的大背景下，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)村“空心化”趨勢明顯，農(nóng)村宅基地和住宅閑置問題日益突出，亟須激活農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)價(jià)值并提高農(nóng)村的土地資源利用效率［1］。隨著農(nóng)村改革進(jìn)一步深化和鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，如何通過盤活利用閑置宅基地和住宅，充分挖掘農(nóng)村土地潛力，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能、增加農(nóng)民收入，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局，已成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。本文以安徽省滁州市南譙區(qū)為例，深度探討鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村閑置宅基地和住宅如何盤活利用，以求為開展農(nóng)村閑置宅基地盤活利用工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、南譙區(qū)農(nóng)村閑置宅基地和住宅現(xiàn)狀及類型分析

滁州市南譙區(qū)位于蘇皖兩省交界處，東南隔江與南京市僅50 公里，西距省會(huì)合肥在百公里之內(nèi)，是安徽省“東向發(fā)展”戰(zhàn)略的橋頭堡，腹地廣闊，承載力強(qiáng)，也是城鄉(xiāng)互融的地區(qū)。全區(qū)轄8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、63個(gè)涉農(nóng)村（社區(qū)），農(nóng)業(yè)人口約18萬，實(shí)有耕地面積57 萬畝。全區(qū)農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀可概括為“散、少、低”，即自然村莊分布零散，全區(qū)63個(gè)涉農(nóng)村（社區(qū)）共有自然村莊超過1 100個(gè)；自然村莊人口少，絕大多數(shù)村莊戶數(shù)在10～20 戶；自然村莊居住率低，平均居住率不足四成。大量的農(nóng)村宅基地資源被閑置浪費(fèi)，這已經(jīng)成為南譙區(qū)發(fā)展宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的掣肘。

南譙區(qū)農(nóng)村閑置宅基地的形成類型大致可分為“一戶多宅”、外出務(wù)工、進(jìn)城落戶等幾種類型。

（一）因“一戶多宅”或超面積導(dǎo)致的閑置

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民收入穩(wěn)步增長，農(nóng)民的生活水平不斷提高，很多農(nóng)戶選擇放棄農(nóng)村老舊宅基地到更好的地塊建房。有些農(nóng)戶受到傳統(tǒng)觀念“落葉歸根”的影響，認(rèn)為宅基地是情感的寄托，是家族成員維系情感的橋梁，不愿意拆舊。此外，對(duì)于農(nóng)村宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚無執(zhí)法權(quán)限以致監(jiān)管不到位，對(duì)建新拆舊工作執(zhí)行滯后，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，按照現(xiàn)有政策規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因分戶可以重新申請(qǐng)一處新住宅，父輩去世后，還可以繼承農(nóng)房，從而造成“一戶多宅”等情況，形成了因占有多處宅基地和農(nóng)房而導(dǎo)致的閑置現(xiàn)象。

（二）外出務(wù)工導(dǎo)致的不定期閑置

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)，在外務(wù)工的時(shí)間逐年增加。但是城鄉(xiāng)之間的戶籍制度和收入差距等因素阻礙了農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲氖忻?，由于“老宅”情懷或家中土地并未拋荒，外出?wù)工的農(nóng)戶仍然會(huì)選擇在節(jié)假日或農(nóng)忙時(shí)期回到農(nóng)村，這就帶來了農(nóng)村宅基地及農(nóng)房的不定期閑置。因無法在城鎮(zhèn)安家落戶，外出務(wù)工農(nóng)民會(huì)將農(nóng)村宅基地和住宅視為最終歸宿。這種因在外務(wù)工導(dǎo)致的宅基地和住宅閑置，可以歸為一種短期的或階段性的閑置［2］。

（三）進(jìn)城落戶等導(dǎo)致的長期閑置

隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，長期在外務(wù)工的農(nóng)民，特別是新生代農(nóng)民更傾向于在城鎮(zhèn)生活，進(jìn)城買房意愿強(qiáng)烈，農(nóng)村宅基地和住宅的居住功能減弱，財(cái)產(chǎn)功能逐步增強(qiáng)［3］。此外，還有一些城鎮(zhèn)居民因繼承而合法占有農(nóng)村宅基地和住宅，村集體并不能無故拆除。無論是長期在外務(wù)工的農(nóng)民還是繼承農(nóng)村宅基地的城鎮(zhèn)居民，自主退出閑置宅基地和住宅的意愿都不強(qiáng)，同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地流轉(zhuǎn)的需求也比較有限，因此，這些住宅及宅基地長期處于閑置狀態(tài)。

三、鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有力舉措

一是有利于產(chǎn)業(yè)融合。盤活閑置宅基地和住宅，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意、休閑康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，引導(dǎo)社會(huì)資本有序投入鄉(xiāng)村，可助力“三產(chǎn)”融合發(fā)展。二是有利于增加農(nóng)民收入。當(dāng)前農(nóng)民收入主要是勞動(dòng)性收入，總體較低，且存在較大的不穩(wěn)定性，通過村集體或社會(huì)資本流轉(zhuǎn)農(nóng)戶閑置農(nóng)房，可以拓寬農(nóng)民增收致富渠道，增加農(nóng)民收入。三是有利于壯大村集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)妥開展閑置宅基地整治，有效激活一批閑置低效的集體資產(chǎn)，通過收儲(chǔ)統(tǒng)租、入股合作、自主經(jīng)營等多種途徑，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。四是有利于改善農(nóng)村人居環(huán)境。充分利用當(dāng)?shù)靥厣Y源，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將破敗村莊打造成為富有特色的“景點(diǎn)村”“旅游村”，進(jìn)而改善農(nóng)村面貌，提升人居環(huán)境水平。

（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇

通過盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，能夠從制度層面明確村集體、農(nóng)戶、宅基地使用者在閑置宅基地和住宅盤活利用中的合法權(quán)益，賦予宅基地更加完整的權(quán)能，賦予農(nóng)民更加充分的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為打通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)梗阻、構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局奠定制度基礎(chǔ)［4］。盤活農(nóng)村閑置宅基地可以提高農(nóng)村土地利用效率、激活土地資產(chǎn)價(jià)值為目標(biāo)，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村資源要素配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素有效對(duì)接、雙向流動(dòng)，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村的吸引力，吸引人才、資金和技術(shù)下鄉(xiāng)。

2020年4月，南譙區(qū)自被安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳確定為閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點(diǎn)縣（市區(qū)）以來，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收為核心目標(biāo)，通過機(jī)制創(chuàng)新、路徑探索、模式更迭，總體上形成了面上有序推進(jìn)、點(diǎn)上突破創(chuàng)新的良好態(tài)勢，取得了一定的工作成效。

四、南譙區(qū)農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用案例分析

（一）基本情況

井楠村位于滁州市南譙區(qū)施集鎮(zhèn)南部，地處瑯琊山西山腳下，黃栗樹水庫上梢，為丘陵地帶，總面積13.4平方公里，轄17個(gè)村民組、746戶人家，農(nóng)業(yè)總?cè)丝? 654人，耕地面積0.23萬畝，茶園面積1.45萬畝。由于環(huán)境影響形成的小范圍氣候和典型的土壤結(jié)構(gòu)，造就了井楠村獨(dú)特的茶葉品質(zhì)。井楠村是皖東茶葉的發(fā)源地，為“西澗春雪”（茶葉）區(qū)域公共品牌的核心產(chǎn)區(qū)。該村先后榮獲“全國鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村”“全國‘一村一品’示范村”（茶葉）“安徽省美麗鄉(xiāng)村重點(diǎn)示范村”“安徽省森林村莊”“安徽美麗茶村”等稱號(hào)，是全省第一批閑置宅基地和閑置住宅（以下簡稱“兩閑”）盤活利用試點(diǎn)村，被列為全省農(nóng)村宅基地制度改革現(xiàn)場會(huì)觀摩點(diǎn)。

（二）具體做法

第一，健全政策“摸”底數(shù)。該村在全區(qū)率先成立“兩閑”盤活和村莊規(guī)劃兩套工作專班，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃等部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，先后制定《井楠村農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)章程（試行）》《井楠村農(nóng)村宅基地自愿有償退出章程（試行）》《井楠村農(nóng)村宅基地退出再利用章程（試行）》等一系列配套政策；結(jié)合宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，以村民組為單位開展“一組一梳理、一戶一調(diào)查”的宅基地使用專項(xiàng)調(diào)查，分組、逐戶摸清閑置住宅148 幢約2.2 萬平方米，閑置宅基地5.9 萬平方米，精準(zhǔn)掌握農(nóng)戶宅基地相關(guān)信息，建立村組兩級(jí)閑置宅基地?cái)?shù)據(jù)臺(tái)賬。

第二，規(guī)范路徑“整”資源。按照“調(diào)查摸底、分戶研討、征求意見、理事會(huì)評(píng)議、村民代表會(huì)議通過、張榜公示、協(xié)議交付、實(shí)施改造”八個(gè)環(huán)節(jié)，提供三種方式供農(nóng)戶選擇，引導(dǎo)農(nóng)戶將閑置宅基地和閑置住房自愿有償流轉(zhuǎn)給村集體：一是貨幣補(bǔ)償（原房屋評(píng)估價(jià)+兩萬元宅基地退出補(bǔ)償），二是換購住房（原住宅交與村集體，到村代建點(diǎn)選購住房，原住宅與選購房各計(jì)各價(jià)），三是提升改造（保留原住房，由村集體提供設(shè)計(jì)方案，引導(dǎo)農(nóng)戶自行改造）。由此，村集體累計(jì)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶騰退的閑置宅基地58 宗，約3萬平方米。

第三，農(nóng)旅融合“旺”人氣。按照“茶區(qū)變景區(qū)、茶園變公園、茶山變金山”的發(fā)展思路，探索“農(nóng)戶+村集體+社會(huì)資本”模式。以趙洼、大雷2 個(gè)村民組為中心，村集體將集中流轉(zhuǎn)的43 戶0.7 萬平方米閑置住宅和1.5 萬平方米閑置宅基地，按8 萬元/年出租給井楠生態(tài)文化旅游公司，統(tǒng)一開發(fā)“井楠茗宿”項(xiàng)目，總投資約3 億元，規(guī)劃區(qū)域約142公頃，共分三期建設(shè)。一期的趙洼“茗”宿示范院落、萬畝茶葉觀光園和井楠鄉(xiāng)村貿(mào)易市場已全部對(duì)外開放，是滁城周邊休閑游的“首選地”。

第四，多元參與“促”產(chǎn)業(yè)。圍繞茶葉、滁菊、麻櫟、香菇等六大特色產(chǎn)業(yè)，推行“企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”合作模式，探索“村集體+企業(yè)+農(nóng)戶”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，村集體將2.7 萬平方米閑置宅基地和1.5 萬畝茶園折價(jià)入股區(qū)鄉(xiāng)村振興投資公司，與本村12家專業(yè)合作社合作開發(fā)施集鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品特色產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目。區(qū)鄉(xiāng)村振興投資公司為該項(xiàng)目爭取到金融授信9 000 萬元。通過積極開展技術(shù)創(chuàng)新和品牌營銷，該項(xiàng)目2021 年凈收入1 200 余萬元，實(shí)現(xiàn)戶均分紅5 000余元，村集體增收11.2萬元。

（三）取得成效

一是環(huán)境“美”。以農(nóng)村人居環(huán)境整治為切入點(diǎn)，拆除違規(guī)建筑、殘?jiān)珨啾凇U棄圈棚舍、具有安全隱患的破舊房屋等，對(duì)閑置宅基地（住宅）進(jìn)行集中整治，美化了農(nóng)村人居環(huán)境，提升了群眾生活舒適度和幸福感。截至2022 年末，井楠村累計(jì)拆除殘?jiān)珨啾诘? 200 余平方米，同步開展復(fù)墾復(fù)綠，建設(shè)小果園、小花園、小游園等12處，建成800 畝多樣性防控示范片區(qū)和23 公里茶文化旅游環(huán)線。同時(shí)，推進(jìn)公益改造工程，投資400萬元建設(shè)了茶文化館、新時(shí)代文明實(shí)踐站、黨群服務(wù)中心等一批公共設(shè)施；率先建成全省首家鄉(xiāng)村影院，累計(jì)向群眾免費(fèi)播放電影30 余場，有效滿足了群眾的精神文化需求。

二是民風(fēng)“善”。創(chuàng)新協(xié)商議事形式和活動(dòng)載體，紅白理事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、村民議事會(huì)、禁毒禁賭會(huì)、民宿協(xié)會(huì)等自治組織不斷涌現(xiàn)，拓展村民參與村級(jí)公共事務(wù)的渠道，協(xié)商過程堅(jiān)持依法辦事、民主討論、協(xié)商一致的原則。該村的“微課堂”“微心愿”“微平臺(tái)”成為村級(jí)發(fā)展的助推器，既能向下傳遞政策，又能向上反饋農(nóng)戶期盼，讓村民充分參與到鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)事務(wù)中，豐富了村民自治實(shí)踐內(nèi)容，完善了鄉(xiāng)村治理體系，真正實(shí)現(xiàn)了從“要我文明”到“我要文明”的轉(zhuǎn)變。

三是產(chǎn)業(yè)“強(qiáng)”。在符合村莊規(guī)劃和用途管制的前提下，引導(dǎo)農(nóng)戶退出閑置宅基地和閑置住宅，并通過就地再利用、調(diào)整再利用等方式，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的節(jié)約集約利用，為發(fā)展符合本村特點(diǎn)的農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供土地要素保障。全村累計(jì)茶葉種植面積近1.5 萬畝，“西澗春雪”牌施集綠茶榮獲中國農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志產(chǎn)品。2023 年以來，該村茶葉訂單銷售超6 800 萬元，畝均收入約5 000 元，累計(jì)接待游客超過20 萬人次，旅游收入超過700 萬元。此外，區(qū)鄉(xiāng)村振興學(xué)院、茶香食堂、茶香半島等一批重點(diǎn)項(xiàng)目紛紛落戶井楠村。

四是收入“增”。通過盤活利用閑置宅基地，鄉(xiāng)村旅游、民宿、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，有效帶動(dòng)了當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力就業(yè)，累計(jì)提供了近百個(gè)就業(yè)崗位，農(nóng)民每月可得就近務(wù)工收入3 000 余元，全村人均年可支配收入達(dá)1.6萬元，村民真正實(shí)現(xiàn)了“居住新社區(qū)、就業(yè)在門口”。利用閑置宅基地指標(biāo)，村集體股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社與企業(yè)達(dá)成合作協(xié)議，村集體經(jīng)濟(jì)組織每年可得土地入股收益11.2萬元，該村村集體經(jīng)濟(jì)收入從2014年零收入的“空殼村”，提高到2019年的15.6萬元，再到2022 年的62.8 萬元，實(shí)現(xiàn)了“三級(jí)跳”。

五、鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用的經(jīng)驗(yàn)啟示

閑置宅基地和住宅盤活利用涉及的環(huán)節(jié)、主體和利益關(guān)系復(fù)雜，必須因地制宜、分類施策、試點(diǎn)推進(jìn)、集中發(fā)力。

（一）多元主體參與“兩閑”盤活

盤活利用過程中，在充分發(fā)揮農(nóng)民關(guān)鍵主體作用的前提下，也應(yīng)注重發(fā)揮市場作用，進(jìn)一步推動(dòng)盤活主體多元化。一是充分激發(fā)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性，鼓勵(lì)村集體以合作、入股等方式參與項(xiàng)目經(jīng)營。有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇適合本村特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)，利用集中整合的閑置宅基地和閑置住宅自主經(jīng)營，或打包成優(yōu)質(zhì)“資產(chǎn)包”對(duì)外招商，形成示范帶動(dòng)效應(yīng)。二是推動(dòng)社會(huì)資本參與盤活，規(guī)范“社會(huì)資本+村集體+農(nóng)戶”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，處理好村集體、農(nóng)戶、投資者三者之間的利益關(guān)系，注重三方合作共贏、利益共享，讓流轉(zhuǎn)更有保障。三是支持新型農(nóng)村經(jīng)營主體參與，積極動(dòng)員鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)大學(xué)生等參與閑置宅基地和住宅盤活，通過人才回流實(shí)現(xiàn)資金回流、項(xiàng)目回流，提升鄉(xiāng)村發(fā)展活力。四是鼓勵(lì)農(nóng)戶利用自有房屋自主盤活，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策，規(guī)范盤活行為。

（二）推動(dòng)“兩閑”盤活模式創(chuàng)新

堅(jiān)持當(dāng)?shù)靥厣Y源與新型產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，不斷豐富產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式。一是聚焦民宿經(jīng)濟(jì)。通過收儲(chǔ)閑置農(nóng)房，整體開發(fā)，打造高質(zhì)量民宿群，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿新業(yè)態(tài)。二是強(qiáng)化資源整合。通過盤活農(nóng)村閑置宅基地和住宅資源，激活其他閑置低效土地資源，助推農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是拓展開發(fā)公益性項(xiàng)目。利用閑置農(nóng)房開發(fā)電子商務(wù)、養(yǎng)老、教育等公益性配套設(shè)施，補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板。

（三）優(yōu)化“兩閑”盤活服務(wù)平臺(tái)

實(shí)現(xiàn)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用，需加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，為盤活利用各方主體提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。一是做好閑置資源摸排工作。對(duì)區(qū)域內(nèi)閑置資源進(jìn)行整體、全面、細(xì)致地摸排，重點(diǎn)摸排資源稟賦較好、“人房分離”比重高、區(qū)位較好村莊的閑置宅基地和住宅等閑置資源數(shù)據(jù)，做好數(shù)據(jù)采集、填報(bào)、匯總、審核和上報(bào)。二是加快“項(xiàng)目庫”“信息庫”建設(shè)。項(xiàng)目是招商引資的基礎(chǔ)，統(tǒng)計(jì)匯總已開發(fā)項(xiàng)目、計(jì)劃項(xiàng)目、意向項(xiàng)目信息，建立招商信息儲(chǔ)備庫，在一定范圍內(nèi)共享。三是健全流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。結(jié)合農(nóng)村“三資平臺(tái)”建設(shè)，加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易功能建設(shè)，組織供求雙方在平臺(tái)上進(jìn)行信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)交易、交易鑒證、合同簽署，確保流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，不斷完善流轉(zhuǎn)交易方式及程序，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。