缺位與補(bǔ)位：嬰幼兒托育服務(wù)及政府監(jiān)管

程天宇 楊 麗

2017年11月初，攜程公司創(chuàng)辦的全日托服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)生一起教師毆打孩子、強(qiáng)喂幼兒疑似芥末物的虐童行為，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。[1]虐童案發(fā)后，社會(huì)各界嚴(yán)懲之聲不絕于耳，“案件中如何適用法律、如何劃定責(zé)任主體、政府如何監(jiān)管等有關(guān)問(wèn)題成為熱議焦點(diǎn)”[2]。托育服務(wù)市場(chǎng)混亂的主要原因是監(jiān)管制度缺失、法律體系不健全。2017年，黨的十九大報(bào)告中再次詳細(xì)闡述了不斷推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要意義，依法治國(guó)的前提是有法可依，建立健全法制是實(shí)現(xiàn)法治的必要措施。為有效破解我國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，需要強(qiáng)化并完善政府監(jiān)管體系建設(shè)，以促進(jìn)托育服務(wù)行業(yè)健康有序發(fā)展。

一、政府監(jiān)管缺位下的托育服務(wù)亂象表征

(一)政府部門職責(zé)不清，扯皮推諉現(xiàn)象嚴(yán)重

2019年，國(guó)家衛(wèi)生健康委頒布的《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范(試行)》規(guī)定：“托育機(jī)構(gòu)登記后，應(yīng)當(dāng)向機(jī)構(gòu)所在地的縣級(jí)以上衛(wèi)生健康部門備案?！盵3]托育服務(wù)機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)行為主體，需要接受政府的監(jiān)督管理。在此之前，托育機(jī)構(gòu)雖然在市場(chǎng)監(jiān)管行政主管部門進(jìn)行了注冊(cè)登記，但多數(shù)并沒(méi)有向縣級(jí)衛(wèi)生健康部門備案，處于“登記即營(yíng)業(yè)”的狀態(tài)。0～3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)出現(xiàn)多年，之前只向工商管理部門注冊(cè)即可。機(jī)構(gòu)野蠻生長(zhǎng)，出現(xiàn)了不少損害嬰幼兒健康的事件，引起政府部門的高度重視。即使如此，有些地方管理部門依然沒(méi)有給予足夠關(guān)注，或沒(méi)有采取行之有效的具體措施，管理程序和方法依然按照普通的民辦培訓(xùn)企業(yè)來(lái)執(zhí)行，缺少明確的專門性監(jiān)管體系，并且監(jiān)督聯(lián)動(dòng)性難，監(jiān)督力度弱。正因如此，對(duì)托育機(jī)構(gòu)的管理就處于“誰(shuí)辦誰(shuí)管”的狀態(tài)。此外，政府部門對(duì)私人舉辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一向不甚重視，部門間推諉扯皮現(xiàn)象常有發(fā)生，托育機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記、備案、消防驗(yàn)收等工作非常困難，辦理進(jìn)程耗時(shí)漫長(zhǎng)，基本處于管理松散的狀態(tài)。

(二)托育機(jī)構(gòu)表里不一，規(guī)避行業(yè)監(jiān)管

托育機(jī)構(gòu)的根本職責(zé)是依據(jù)嬰幼兒的身心發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)實(shí)施照護(hù)，培養(yǎng)嬰幼兒的自理能力。不少自稱“早教中心”的托育機(jī)構(gòu)趁政策尚未完善之際，大打“擦邊球”，如在市場(chǎng)監(jiān)管部門注冊(cè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照名稱及所屬業(yè)務(wù)與掛牌成立的機(jī)構(gòu)名稱不一致，企圖規(guī)避行業(yè)和市場(chǎng)的監(jiān)管。有些托育服務(wù)中心的營(yíng)業(yè)執(zhí)照中甚至并無(wú)托育服務(wù)的內(nèi)容。然而，在法律范圍內(nèi)，這曾經(jīng)屬于模糊的灰色地帶，具體是無(wú)證經(jīng)營(yíng)還是超范圍經(jīng)營(yíng)尚無(wú)定論，給不法投機(jī)者提供了營(yíng)利空間。具體到托育機(jī)構(gòu)內(nèi)容管理，有不少托育機(jī)構(gòu)打著“照護(hù)嬰幼兒”的旗號(hào)，卻沒(méi)有盡到照護(hù)職責(zé)。托育機(jī)構(gòu)表里不一，不僅違背了市場(chǎng)規(guī)則，而且損害了群眾利益。

(三)入行門檻高低極化，魚(yú)龍混雜

2018年，托育服務(wù)行業(yè)成為國(guó)家衛(wèi)生健康委批復(fù)的新興行業(yè)之一，但作為托育服務(wù)行業(yè)的標(biāo)志性機(jī)構(gòu)——早教機(jī)構(gòu)其實(shí)早已有之。人們對(duì)托育服務(wù)需求的增加，催生了大量資本進(jìn)入該行業(yè)，托育機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展起來(lái)。然而，形成鮮明對(duì)比的是，國(guó)家的相關(guān)政策制度、法律與監(jiān)管體系未能及時(shí)建立起來(lái)。托育機(jī)構(gòu)的入行門檻相對(duì)較低，不少機(jī)構(gòu)以加盟形成出現(xiàn)，門檻就更低。因此，大量投機(jī)性私人機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，其托育服務(wù)質(zhì)量令人堪憂，因經(jīng)營(yíng)不善而倒閉或跑路的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重?fù)p害行業(yè)信譽(yù)和形象，也令家長(zhǎng)們對(duì)不斷出現(xiàn)的新機(jī)構(gòu)望而卻步，不敢把孩子送入其中，只能由祖輩照看，家庭育兒負(fù)擔(dān)沉重。個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)歷過(guò)托育服務(wù)管理的種種亂象后，認(rèn)為入行門檻低是導(dǎo)致問(wèn)題的原因之一，進(jìn)而拔高了入行門檻，導(dǎo)致眾多辦學(xué)實(shí)力一般的機(jī)構(gòu)難以申請(qǐng)到營(yíng)業(yè)資質(zhì)，使托育服務(wù)供給矛盾愈加激化。

(四)無(wú)證無(wú)照機(jī)構(gòu)多，游離監(jiān)管之外

托育機(jī)構(gòu)的蓬勃發(fā)展離不開(kāi)資本的幕后推動(dòng)，眾多資本見(jiàn)識(shí)到托育服務(wù)需求的日益增長(zhǎng)和行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，紛紛介入其中，力求實(shí)現(xiàn)資本的進(jìn)一步擴(kuò)張。但是，資本實(shí)力有強(qiáng)有弱，強(qiáng)勢(shì)資本利用雄厚的資金和管理技術(shù)逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)?；芾?、科學(xué)化運(yùn)營(yíng)，品牌號(hào)召力強(qiáng)，圖謀長(zhǎng)久化發(fā)展；實(shí)力弱小的私人資本往往著眼于眼前利益，追逐利潤(rùn)的短期最大化。前者，在舉辦托育機(jī)構(gòu)時(shí)比較規(guī)范，證件齊全，師資水平有保證，場(chǎng)地比較大，基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足嬰幼兒照護(hù)需求；后者，往往手續(xù)不齊全，甚至也無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，師資水平低，人員素質(zhì)差，基礎(chǔ)設(shè)施不合格，難以滿足照護(hù)要求。無(wú)證無(wú)照的親子中心多隱藏于小區(qū)內(nèi)部，外部人員幾乎不知曉，市場(chǎng)監(jiān)管難度大。即使被發(fā)現(xiàn)被取締，也會(huì)“游擊式”躲藏，變換其他名稱再次出現(xiàn)。這些游離于監(jiān)管之外的私人機(jī)構(gòu)，因價(jià)格低廉，往往招收到不少低薪家庭子女，得以維持存在，這給社會(huì)和政府主管部門帶來(lái)新的難題。

二、嬰幼兒托育服務(wù)政府監(jiān)管缺位的原因

“攜程親子園虐童案”暴露出“當(dāng)前我國(guó)托育市場(chǎng)管理存在相應(yīng)立法缺失、政府指導(dǎo)空白、市場(chǎng)自治不力的監(jiān)管困境”[4]，主要原因在于國(guó)家政策制度的滯后、政府監(jiān)管法律法規(guī)缺位或缺少具體實(shí)施細(xì)則。

(一)政策空缺：嬰幼兒托育服務(wù)制度不健全

1981年，我國(guó)衛(wèi)生部頒布了《三歲前小兒教養(yǎng)大綱(草案)》，提出3歲前小兒集體教養(yǎng)原則、小兒心理發(fā)展的主要標(biāo)志、通過(guò)生活環(huán)節(jié)進(jìn)行教育、語(yǔ)言發(fā)展、動(dòng)作發(fā)展、認(rèn)知發(fā)展的培養(yǎng)等各方面的建議，是我國(guó)最早提出發(fā)展0～3歲嬰幼兒的早期教養(yǎng)問(wèn)題的文件。在隨后的20年內(nèi)，教育的焦點(diǎn)更多聚焦于義務(wù)教育，嬰幼兒教養(yǎng)問(wèn)題沒(méi)有受到社會(huì)輿論的過(guò)多關(guān)注。進(jìn)入21世紀(jì)后，“兒童中心論”思想逐漸被人們接受，兒童發(fā)展受到了社會(huì)和政府部門的重視。2001年5月，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2001—2010年)》印發(fā)。2003年，《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“應(yīng)為0～6歲的嬰幼兒和其家長(zhǎng)提供早期的保育和教育服務(wù)，全面提升0～6歲嬰幼兒家長(zhǎng)及看護(hù)人員的科學(xué)育兒能力?！盵5]隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)嬰幼兒的早期教育問(wèn)題逐漸開(kāi)始重視起來(lái)，尤其是2016年二胎政策的全面放開(kāi)，激發(fā)了年輕夫婦的生育意愿，人口增長(zhǎng)迎來(lái)小高潮，對(duì)托育服務(wù)的需求逐步旺盛。為確保托育服務(wù)行業(yè)健康有序發(fā)展，習(xí)近平總書(shū)記在2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上再次提出“要解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問(wèn)題”[6]。隨之，國(guó)家先后印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范(試行)的通知》等多項(xiàng)扶持政策，應(yīng)對(duì)嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展需求。

在40多年的托育歷史發(fā)展中，政策滯后或不完善，始終沒(méi)能發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)見(jiàn)與引領(lǐng)作用，使我國(guó)的托育服務(wù)行業(yè)魚(yú)龍混雜，亂象叢生。從早期嬰幼兒教養(yǎng)文件的首次出臺(tái)到促進(jìn)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)國(guó)家政策的密集頒布，雖然可以一定程度上約束托育服務(wù)行業(yè)的無(wú)序混亂，但是在制度層面仍有眾多缺陷。如，當(dāng)前我國(guó)尚未有任何法規(guī)對(duì)嬰幼兒師資水平作出明確規(guī)定，嬰幼兒早期照護(hù)服務(wù)尚未納入公共教育體系，仍處于監(jiān)管真空狀態(tài)。洪秀敏認(rèn)為,“相當(dāng)部分的機(jī)構(gòu)只教不保，無(wú)法滿足家庭需求，反而加重了其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和時(shí)間成本，課程的質(zhì)量和科學(xué)性均無(wú)從保障。而那些收入相對(duì)較低、剛性需求突出的家庭，不得不把孩子放到?jīng)]有得到審批、缺乏規(guī)范與相應(yīng)資質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)?！盵7]2019年國(guó)家政策密集出臺(tái)之前，僅有北上廣等托兒需求較大的一線城市開(kāi)展了試點(diǎn)，呈現(xiàn)點(diǎn)狀發(fā)展格局。上海市作為全國(guó)第一個(gè)出臺(tái)地方性指導(dǎo)意見(jiàn)及標(biāo)準(zhǔn)的城市，為3歲前嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的規(guī)范化發(fā)展指明了具體發(fā)展方向，推動(dòng)了嬰幼兒教養(yǎng)工作水平和家庭教育指導(dǎo)水平的提高，促進(jìn)了本地托幼一體化發(fā)展。我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)制度的規(guī)范化發(fā)展距今僅3年，各地政策的密集出臺(tái)為解決托育服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管問(wèn)題提供了一定的政策引導(dǎo)，但具體細(xì)則尚未推出，能否滿足人民群眾對(duì)嬰幼兒照護(hù)和教育的需求還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

(二)執(zhí)法無(wú)依：民營(yíng)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律缺位

在我國(guó)，民營(yíng)企業(yè)參與公共服務(wù)的歷史曲折，發(fā)端于教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的民間力量在經(jīng)歷民辦民營(yíng)、商業(yè)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化等發(fā)展階段后，迎來(lái)了高速發(fā)展期?！氨M管經(jīng)歷了曲折和失敗，到現(xiàn)在，這兩個(gè)領(lǐng)域無(wú)論是政府還是民間都已經(jīng)具備了足夠大的規(guī)模、專業(yè)的人才隊(duì)伍、相當(dāng)?shù)馁Y金積累和資源儲(chǔ)備，發(fā)展的總趨勢(shì)是向好的?！盵8]相比較而言，托育服務(wù)在我國(guó)的發(fā)展一波三折、道途曲折。20世紀(jì)50年代至80年代，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)主要由國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位舉辦；自90年代起，國(guó)家開(kāi)始強(qiáng)調(diào)家庭教育在嬰幼兒健康成長(zhǎng)中的重要作用，企事業(yè)單位必須剝離社會(huì)職能，專心從事生產(chǎn)勞動(dòng)，自此企事業(yè)單位舉辦的托兒所和幼兒園的數(shù)量大幅下降，托育行業(yè)走向衰落。在經(jīng)歷了托兒所的發(fā)展與消失之后，國(guó)內(nèi)托育市場(chǎng)一片冷清，托育機(jī)構(gòu)雜亂分散且缺少品牌化意識(shí)與動(dòng)力，多是“小作坊”式的家庭托育機(jī)構(gòu)。就在此時(shí)，海外金寶貝、美吉姆等優(yōu)質(zhì)早教品牌開(kāi)始大肆進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，以子品牌連鎖方式不斷擴(kuò)張，逐步占領(lǐng)中高端市場(chǎng)，民營(yíng)托育服務(wù)占據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)地位，成為托育服務(wù)供給主體。

2019年，《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》“首次要求將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并將以家庭、社區(qū)和照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)，展開(kāi)全方位的政策扶持，標(biāo)志著托育服務(wù)將全面納入公共服務(wù)體系”[9]，我國(guó)的托育行業(yè)又一次重新起步。面對(duì)日益弱化的兒童家庭照顧功能，高度社會(huì)化的托育服務(wù)需求不斷高漲。如果完全依靠政府的一元供給或單一性投入，恐將負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以持續(xù)。公共托育服務(wù)體系的構(gòu)建需要充分調(diào)動(dòng)民間資源，發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制的資源配置功能。然而，由于政府監(jiān)管方面的專項(xiàng)法律制度尚未建立，托兒所的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和責(zé)任劃分等缺乏法律層面的明確依據(jù)。國(guó)家雖然制訂了相應(yīng)的托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，但多屬于宏觀指導(dǎo)，缺少配套的法規(guī)體系和強(qiáng)制約束。監(jiān)管過(guò)少，起不到應(yīng)有的管理作用，失序混亂問(wèn)題始終無(wú)法有效根治。對(duì)于誰(shuí)來(lái)監(jiān)管、如何監(jiān)管以及監(jiān)管程度如何把握等具體實(shí)施問(wèn)題仍有待得到進(jìn)一步研究。距離政府提出“到2025年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全”[10]的目標(biāo)達(dá)成，還有很長(zhǎng)的路要走。

(三)準(zhǔn)入寬松：地方性實(shí)施意見(jiàn)與細(xì)則仍在醞釀

隨著國(guó)家三孩的全面放開(kāi)，嬰幼兒數(shù)量增加，家長(zhǎng)對(duì)托育服務(wù)的質(zhì)量愈加重視，托育服務(wù)行業(yè)成為社會(huì)關(guān)注度較高的領(lǐng)域。屢次發(fā)生的侵害嬰幼兒權(quán)益事件的背后，往往與托育行業(yè)從業(yè)人員的低職業(yè)性、缺道德約束和少制度監(jiān)管有關(guān)。從業(yè)人員的入行門檻低，缺乏必要的準(zhǔn)入機(jī)制，導(dǎo)致人員素質(zhì)良莠不齊，托育質(zhì)量千差萬(wàn)別。受此情形，人民群眾對(duì)托育服務(wù)行業(yè)的整體信任感在降低，不安全感在上升，對(duì)廣大在崗職工的正常工作產(chǎn)生負(fù)面影響。托育服務(wù)從業(yè)人員被定義為從事0～3歲嬰幼兒生活照料、護(hù)理和教育的專職工作者，其工作重心主要是為0～3歲的嬰幼兒提供照料護(hù)理和為其撫養(yǎng)人提供教育方面的服務(wù)和指導(dǎo)。[11]托育服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)道德與專業(yè)技能直接關(guān)系到托育服務(wù)的質(zhì)量與效果，也關(guān)系到億萬(wàn)家庭的幸福安定。

嬰幼兒作為社會(huì)“最柔軟”的一部分群體，“是一群尚不能用語(yǔ)言完全、準(zhǔn)確表達(dá)自身需求，且正處于快速發(fā)育成長(zhǎng)階段的孩子”[12]。因此，托育服務(wù)具有較強(qiáng)的職業(yè)性和特殊性，其服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到嬰幼兒的健康發(fā)展，需要更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆殬I(yè)規(guī)范制度約束?！锻杏龣C(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》對(duì)“保育人員”素質(zhì)要求和管理做出規(guī)定：“保育人員應(yīng)當(dāng)具有嬰幼兒照護(hù)經(jīng)驗(yàn)或相關(guān)專業(yè)背景，受過(guò)嬰幼兒保育相關(guān)培訓(xùn)和心理健康知識(shí)培訓(xùn)?！盵13]國(guó)家政策的出臺(tái)可以一定程度約束托育服務(wù)行業(yè)的無(wú)序發(fā)展，引導(dǎo)其規(guī)范化，但考慮到各地實(shí)情不同，政策只是做宏觀上的調(diào)控，具體落地還要由地方出臺(tái)相應(yīng)具體指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則。如，標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有對(duì)保育員的學(xué)歷與資歷進(jìn)行規(guī)定，要求較為寬松。相較而言，上海市要求“保育員應(yīng)當(dāng)取得保育員四級(jí)及以上國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)；育嬰員除取得育嬰員四級(jí)及以上國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)外，還需具有大專以上學(xué)歷”[14]，整體更為專業(yè)嚴(yán)格。雖然全國(guó)多地相繼出臺(tái)了促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)，但是缺少地方性托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，對(duì)托育機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員沒(méi)有做更為具體的準(zhǔn)入規(guī)定，中西部地區(qū)還是以國(guó)家規(guī)定為主。缺少對(duì)入行學(xué)歷和資格證書(shū)的要求，直接拉低了從業(yè)人員的入職門檻。人員素質(zhì)無(wú)法保證，導(dǎo)致無(wú)證上崗的從業(yè)人員經(jīng)過(guò)短期培訓(xùn)就可入行就業(yè)，給托育服務(wù)質(zhì)量埋下嚴(yán)重隱患。地方政府有必要以國(guó)家政策要求為指導(dǎo)，深入本地區(qū)實(shí)際開(kāi)展必要的調(diào)研，并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，因地制宜，靈活制定本地實(shí)施細(xì)則，細(xì)化托育服務(wù)行業(yè)準(zhǔn)則，規(guī)范托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)托育服務(wù)市場(chǎng)的有序健全。

三、多元共治下托育服務(wù)監(jiān)管補(bǔ)位與完善

(一)托育服務(wù)監(jiān)管的政府作為：獎(jiǎng)懲、公示與歸屬

2019年，國(guó)家相繼出臺(tái)了0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，從中央層面對(duì)托育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)施、人員資質(zhì)、入托條件、建筑設(shè)計(jì)和供餐等做出了綱領(lǐng)性規(guī)定，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了托育機(jī)構(gòu)辦學(xué)和管理的混亂局面。有些問(wèn)題還有待進(jìn)一步解決，如行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和督導(dǎo)評(píng)估制度等。托育服務(wù)行業(yè)是一個(gè)新興行業(yè)，各項(xiàng)制度的建立與完善需要一個(gè)探索的過(guò)程，還必須進(jìn)一步加強(qiáng)托育市場(chǎng)監(jiān)管，否則托育質(zhì)量難以保證。其一，為了規(guī)范托育市場(chǎng)，國(guó)家層面應(yīng)該盡快制定嚴(yán)格的托育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、督導(dǎo)評(píng)估制度和退出機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各類托育服務(wù)機(jī)構(gòu)托育服務(wù)質(zhì)量和師資隊(duì)伍建設(shè)的督導(dǎo)、評(píng)估和監(jiān)管。其二，根據(jù)托育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)規(guī)范、托育服務(wù)質(zhì)量、兒童發(fā)展情況等，建立相應(yīng)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠等獎(jiǎng)勵(lì)支持機(jī)制，對(duì)托育質(zhì)量低下、有危害嬰幼兒身心健康行為的托育機(jī)構(gòu)予以限期整改，對(duì)整改不合格者或整改不到位者勒令停止辦學(xué)并退出托育市場(chǎng)，以保障嬰幼兒的健康成長(zhǎng)，規(guī)范托育市場(chǎng)。其三，建立本地區(qū)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)工作和事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r公示制度，定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)的托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行抽查和考核，同時(shí)將本區(qū)域內(nèi)的托育服務(wù)體系建設(shè)情況、師資隊(duì)伍建設(shè)情況和從業(yè)人員的基本情況等納入相關(guān)部門考核，對(duì)表現(xiàn)突出的部門和個(gè)人予以嘉獎(jiǎng)和表彰，對(duì)責(zé)任落實(shí)不到位、思想不重視、推進(jìn)不力的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行勸勉和曝光。政府主管部門應(yīng)“創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化對(duì)育幼市場(chǎng)主體的事中、事后監(jiān)管,及時(shí)通報(bào)抽查結(jié)果，嚴(yán)厲打擊市場(chǎng)亂象”[15]。

之前在我國(guó)的法律法規(guī)體系中，尚未有專門的條款規(guī)定授權(quán)具體由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)的審批和管理。《行政許可法》規(guī)定，地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。換言之，地方政府缺少相關(guān)權(quán)限，不能強(qiáng)行要求嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)申辦許可證。因此，只要條件符合相關(guān)規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)給予辦學(xué)許可。最新出臺(tái)的托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范要求“托育機(jī)構(gòu)登記后，應(yīng)當(dāng)向機(jī)構(gòu)所在地的縣級(jí)以上衛(wèi)生健康部門備案，提交評(píng)價(jià)為‘合格’的《托幼機(jī)構(gòu)衛(wèi)生評(píng)價(jià)報(bào)告》、消防安全檢查合格證明、場(chǎng)地證明、工作人員資格證明等材料，填寫(xiě)備案書(shū)和承諾書(shū)，并提供餐飲服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)提交《食品經(jīng)營(yíng)許可證》”[16]。為托育機(jī)構(gòu)的設(shè)立和監(jiān)管提出了基本要求，指明了設(shè)置條件，也劃出了紅線。托育機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)涉及消防安全、稅務(wù)支出、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等審批與管理事務(wù)，對(duì)接部門龐雜，如教育行政、工商管理、消防公安等。政府在做好監(jiān)督管理的同時(shí)，要發(fā)揮好市場(chǎng)自我調(diào)配功能，使“兩只手”緊密合作、協(xié)同促效。

(二)域外公共托育服務(wù)借鑒：美英澳三國(guó)的督導(dǎo)體制

美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞十分重視早期教育的發(fā)展以及公共托育服務(wù)體系的構(gòu)建，建立了以社區(qū)為依托的公共托育服務(wù)體系，在解決家長(zhǎng)育兒困難、支持弱勢(shì)貧困地區(qū)和家庭的教育方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)。在社區(qū)托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和審查方面，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞三個(gè)國(guó)家都建立了專門的和相對(duì)完善的督導(dǎo)體制，在審查和監(jiān)督過(guò)程中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有雙重職能，負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)構(gòu)的審查和評(píng)估，往往結(jié)合審批和引導(dǎo)，管理成為教育的手段。一方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，監(jiān)督和評(píng)估等；另一方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)給出評(píng)估等級(jí)后要提出具體的改進(jìn)方案，通過(guò)督導(dǎo)促進(jìn)社區(qū)托育機(jī)構(gòu)的改進(jìn)和發(fā)展。如，美國(guó)加州設(shè)監(jiān)督部門為加州社會(huì)服務(wù)部門及下設(shè)的區(qū)域辦公室，負(fù)責(zé)審查申請(qǐng)人的資質(zhì)以及該社區(qū)托育中心的場(chǎng)地設(shè)置情況。社會(huì)服務(wù)部門有權(quán)利隨時(shí)進(jìn)入社區(qū)托育中心視察以及審核相關(guān)記錄，并且有權(quán)力暫停或吊銷中心的許可證。英國(guó)是由教育標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)審查托育機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)材料，并到現(xiàn)場(chǎng)檢查其設(shè)施是否符合規(guī)范，合規(guī)將頒發(fā)資格證書(shū)。教育標(biāo)準(zhǔn)局還負(fù)責(zé)對(duì)托育中心進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估和監(jiān)督，每隔五年必須檢查一次并提供書(shū)面報(bào)告一份，涉及財(cái)政支持的管理情況，對(duì)中心進(jìn)行質(zhì)量評(píng)定并提出改進(jìn)意見(jiàn)。澳大利亞兒童早期教育和保育質(zhì)量局負(fù)責(zé)托育機(jī)構(gòu)的注冊(cè)及督導(dǎo)工作，從七大領(lǐng)域五個(gè)等級(jí)進(jìn)行評(píng)定，并且依據(jù)評(píng)定結(jié)果監(jiān)督托育機(jī)構(gòu)的改進(jìn)和完善。各國(guó)的國(guó)情不同以及存在的地區(qū)差異，導(dǎo)致各國(guó)托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制存在較大差異，但也存在一定的共性經(jīng)驗(yàn)。這些域外托育機(jī)構(gòu)的“政府監(jiān)管模式對(duì)于合理定位我國(guó)托育機(jī)構(gòu)政府監(jiān)管的角色、明確監(jiān)管的邊界和手段等均具有一定的參考價(jià)值”[17]。

(三)監(jiān)管體系優(yōu)化再建：政府履職與多元共治

我國(guó)托育服務(wù)監(jiān)管體制的建立和健全，需要“從體系建設(shè)、多元合作共治、創(chuàng)新督導(dǎo)評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行持續(xù)設(shè)計(jì)和完善”[18]。參照國(guó)內(nèi)外的有益經(jīng)驗(yàn)，具體做法如下：一要強(qiáng)化政府層面的監(jiān)管體系建設(shè)。政府服務(wù)公眾的職能要依據(jù)時(shí)代和社會(huì)需求的變化而科學(xué)劃分范圍，履行監(jiān)管職責(zé)。托育服務(wù)行業(yè)的興起，監(jiān)管必須跟得上，在優(yōu)先考慮嬰幼兒健康安全的前提下，政府要明確監(jiān)管責(zé)任人，避免職責(zé)交叉、多方共管、相互推諉扯皮，確保監(jiān)管部門不缺位、不越位、不錯(cuò)位，為托育機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)營(yíng)提供便利，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的針對(duì)性、準(zhǔn)確性和有效性。二要建立多方共治合作平臺(tái)，保證政府信息公開(kāi)透明。托育服務(wù)管理僅靠政府一方之力難以做到細(xì)致有力，需要?jiǎng)訂T多方力量共同參與，構(gòu)建以政府為主體、社會(huì)和家庭合作共治的三方平臺(tái)，推動(dòng)資訊信息的透明及時(shí)。如，政府可以定期將托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管信息公布在政府網(wǎng)站上，供社會(huì)公眾查詢和參與；向公眾征求建議、反饋意見(jiàn)等，引導(dǎo)公眾自覺(jué)參與托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理；還可以邀請(qǐng)關(guān)心下一代委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)、家長(zhǎng)委員會(huì)等社會(huì)公益指導(dǎo)組織參與對(duì)當(dāng)?shù)赝杏龣C(jī)構(gòu)的監(jiān)督，協(xié)調(diào)并協(xié)助政府監(jiān)管部門及時(shí)了解托育機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)，提高政府的監(jiān)管效率，促進(jìn)政府與托育家庭的信息溝通，及時(shí)調(diào)整政府的監(jiān)管方向和監(jiān)管重點(diǎn)，保障托育市場(chǎng)的穩(wěn)定和托育家庭的利益。三要?jiǎng)?chuàng)新政府督導(dǎo)和評(píng)價(jià)機(jī)制。督導(dǎo)評(píng)價(jià)的目的在于督促托育機(jī)構(gòu)的改進(jìn)和再提高。政府監(jiān)管“應(yīng)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步、事物調(diào)整變化保持一致，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化監(jiān)管方式、更新監(jiān)管手段、評(píng)價(jià)監(jiān)管效果，持續(xù)推動(dòng)監(jiān)管路徑創(chuàng)新”[19]。參照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，政府監(jiān)管質(zhì)效評(píng)價(jià)也是政府監(jiān)管體系的關(guān)鍵一環(huán)，建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)政府監(jiān)管效能的提升。具體而言，就是要“及時(shí)有效的收集來(lái)自社會(huì)組織、托育機(jī)構(gòu)、托育家庭、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等相關(guān)方和利益方對(duì)政府監(jiān)管效率的評(píng)價(jià)”[20]，對(duì)信息資料進(jìn)行收集、整理、總結(jié)，為政府未來(lái)的監(jiān)管做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和優(yōu)化。當(dāng)然，政府也可以委托一些有資質(zhì)的研究機(jī)構(gòu)或公司根據(jù)監(jiān)管需要進(jìn)行市場(chǎng)化專門調(diào)研，為政府的政策和措施調(diào)整做出決策參考。另外，對(duì)托育機(jī)構(gòu)設(shè)立定期的評(píng)級(jí)和獎(jiǎng)懲制度，也不失為一項(xiàng)可行的措施。

科學(xué)健全的監(jiān)督、管理和評(píng)價(jià)機(jī)制是完善市場(chǎng)管理的重要手段，不僅能落實(shí)政府各部門的責(zé)任，避免出現(xiàn)問(wèn)題無(wú)對(duì)應(yīng)部門解決，而且利于托育機(jī)構(gòu)正常有效的運(yùn)行，保障托育質(zhì)量。政府對(duì)托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理機(jī)制不健全，導(dǎo)致托育行業(yè)的發(fā)展處于半失控狀態(tài)，兒童的安全和托育質(zhì)量無(wú)法保障，家長(zhǎng)的后顧之憂也無(wú)法得到妥善解決，嚴(yán)重影響了托育機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。持續(xù)加強(qiáng)和完善政府監(jiān)管體系建設(shè)，將是政府的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。