私人還是公共:我國托育服務(wù)體系供給范式研究

劉中一

(中國人口與發(fā)展研究中心, 北京 100081)

托育服務(wù)本質(zhì)上是一種由國家、社會或個體提供的補充性兒童照顧服務(wù)。在社會政策語境下,托育服務(wù)是指由于各種主客觀因素造成父母正常的兒童照顧功能不足,3歲以下嬰幼兒必須于一天當(dāng)中的某段時間離開父母,由社會組織或其他個人提供衣食照料和安全看護等。原則上,只要不是由父母親自照顧,由其他主體提供的兒童照顧都屬于托育服務(wù)的范疇。從概念內(nèi)涵上看,人們很難簡單地判斷某項托育服務(wù)屬于公領(lǐng)域還是私領(lǐng)域。不過,為了更準(zhǔn)確地認知托育服務(wù),人們習(xí)慣根據(jù)托育服務(wù)供給主體的屬性將托育服務(wù)劃分為私人托育和公共托育。這樣的劃分雖然突出了不同托育服務(wù)主體間的異質(zhì)性,但卻忽略了不同托育服務(wù)主體之間的協(xié)同性。在一個國家或地區(qū)中,私人托育和公共托育之間并不一定是非此即彼或此長彼消的關(guān)系,相反,二者在很多時候相互交織、相互嵌入。只是在不同的國家和地區(qū)或在不同的歷史時期,兩者的地位及其相互之間的關(guān)系有所不同,由此,形成了不同特色、不同風(fēng)格的托育服務(wù)供給理念,其主導(dǎo)或決定了一個國家和地區(qū)托育服務(wù)供給的性質(zhì)。進一步講,公共托育與私人托育在托育服務(wù)體系中的比重和角色地位的排列組合不同形成了一個國家或地區(qū)不同的托育服務(wù)供給范式。(1)范式本意是指自然科學(xué)中的知識生產(chǎn)模式,后來被引入公共政策研究之中,強調(diào)政策過程中存在的信念和表征。與模式相比較,范式具有更為明確的實踐邏輯和運行機制。

目前,在大力發(fā)展普惠托育服務(wù)體系的政策背景下,我國政府提倡構(gòu)建的普惠托育服務(wù)體系大多以公共托育為主,主要涉及增加公共托育設(shè)施、降低托育服務(wù)價格、推動專業(yè)托育的師資建設(shè)等一系列與公共托育密切相關(guān)的問題。由此,有人將目前的托育服務(wù)直接等同于公共托育。比較而言,學(xué)界對私人托育的關(guān)注很少。事實上,公共托育與私人托育的合理發(fā)展對于托育服務(wù)體系的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要影響。近年來,對于二者究竟在托育服務(wù)體系當(dāng)中應(yīng)當(dāng)扮演何種角色,經(jīng)過多年的辯證,已發(fā)展為各自具有無數(shù)擁躉的供給范式,并對托育服務(wù)實踐發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。一種范式認為,政府基于維系國家競爭力的考量,應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展公共托育,以協(xié)助父母解決育兒問題;另一種范式認為,生育子女屬于家庭事務(wù),政府不應(yīng)過度介入家庭在托育方面的選擇。在建立健全托育服務(wù)體系的大前提下,如何正確地認識這兩種范式,即如何正確認識公共托育與私人托育在托育服務(wù)體系中的地位角色是一個值得深入探討的話題。

一、公共托育的優(yōu)缺點及現(xiàn)實狀況

公共托育是指政府部門、專業(yè)機構(gòu)與非營利組織等提供的托育服務(wù)供給,一般具有嚴密的組織性和規(guī)范的制度性,在大多數(shù)情況下更加注重投入產(chǎn)出比和效率。公共托育在政策意識形態(tài)或價值取向上強調(diào)托育服務(wù)屬于公共領(lǐng)域,由政府全部承擔(dān)或由政府與家庭共同分擔(dān)3歲以下嬰幼兒的托育責(zé)任,主張政府應(yīng)投入適當(dāng)額度的公共資源于托育供給端。［1］按照運行邏輯劃分,公共托育有兩種實現(xiàn)路徑。一是政府主導(dǎo)的公共托育,托育被提升到國家福利產(chǎn)品的層次;二是市場(社會)主導(dǎo)的公共托育,托育被視為一種商業(yè)化的市場機制。二者共同成為公共托育的資源配置方式和邏輯起點。

(一)政府主導(dǎo)的公共托育

政府主導(dǎo)的公共托育指的是由政府部門主導(dǎo)或者直接生產(chǎn)和供給托育服務(wù)產(chǎn)品。對個體來說,政府主導(dǎo)的公共托育可以減輕家庭的照顧負擔(dān),保障女性參與勞動力市場的權(quán)利,有利于兩性平等權(quán)利的實現(xiàn)。因此,為了保障托育供給的公正性和公平性,政府的積極干預(yù)成為必然。［2］進一步講,政府主導(dǎo)的公共托育實踐邏輯包括四個方面。其一,政府部門的性質(zhì)與職能決定了其在公共托育供給中的主體地位;其二,政府有責(zé)任維系托育中的公平與正義,為弱勢群體提供托底保障的福利性托育;其三,政府除了直接生產(chǎn)公共托育服務(wù)之外,還通過在宏觀上制定法律法規(guī)政策等手段發(fā)揮規(guī)范作用,為公共托育提供法律保障和合法性依據(jù);其四,政府通過建立健全托育服務(wù)體系的架構(gòu)和平臺,將相關(guān)非政府行動主體引入公共托育的生產(chǎn)過程,以達到托育服務(wù)資源最大限度的優(yōu)化配置。此外,對于多樣化、個性化、付費高的高端托育,公共托育要求政府制定一定的規(guī)則并優(yōu)化營商環(huán)境,以確保相關(guān)托育服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

政府主導(dǎo)的公共托育旨在構(gòu)筑一個優(yōu)質(zhì)的兒童托育環(huán)境,以提供免費的或平價的托育。有些北歐福利國家明文規(guī)定,接受普惠托育是所有兒童的權(quán)利。然而,實踐中,政府主導(dǎo)的托育運營成本是否應(yīng)當(dāng)或者能夠一直由政府承擔(dān)卻是一個爭論不休的話題。在一些人看來,政府主導(dǎo)的公共托育容易模糊托育的結(jié)構(gòu)成本,助長部分享受到服務(wù)的家庭的“中簽”或“揀便宜”心態(tài),以至于將其視為一種低廉且平價的公共產(chǎn)品而不珍惜、不接受。同時,雖然政府在提供公共托育時具有一定的合法性優(yōu)勢和財政資金保障,但在實際操作過程中,由于缺乏必要的監(jiān)督和適當(dāng)?shù)母偁庩P(guān)系,難免會造成公共服務(wù)資源浪費、服務(wù)效能低下等困境。常見的情況是,無論一個地區(qū)的實際托育需求如何,都會按照國家規(guī)劃的千人托位數(shù)而設(shè)計和提供公共托育資源。并且,在缺乏有效管理和監(jiān)督的情況下,還可能會導(dǎo)致不必要的投資或建設(shè),從而無法實現(xiàn)托育服務(wù)資源的合理、有效配置?？傊?高額的財政投入和部分低效的公共托育之間不平衡的矛盾已經(jīng)成為政府主導(dǎo)的公共托育發(fā)展壯大的主要掣肘。［3］

20世紀(jì) 80年代前,我國政府主導(dǎo)的公共托育作為一種職工福利表達,獲得了政策支持并付諸兒童福利體系建設(shè)的實踐;20世紀(jì)80年代后,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育和單位福利制的式微,政府主導(dǎo)的公共托育逐步退出了社會政策范疇和歷史舞臺,市場(社會)主導(dǎo)的公共托育登場并不斷發(fā)展。在市場(社會)主導(dǎo)的公共托育中,國家或政府不再是托育的主要提供者,其在托育輸送過程中不再大規(guī)模地供給托育,而是扮演規(guī)范者的角色,支持和鼓勵市場(社會)、私有部門及志愿部門提供托育,以矯正政府主導(dǎo)的公共托育的不適當(dāng)與低質(zhì)量、減少無法滿足人們多元化托育服務(wù)需求現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)市場(社會)主導(dǎo)的公共托育

市場(社會)主導(dǎo)的公共托育是指通過市場化或商品化的手段,由社會組織或社會機構(gòu)等提供公共托育產(chǎn)品。其邏輯前提是,在托育需求量日益增加的壓力下,單純依靠政府往往難以提供充足的公共托育。市場(社會)層面的社會組織或社會機構(gòu)往往具有充足的物力資源和人力儲備,且具有靈活的運作機制。因此,市場(社會)主導(dǎo)的公共托育成為政府主導(dǎo)的公共托育的重要補充。為了提高效率,政府實際上時常有意無意地將市場(社會)主導(dǎo)的公共托育推向營利化、商品化、產(chǎn)業(yè)化的方向,甚至將托育服務(wù)視為一個商機無限的新興照顧產(chǎn)業(yè)。

除了個別由非營利組織運行的托育服務(wù)外,市場(社會)主導(dǎo)的托育基本上遵循自由競爭的市場運作邏輯。這在一定程度上對提高公共托育的質(zhì)量是有幫助的,但公共托育并不是普通的商品或物品,如果將公共托育放入市場競爭的環(huán)境使其完全市場化和商品化,就會造成一系列的弊端。其一,完美的市場環(huán)境并不存在,如果發(fā)生信息不對稱、外部成本、市場獨占等問題,就會導(dǎo)致市場失靈。換言之,市場上真正可及的公共托育設(shè)施非常有限,并且他們彼此之間未必會形成競爭關(guān)系,反而可能會為了壟斷市場而形成攻守同盟。例如,多家托育機構(gòu)可能會擬訂共同的服務(wù)和收費標(biāo)準(zhǔn),以保持利潤或應(yīng)對政府的限價政策。其二,出于效率和投入產(chǎn)出比的考慮,市場(社會)主導(dǎo)的公共托育會傾向于高效率或高獲利的服務(wù)對象。公共托育設(shè)施的設(shè)置地點容易向嬰幼兒人口集中、家庭經(jīng)濟能力較高的地區(qū)集聚。這就使得一些弱勢家庭或弱勢兒童以及偏遠地區(qū)受限于家庭經(jīng)濟能力或者居住環(huán)境,其附近的公共托育設(shè)施較少,最終會造成公共托育的白領(lǐng)化或中產(chǎn)階級化。其三,公共托育具有明顯的公共性特征,而市場(社會)卻沒有足夠的動力介入公共托育。雖然政府會通過政策傾斜、財政補貼等措施鼓勵社會力量投入到公共托育之中,但是補貼的有限性并不能保障供給和需求的一致性和可持續(xù)性。因此,市場主導(dǎo)的公共托育在實踐中經(jīng)常遭遇困境。

我國公共托育的發(fā)展路徑比較復(fù)雜,經(jīng)歷了從單純的政府主導(dǎo)的公共托育到市場(社會)主導(dǎo)的公共托育,再到二者混合發(fā)展的多個歷史階段。20 世紀(jì) 50 年代至 80 年代初期,在大力發(fā)展政府主導(dǎo)的公共托育民生建設(shè)原則的指導(dǎo)下,我國形成了獨特的“單位制”背景下的集體福利式托育,并為增加社會主義建設(shè)勞動力的供給與婦女解放發(fā)揮了重要作用。后來,隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)育,市場(社會)主導(dǎo)的公共托育邏輯逐步占上風(fēng)。直到2016年,隨著計劃生育政策的轉(zhuǎn)型,在解決少子化和提高生育率的社會背景下,政府主導(dǎo)的公共托育作為一項工具性政策產(chǎn)品重新進入社會公共政策的視野。

二、私人托育的優(yōu)缺點及現(xiàn)實狀況

私人托育是指個人(含祖輩及其他具有親緣的個人)或保姆等提供的托育。私人托育的特征是其與嬰幼兒之間有著各種各樣的社會關(guān)系聯(lián)結(jié)(例如血親關(guān)系、共同生命經(jīng)驗和居住鄰近性),且具有親近性、靈活性和私密性等特點,私人托育在政策意識形態(tài)或價值取向上注重情感、責(zé)任和義務(wù),強調(diào)三親等之內(nèi)家庭成員的互濟責(zé)任。在絕大多數(shù)國家和地區(qū),當(dāng)家庭遭遇兒童照顧服務(wù)危機時,不論有沒有公共托育,家庭和親屬所提供的私人托育絕對是個人在產(chǎn)生照顧需求時優(yōu)先考慮的資源。［4］

目前,私人托育仍然是我國廣大家庭最普遍的選擇。四川省婦聯(lián)對省內(nèi)十個市州5000 多個擁有3歲以下嬰幼兒的家庭的調(diào)查發(fā)現(xiàn),近八成的家庭由祖輩進行托育。［5］私人托育在我國之所以長盛不衰,主要有三個方面的原因。

其一,我國傳統(tǒng)文化對于祖輩的角色扮演常常有文化或習(xí)俗的形態(tài)混雜其中,這使得祖輩對孫子女的照顧帶有一層割舍不下的情懷與責(zé)任。而當(dāng)父母親自照顧子女出現(xiàn)困難或缺席時,傳統(tǒng)社會規(guī)范與輿論壓力使得祖父母會義無反顧地接下照顧孫子的“工作”。祖父母的照顧不但減省了托育費用的支出,而且增加了托育的便利性與可及性,托育的品質(zhì)也讓父母放心,并且由于這種照顧行為包含多層面的情感責(zé)任,因而托育質(zhì)量是一般公共托育難以比擬的。其二,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國民文化程度的提升,人民群眾對于生活品質(zhì)的需求層次逐步提高,在托育方面,民眾的需求日益多樣化、層次化、個性化和精準(zhǔn)化。相較于公共托育,各種祖輩托育、保姆托育等私人托育具有更多的比較優(yōu)勢和發(fā)展理由,無論是祖輩托育、親屬托育還是保姆托育都更有利于3歲以下嬰幼兒的身心發(fā)展。此外,在受托的嬰幼兒人數(shù)有限的前提下,私人托育可使嬰幼兒獲得較多的關(guān)注和人際互動的機會,從而有助于嬰幼兒與外部世界建立起穩(wěn)固的聯(lián)系。因此,在重視兒童的早期發(fā)展理念不斷被強調(diào)的背景下,私人托育的重要性與必要性與日俱增。其三,面對日益增長的公共托育需求,無論是政府主導(dǎo)的還是市場(社會)主導(dǎo)的公共托育都可能會產(chǎn)生力有不逮的情況。如前所述,有時單憑政府或市場(社會)的力量很難解決所有的問題,包含資源、資金及人力等方面都可能存在掣肘。如果私人托育可以順應(yīng)形勢,那么,就能為民眾提供更多的選擇(不管是主動的還是被動的),由此私人托育擁有了更大的發(fā)展空間。

雖然近年來我國出臺的國家戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃已明確要求構(gòu)建家庭托育支持體系,以支持家庭承擔(dān)兒童照護的責(zé)任,但具體制度安排的缺失使對私人托育的支持更多地停留在政策層面。在一些研究者和政策制定者的認知中,一提到托育基本上就單純指公共托育。所謂完善0～3歲兒童托育模式,就是要將公共托育納入公共服務(wù)范疇并作為健全托育服務(wù)體系的主要追求。［6］實踐中,關(guān)注度的缺乏使私人托育的發(fā)展在整體上處于不利地位。此外,不同于公共托育的運作邏輯,私人托育的運作空間存在于私領(lǐng)域而非公領(lǐng)域,并不簡單地依循質(zhì)量管控和公益原則。由于私人托育往往基于道義倫理或利他原則,其在相互信任和彼此理解的基礎(chǔ)上被提供,因此私人托育容易缺少穩(wěn)定性和制度保障?，F(xiàn)代社會的發(fā)展和變遷面臨著很多不確定性因素,家庭也面臨著各種各樣的風(fēng)險,家庭經(jīng)濟的不穩(wěn)定因素逐漸增多,失業(yè)、災(zāi)害、疾病都可能使私人托育受到影響。此外,建立在單個家庭和道德水平基礎(chǔ)上的私人托育的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平差距較大。與全控式的機構(gòu)化公共托育不同,私人托育無法保證每個家庭的照顧環(huán)境都相同,也無法確定每個被照顧者所身處的照顧環(huán)境都是妥善無虞的。由于私人托育本身具有非正式、彈性大、靈活性強等特性,因此無可避免地會面臨社會對于私人托育服務(wù)品質(zhì)的懷疑。特別是隨著公眾對托育服務(wù)質(zhì)量期望值的提高,傳統(tǒng)的祖輩托育經(jīng)常會因此遭到不同程度的質(zhì)疑。［7］

我國在討論私人托育問題時,不能忽視家庭規(guī)模已呈現(xiàn)出明顯縮小的趨勢。一對夫婦加一個或兩個子女構(gòu)成的核心家庭是我國主要的家庭模式,且家庭小型化、核心化的程度越來越高。然而,我國家庭所特有的互助、共濟的代際關(guān)系并不會因統(tǒng)計學(xué)意義上家庭規(guī)模的縮小而消失。無論托育服務(wù)范式如何發(fā)展,在可以預(yù)見的相當(dāng)長的一段時間內(nèi),私人托育仍將是我國托育服務(wù)的重要組成部分。不同于傳統(tǒng)意義上的私人托育,現(xiàn)代社會家庭除了選擇傳統(tǒng)祖輩托育之外,更多地會選擇保姆托育的形式,即為了滿足家庭更高層次的托育需求而選擇商品化的形式。另外,隨著社會的變遷,家庭托育的服務(wù)能力日趨衰弱,家庭本身也就成為需要協(xié)助的服務(wù)使用者。因此,無論私人托育多么富有彈性且符合人性化,社會對公共托育的需求仍然強勁。當(dāng)政府致力于追求促進私人托育發(fā)展的同時,仍須體認公共托育的重要性和必要性。否則,單純地強調(diào)私人托育,將國家的不干預(yù)、不作為正當(dāng)化將會導(dǎo)致托育服務(wù)的發(fā)展滯后。

由于文化背景、家庭制度與社會福利政策的導(dǎo)向相去甚遠,不同國家和地區(qū)對于私人托育的態(tài)度有很大差異。在有些國家或地區(qū),社會支持政策(如私人托育津貼等)被普遍運用。［8］例如,為了鼓勵和倡導(dǎo)私人托育的健康發(fā)展,我國臺灣地區(qū)從2012 年開始逐步試行保姆托育費用補助政策,規(guī)定凡是臺灣本土地區(qū)育有 2 歲以下幼兒的家庭,只要將2 歲以下的幼兒交給祖父母或其他三等親親屬(三等親親屬既包括二等親中的爺爺奶奶、外公外婆和兄弟姐妹,也包括三等親中伯、叔、姑、姨等)照顧,并符合相應(yīng)的政策規(guī)定,就可以領(lǐng)取一定的托育津貼。［9］在一定程度上,如果通過托育津貼或者兒童家庭托育者津貼把原來私人提供的托育納入公共財政支持的給付系統(tǒng),就相當(dāng)于把私人托育轉(zhuǎn)化為特殊形式的公共托育。因此,我們應(yīng)當(dāng)重新思考我國普惠托育服務(wù)供給范式,從其他國家或地區(qū)的經(jīng)驗中獲得有益的啟示,以重新思考與建構(gòu)私人托育與公共托育之間的互動關(guān)系和福利組合。

三、公共托育與私人托育之間的關(guān)系類型

如前所述,如果國家借助政策和行政的力量介入和推進私人托育的發(fā)展,那么公共托育與私人托育的邊界就可能模糊難辨。由此,對于托育服務(wù)體系供給范式議題,不應(yīng)當(dāng)再以公共和私人二元界線來進行非此即彼的討論。社會發(fā)展已將私人托育服務(wù)產(chǎn)品化和商品化,無論是祖輩托育還是保姆托育都已經(jīng)無法被定義為私領(lǐng)域單純的家務(wù)勞動。同時,將私人托育置于社會公共政策與制度文化脈絡(luò)之中進行討論,可以了解傳統(tǒng)私人托育如何作為權(quán)力沖突的場域、如何重新形塑托育服務(wù)的公共政策和制度安排。因為我國普惠托育服務(wù)體系正在建構(gòu)過程中,所以應(yīng)當(dāng)切實思考如何在私人托育和公共托育的光譜間找準(zhǔn)適合目前托育服務(wù)體系供給的定位。否則,普惠托育服務(wù)體系的構(gòu)建將異常艱難。

公共托育與私人托育之間的關(guān)系究竟是彼此替代抑或是彼此互補?對于公共托育與私人托育之間是替代還是互補關(guān)系的確認具有重要的政策意涵,這關(guān)系到什么樣的供給范式會得到政府的優(yōu)先支持。例如,如果優(yōu)先考慮實現(xiàn)目標(biāo)人群全覆蓋、投入有保障,以達到托育普惠性和均等化的目標(biāo),那么政府主導(dǎo)的公共托育肯定是優(yōu)先選擇。雖然在探討托育服務(wù)供給范式議題的文獻中有不少實證研究對私人托育與公共托育之間的關(guān)系進行檢驗,但對于兩者之間究竟是互補關(guān)系還是替代關(guān)系,至今尚無一致的結(jié)論。根據(jù)既有文獻,可將私人托育與公共托育的關(guān)系區(qū)分為層級彌補、特定的任務(wù)分工、替代和補充四種類型,其中,特定的任務(wù)分工和替代偏向于競合關(guān)系,而層級彌補和補充兩種類型則偏向于相輔相成關(guān)系。

第一,層級彌補。受到經(jīng)濟社會文化因素的影響,某個國家或地區(qū)對私人托育或者公共托育存在優(yōu)先偏好。例如,在一些國家和地區(qū),由于受到傳統(tǒng)文化和社會結(jié)構(gòu)方面的限制,只有當(dāng)缺乏私人托育時,家庭才會選擇公共托育。此觀點受到批評是因為,前述偏好順序并未考究托育工作內(nèi)容的差異,除了不同托育可能有其擅長的托育內(nèi)容之外,對于私人托育和公共托育的偏好不應(yīng)僅僅進行單向的、不可逆的線性思考,在多數(shù)情況下,即使是在一些托育服務(wù)已經(jīng)得到高度發(fā)展的國家和地區(qū),私人托育與公共托育也是同時空存在的。

第二,特定的任務(wù)分工。私人托育和公共托育具有不同的托育功能,私人托育主要提供不需要專業(yè)知識及技術(shù)的日常生活照料與情感交流,公共托育主要提供需要專業(yè)技巧的個人發(fā)展策略,以促進兒童的早期發(fā)展。此關(guān)系類型受到批評是因為其并不存在針對私人托育與公共托育的分工,或者說沒人能夠?qū)λ饺送杏c公共托育的內(nèi)容提出明確的界定。實踐中,公共托育經(jīng)由專業(yè)培訓(xùn)可以提供具有專業(yè)技巧的托育,相對地,私人托育具備情感交流的功能。因此,真實的情況是,私人托育與公共托育相互補充,共同承擔(dān)托育任務(wù)。

第三,替代。在這種關(guān)系類型中,人們認為公共托育會使私人托育減少或中斷,而私人托育會影響公共托育的發(fā)展。具體而言,一方面,人們擔(dān)憂公共托育會危害家庭倫理等傳統(tǒng)美德;另一方面,人們認為公共托育因私人托育的存在而不能得到充分發(fā)展。依此邏輯,在托育的資源分配上,公共部門與私人部門存在相互排擠的情況。對此,批評者認為,此種關(guān)系類型未能解釋公共托育提供何種服務(wù)以及服務(wù)到何種程度能產(chǎn)生替代的效果,并且現(xiàn)實情況中家庭同時獲得私人托育與公共托育的情形較為常見,因而不應(yīng)存在一些家庭僅由或者僅能由私人部門或公共部門提供托育的情況。

第四,補充。在這種關(guān)系類型中,公共托育不會取代私人托育,私人托育也不會妨礙公共托育的發(fā)展,兩者之間不具有特定的任務(wù)分工,只是相互輔助和相互支持的關(guān)系。私人托育的發(fā)展可以減輕公共托育的負擔(dān),而公共托育的發(fā)展則可以促進私人托育質(zhì)量的提升。兩者的配合能夠促進托育供給范式的完善。對此關(guān)系類型的批評者認為,此種關(guān)系類型屬于內(nèi)含高度殘補式福利的意識形態(tài),并且兩者的合作與促進很可能因認知的局限以及行動者的操作失誤而失敗。

原則上,我們主張公共托育與私人托育在托育資源配置過程中是一種協(xié)力關(guān)系。協(xié)力用于描述公、私部門之間的互動關(guān)系通常是指公共部門與私人部門之間是一種合伙關(guān)系。在公私協(xié)力的過程中,托育供給范式不再單純地強調(diào)公共托育或者私人托育,而是轉(zhuǎn)變成兩者共同合作的新服務(wù)形態(tài)。

進一步講,私人托育與公共托育是完全兼容的。不僅私人托育與公共托育之間存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性,而且在不同的年齡階段或不同的嬰幼兒個體在某一階段都可能會偏重于其中一種托育,而在另一階段則依賴另一種托育。在我國大力發(fā)展普惠托育服務(wù)體系的前提下,越來越多的3歲以下的嬰幼兒可能會同時接受公共托育與私人托育所提供的服務(wù)。實踐中,各個國家和地區(qū)的托育服務(wù)表現(xiàn)出的關(guān)系類型不盡相同。在丹麥、瑞典及荷蘭等國家的雙薪家庭中,接受或者接受過公共托育和機構(gòu)托育的比重較高,基本上可達30%以上。而在西班牙、意大利、希臘等國家的雙薪家庭中,接受公共托育的比重則相對較低,很多3歲以下的嬰幼兒都是由祖輩、親屬或者保姆托育照顧。同時,政府的制度政策對不同的關(guān)系類型也有所影響。例如,當(dāng)政府大力支持公共托育時,人們對于公共托育的需求會因此大幅增加,而較少使用私人托育;當(dāng)政府對私人托育給予補助時,情況則正相反。雖然在不同國家的托育服務(wù)體系中,私人托育與公共托育所扮演的角色不盡相同,但因受到人口、家庭和勞動力市場等結(jié)構(gòu)因素的影響,協(xié)同發(fā)展的大方向是一致的。

四、建構(gòu)合理托育服務(wù)供給范式的指導(dǎo)原則

托育服務(wù)供給范式應(yīng)當(dāng)是公共托育與私人托育互動關(guān)系的再造以及家庭與政府之間在兒童照顧問題上權(quán)責(zé)的再厘清。科學(xué)合理的供給范式將有助于促進托育服務(wù)體系的建立健全;相反,不合時宜的供給范式會影響托育服務(wù)體系的構(gòu)建。比如,高度商品化的公共托育服務(wù)市場在一些城市已經(jīng)呈現(xiàn)供過于求的狀態(tài)。如果仍然執(zhí)著于大力發(fā)展市場(社會)主導(dǎo)的公共托育,并以此作為原則指導(dǎo)當(dāng)?shù)赝杏?wù)體系的建構(gòu),那么就很可能會造成誤導(dǎo)。因此,建構(gòu)合理的托育服務(wù)供給范式,必須遵循四個原則。

第一,以踐行兒童福利本位為基準(zhǔn)。托育服務(wù)對象主要是3歲以下的嬰幼兒及其家庭,托育本質(zhì)上是一種兒童福利。換言之,無論是公共部門還是私人部門,只要其提供的托育具有兒童福利的特征,這種服務(wù)就應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膭詈吞岢?。然?目前存在的問題恰恰是因為對托育作為兒童福利的認識不足,所以會導(dǎo)致在處理私人托育和公共托育之間的關(guān)系上的一些做法與維護兒童福利的本位導(dǎo)向相脫節(jié),甚至背道而馳。典型的表現(xiàn)是,幾乎所有的以促進托育發(fā)展為目標(biāo)的政策都以公共托育為政策工具,而很少關(guān)注同樣可以解決問題的私人托育。因此,要將家長的滿意度作為衡量兩者之間的關(guān)系以及配置比例的核心指標(biāo)。到底是需要私人托育還是公共托育,不應(yīng)當(dāng)由專家或者外人來評價,而應(yīng)當(dāng)由嬰幼兒家長來評定。目前,存在一個認知誤區(qū),即用專家的判斷取代家長的看法,過于強調(diào)評判標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性和客觀性。雖然專家的判斷有其合理的地方,但到底是選擇公共托育還是私人托育,應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人的實際獲益和主觀感受作為核心指標(biāo)。

第二,以兼顧多重價值為根本。不同托育服務(wù)范式的背后隱藏了對某種特定價值的默認。托育范式實質(zhì)上是社會福利制度設(shè)計的結(jié)果。如果不考慮對嬰幼兒精神與生理需求的響應(yīng)等因素,那么任何形式的托育方式都有其優(yōu)勢,也有其短板。我們并不是要對各種托育方式從制度優(yōu)劣上進行區(qū)分,也不是要把某種托育方式作為單一的理想型,而是提倡各種托育方式共同發(fā)展,即包括祖輩托育、保姆托育、互助托育等與公共托育共同發(fā)展,以構(gòu)建托育的復(fù)合體系,為家庭提供多種托育選擇。例如,講求效率是市場(社會)主導(dǎo)的公共托育所追求的價值之一,講求有效運用有限資源的經(jīng)濟效益預(yù)設(shè)具有合理性。然而,把價值目標(biāo)無限運用在托育上容易消弭家庭間的生命經(jīng)驗與脈絡(luò),導(dǎo)致托育供給與需求之間的斷裂。因此,既要著眼于社會總體目標(biāo)來定位托育的發(fā)展重心,又要兼顧不同社會經(jīng)濟條件下促進托育發(fā)展的各種價值目標(biāo)。

第三,以堅持與時俱進為引領(lǐng)。托育保障范式的選擇不以人們的意志為轉(zhuǎn)移,各種托育范式的出現(xiàn)取決于特定的社會經(jīng)濟條件。實踐中,托育范式變遷的內(nèi)在邏輯啟示我們,當(dāng)客觀條件發(fā)生變化時,政府和決策部門應(yīng)順應(yīng)時勢,主動選擇相應(yīng)的保障手段。當(dāng)一種公共服務(wù)需求未能通過其他部門的供給來滿足時,政府有責(zé)任出面“兜底”;當(dāng)其他部門可以通過經(jīng)營活動滿足這種需求時,政府就應(yīng)當(dāng)調(diào)整自身的角色。［10］例如,隨著工業(yè)化和城市化以及家庭小型化的推進,代際家庭關(guān)系中的托育保障功能逐漸弱化,因而客觀上呼喚相應(yīng)的補充或替代方案,而不應(yīng)當(dāng)單純強調(diào)“以家庭為主”或以私人托育為主。

第四,以堅持需求導(dǎo)向為遵循。從公共托育與私人托育的關(guān)系及其在特定托育范式中的地位的角度講,托育需求和托育供給是一個問題的兩面。在以往的實踐中,出于公共服務(wù)均等化的考慮,政府在提供托育供給時總是考慮平衡,因而有時對托育普惠性的考量要遠遠超過民眾對托育滿意度的追求。其直接的結(jié)果是,一方面從公共托育的普惠性供給中受惠,另一方面民眾自身的真實需求未得到滿足。因此,在托育資源有限的前提下,必須對有限的托育資源進行選擇,在效用最大化的前提下,秉持“不同需求、差異供給”的思路,以不同地區(qū)、不同類型群體的現(xiàn)實需要為出發(fā)點,在合理評估公共托育與私人托育需求的基礎(chǔ)上,對其配置比重進行動態(tài)規(guī)劃和調(diào)整,從而推動托育供給的精準(zhǔn)化和高效化。因此,要將家庭從單純的消費者或受惠者轉(zhuǎn)換成生產(chǎn)者,并在共同的生產(chǎn)機制中要求其不斷地表達需求,從而使托育服務(wù)供給與需求無縫銜接。

五、現(xiàn)階段構(gòu)建托育服務(wù)供給范式的合理化建議

2023年3月,為了規(guī)范發(fā)展多種形式的托育服務(wù),促進托育服務(wù)體系的建立健全,國家衛(wèi)健委人口家庭司發(fā)布了《家庭托育點管理辦法(試行)(征求意見稿)》。該辦法指出,家庭托育點是指利用家庭住宅,為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計時托、臨時托等托育服務(wù)場所,且收托人數(shù)不應(yīng)超過5人,每一名照護人員最多看護3名嬰幼兒。作為一種包含公共托育與私人托育雙重特點的兒童照護方式,家庭托育點結(jié)合了公共托育與私人托育各自的優(yōu)勢,盡力彌補或者避免了私人托育和公共托育各自的缺陷。從推進托育服務(wù)供給范式合理化的角度講,家庭托育點是公共托育與私人托育協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新性實踐。換句話說,家庭托育點不僅突顯了政府與家庭之間在促進托育服務(wù)發(fā)展方面的相互依存與互動關(guān)系,而且隱含著重新考量普惠托育服務(wù)供給范式中私人托育與公共托育的關(guān)系的內(nèi)在要求。

自2019年以來,國家先后出臺了《關(guān)于促進嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》和《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》等,明確了部門協(xié)同工作機制,提出托育服務(wù)體系的構(gòu)建原則、方向和任務(wù)。《人口與計劃生育法》將“推動建立普惠托育服務(wù)體系”等5條法規(guī)納入新修訂的內(nèi)容,為推動普惠托育服務(wù)體系的建立提供了重要依據(jù)?，F(xiàn)階段我國正處于大力推進普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的歷史時期,推進托育服務(wù)范式合理化不僅重要,而且必要。

第一,著力發(fā)揮公共托育的基礎(chǔ)性作用。一直以來,我國的托育服務(wù)體系突出普惠性,強調(diào)托育服務(wù)具有公共服務(wù)屬性。因此,公共托育在可以預(yù)見的一定時期內(nèi)注定是我國普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)組成部分。雖然不能簡單地將公共托育等同于公立或任何形式的公私協(xié)力(公辦民營的托育機構(gòu)以及政府向家庭購買托育服務(wù)等),但是,供給結(jié)構(gòu)中的公、私托育提供的服務(wù)數(shù)量占比仍是衡量運行范式性質(zhì)的主要指標(biāo)。換句話說,設(shè)立公立托育服務(wù)機構(gòu)、國家財政維持相關(guān)機構(gòu)的運行等是公共托育強度占比最高的供給范式,也是最接近普惠托育服務(wù)體系目標(biāo)的。如果這樣的供給范式在實踐中因資金等的限制而不可持續(xù),那么采取引入私人托育、公私協(xié)力或許是完善普惠托育服務(wù)體系的切實選擇。換言之,由于現(xiàn)實國情無法在短時間內(nèi)讓所有家庭的公共托育需求都得到滿足,因此,國家在借助市場化手段的同時應(yīng)彌合制度張力,打通私人托育與公共托育之間的壁壘,為私人托育保留一席之地就成為構(gòu)建普惠托育服務(wù)體系的現(xiàn)實選擇。

第二,充分承認私人托育的地位和作用。按照寬泛的托育服務(wù)的內(nèi)涵,目前我國絕大多數(shù)托育服務(wù)都是以私人托育的形式存在的。如果不發(fā)生顛覆性的變革,在未來的一段時期內(nèi),私人托育仍將是我國托育服務(wù)供給范式重要的組成部分和影響因素。傳統(tǒng)社會對家庭育兒責(zé)任倫理的強調(diào),使得私人托育被視為免費資源,因而缺少對私人托育的社會支持。正確地看待私人托育,應(yīng)跳出家庭責(zé)任義務(wù)的窠臼,把私人托育放到更宏大的社會再生產(chǎn)體系中,在法律層面充分肯定私人托育的地位與角色,對私人托育人員承擔(dān)的社會責(zé)任予以認可,肯定其貢獻和價值,保障其社會地位。同時,應(yīng)當(dāng)通過外部資源的協(xié)助和協(xié)調(diào)來支持私人托育,以維持私人托育發(fā)展的可持續(xù)性。目前,各國出臺的私人托育扶持政策主要分為經(jīng)濟支持、服務(wù)支持和政策法律支持三類,其中,經(jīng)濟支持主要采用托育者津貼的方式,服務(wù)支持包含為家庭托育者提供信息和咨詢、教育和培訓(xùn)托育技能、通過互助組織提供精神慰藉和喘息服務(wù)。

第三,注重加強私人托育與公共托育之間資源的分享與整合。在合理化的托育服務(wù)供給范式中,除了廣設(shè)公共托育機構(gòu)以外,政府部門可以向私人購買托育或鼓勵私人部門與政府部門合作來擴大托育供給。具體而言,就是要以公眾托育服務(wù)需求的差異性為基點,通過集約化的資源共享與資源整合,突破私人托育與公共托育在設(shè)施、人員、功能以及空間上相互獨立、在運行上相互割裂、在產(chǎn)品供需上存在錯配的困境,實現(xiàn)私人托育與公共托育之間的協(xié)力、互補與適配。通過私人托育與公共托育的合作,實現(xiàn)嬰幼兒照護資源的最佳配置。當(dāng)然,如果公共托育與私人托育之間的聯(lián)系過緊,就可能會因資源依賴而使得兩者失去各自本應(yīng)擁有的自主性。因此,在注重加強私人托育與公共托育之間的資源分享與整合的同時,還要注重保持公共托育與私人托育各自的獨立性,從而防止托育服務(wù)供給范式的同一化和固定化。