城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中的問題研究

摘 要：為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)，正確處理城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護二者之間的關(guān)系，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為對象，分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作開展期間主要遇到的問題，在此基礎(chǔ)上結(jié)合問題的具體成因，從農(nóng)村拆舊地塊潛力分析、增減掛鉤支持脫貧攻堅、完善增減掛鉤政策3個方面提出增減掛鉤工作的改進策略。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作改進策略的實施，有利于確保增減掛鉤計劃的現(xiàn)實性與可操作性，并對緩解土地供需矛盾、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、加快城鄉(xiāng)發(fā)展步伐有重要的作用。

關(guān)鍵詞：耕地紅線；供需矛盾；現(xiàn)實性；面積平衡

中圖分類號：F301.2

近年來，中國在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域取得了諸多顯著成果，城鎮(zhèn)化率逐年穩(wěn)步提升，這對吸納超大規(guī)模勞動力、促進國民經(jīng)濟與二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重要意義[1]。與此同時，城市建設(shè)規(guī)模受到耕地紅線限制，所調(diào)撥少量土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)無法滿足城鎮(zhèn)快速發(fā)展需求。在這一背景下，雖然通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作來增加建設(shè)用地面積，起到緩解土地供需矛盾、加快城鄉(xiāng)發(fā)展步伐、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)等作用，但在工作開展期間卻面臨諸多問題有待解決。對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作體系的創(chuàng)新優(yōu)化，是十分必要的，文章就此開展研究。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作概述

1.1 增減掛鉤工作概念

增減掛鉤是按照土地利用總體規(guī)劃方案，提前把復(fù)墾耕地的農(nóng)村建設(shè)用地與擬用為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地塊進行組合處理，簡稱為拆舊地塊與建新地塊，保持2類地塊的面積等同狀態(tài)[2-3]。隨后，綜合采取建新拆舊、土地整理復(fù)墾等多項措施，在始終保持項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡情況下，滿足城鄉(xiāng)發(fā)展需要，持續(xù)優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局結(jié)構(gòu)。如此，既可以妥善解決農(nóng)村建設(shè)用地零散分布、城市發(fā)展缺乏足夠建設(shè)用地的問題，同時，也可以實現(xiàn)土地資源集約利用目標(biāo)，切實改善農(nóng)牧民生產(chǎn)條件與深挖土地資源潛力。

1.2 增減掛鉤工作模式

現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作模式主要分為政府主導(dǎo)型、市場導(dǎo)向型和自主型3類，各類工作模式的思路方法存在明顯差異。第一類，政府主導(dǎo)型模式強調(diào)由政府部門來頒布增減掛鉤政策、制定工作計劃與開展各項工作，利用政府財政資金來回收經(jīng)營性或非經(jīng)營性用地，再根據(jù)周轉(zhuǎn)指標(biāo)與調(diào)研結(jié)果來制定土地整理計劃。由政府部門承擔(dān)全部費用與項目風(fēng)險，對地方政府的治理能力、財政狀況有著嚴(yán)格要求，具有執(zhí)行效率高、可取得理想社會效益的優(yōu)點。第二類，市場導(dǎo)向型模式強調(diào)引入社會公共資本來運作拆舊建新項目，政府部門在項目運作期間起到協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)管作用，淡化行政職能，社會公共資本通過項目來獲取豐厚經(jīng)濟利益，政府部門獲取更多的可置換建設(shè)用地指標(biāo)與社會效益[4-5]。第三類，自主型模式起源于公共事業(yè)民營化理論，強調(diào)政府部門負(fù)責(zé)完成政策頒布、項目組織、項目運營管理等工作，引導(dǎo)計劃所涉及集體土地所有者參與到項目當(dāng)中，自由籌集資金進行整體投資，這有利于發(fā)揮農(nóng)牧民參與積極性、減小項目阻力。

2 增減掛鉤工作存在的不足

2.1 缺乏土地整理潛力意識

土地整理潛力是綜合采取行政、技術(shù)、經(jīng)濟等多重手段，在土地應(yīng)用期間充分挖掘潛在應(yīng)用價值、最大化提高土地利用率和農(nóng)作物產(chǎn)出水平，或是改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。目前來看，在增減掛鉤工作開展期間，部分工作人員尚未樹立土地整理潛力意識，以增加建設(shè)用地作為主要目標(biāo)，而沒有認(rèn)識到農(nóng)村建設(shè)用地在復(fù)墾后所蘊含的巨大潛力。對復(fù)墾工作不重視，常見問題有建筑垃圾清理不干凈、土地旋耕不達標(biāo)、地力等級低、肥力不足導(dǎo)致生產(chǎn)力低下等。這些問題不但有違城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作初衷，致使農(nóng)村土地經(jīng)過整理后的新增有效農(nóng)用地質(zhì)量低于預(yù)期數(shù)值，而且也沒有切實保障農(nóng)民利益，對拆舊建新項目的立項實施造成額外阻力。

2.2 增減掛鉤和脫貧攻堅銜接不夠緊密

目前，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作已成為鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧攻堅成果的重要舉措，通過交易資金來改善農(nóng)民居住條件、提高生活質(zhì)量與收入水平，并通過合理分配農(nóng)村土地調(diào)整使用期間獲取的增值收益來促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)。然而，根據(jù)實際工作情況來看，當(dāng)前交易資金分配比例與農(nóng)民拆舊復(fù)墾預(yù)期的資金有差距，農(nóng)民反而對拆舊復(fù)墾工作產(chǎn)生抵觸情緒，對脫貧攻堅工作也失去動力和信心。這種問題沒有充分體現(xiàn)出增減掛鉤“類市場運行”的經(jīng)濟性質(zhì)[6]。同時，在增減掛鉤工作計劃中也沒有充分考慮到農(nóng)村居民的長期收入狀況，除去改善居住環(huán)境外，并未充分利用拆舊建新項目中新增建設(shè)用地來扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設(shè)配套服務(wù)設(shè)施，這雖然在短期內(nèi)取得一定成果，卻沒有在真正意義上實現(xiàn)長效化脫貧攻堅目標(biāo)。

2.3 增減掛鉤政策不完善

近年來，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，以保障耕地、集約用地作為主要政策，首要保障國家糧食安全。對增減掛鉤工作的開展，持續(xù)把大量農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，這對增加耕地面積、農(nóng)作物總體產(chǎn)量有著重要意義。然而，根據(jù)實施情況來看，在增減掛鉤工作開展期間，卻面臨著偏離保障增加耕地質(zhì)量目標(biāo)、偏離節(jié)約集約利用土地目標(biāo)、政策制度交易成本高昂等問題[7-9]。

（1）偏離保障增加耕地質(zhì)量目標(biāo)。增減掛鉤初衷目的在于保護耕地紅線不被突破，通過拆除復(fù)墾農(nóng)村居住區(qū)土地來獲取可置換建設(shè)用地指標(biāo)，始終把耕地面積維持在安全范圍內(nèi)。然而，在部分拆舊建新項目中，并未考慮到新增加耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，雖然在后續(xù)復(fù)墾為農(nóng)田，但實際農(nóng)業(yè)產(chǎn)出情況并不理想。簡單來講，在增減掛鉤工作期間僅追求量的要求，而忽視質(zhì)的要求。同時，部分農(nóng)村存在嚴(yán)重的“空心化”問題，剩余勞動力數(shù)量較少，如果農(nóng)村建設(shè)用地在復(fù)墾后的耕田質(zhì)量偏低，因勞動力資源匱乏，耕地很難得到有效利用，造成土地資源閑置浪費。

（2）偏離節(jié)約集約利用土地目標(biāo)。沒有合理規(guī)劃所復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地的空間布局結(jié)構(gòu)，少量或是多數(shù)復(fù)墾農(nóng)田零散分布，由于實際耕作成本較高，農(nóng)戶選擇把復(fù)墾后的耕地棄耕拋荒，問題根源在于沒有制定具備實際操作條件的土地集約利用規(guī)劃方案。例如，在部分拆舊建新項目中存在農(nóng)村宅基地零散退出的現(xiàn)象，退出后的宅基地?zé)o法連接成片，不具備規(guī)?；C械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

（3）政策制度交易成本高昂。在增減掛鉤工作開展期間，需要率先由地方政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃層面來提出建設(shè)用地置換指標(biāo)，再由主管部門協(xié)同基層政府組織開展農(nóng)村宅基地推出、土地復(fù)墾、驗收工作，隨后把所置換建設(shè)用地指標(biāo)匯入平臺進行交易，最終使用交易費用來償還推出宅基地時的花費。增減掛鉤制度設(shè)計過于復(fù)雜，在工作開展期間由此產(chǎn)生高昂成本，最終造成加重基層工作負(fù)擔(dān)、影響政策推進情況的后果。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作問題的改進對策

3.1 農(nóng)村拆舊地塊潛力分析

為深挖農(nóng)村土地的潛在利用價值，順利實現(xiàn)土地資源集約利用目標(biāo)，工作人員必須提前做好增減掛鉤潛力分析工作，全面掌握測算方法選擇、農(nóng)村居民點用地整理潛力評價、農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力評價3方面的工作要點。

（1）測算方法選擇。常用潛力測算方法包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、閑置農(nóng)村居民點用地抽樣調(diào)查法、戶均農(nóng)村居民點用地標(biāo)準(zhǔn)法4項方法。其中，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法是根據(jù)現(xiàn)狀農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)模、規(guī)劃期末人均用地面積與農(nóng)村人口數(shù)量等已知信息，把數(shù)據(jù)導(dǎo)入計算公式里求解農(nóng)村居民點用地整理潛力，把人均用地面積作為顯著變量，實際應(yīng)用效果并不理想，很難準(zhǔn)確反映用地規(guī)模差異程度[10]。人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法根據(jù)現(xiàn)狀期用地規(guī)模、規(guī)劃期內(nèi)人口數(shù)量、規(guī)劃期內(nèi)整理后人均用地標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，求解用地整理潛力，把農(nóng)村人口數(shù)量作為顯著變量，最終測算面積普遍略大于實際面積。閑置農(nóng)村居民點用地抽樣調(diào)查法根據(jù)現(xiàn)狀期居民點用地規(guī)模和閑置土地率來計算用地整理潛力，把閑置土地率作為顯著變量，有著操作簡單、作業(yè)效率高的優(yōu)勢，但需要確保所挑選樣本具備代表性，并以分析閑置土地潛力為側(cè)重點，難以準(zhǔn)確判斷非閑置土地潛力[11-13]。而戶均農(nóng)村居民點用地標(biāo)準(zhǔn)法是把家庭作為基本單元，根據(jù)現(xiàn)狀期家庭農(nóng)戶數(shù)量、居民點用地標(biāo)準(zhǔn)、戶均用地來計算用地整理潛力。此項方法把戶均居民點用地標(biāo)準(zhǔn)作為顯著變量，有著計算準(zhǔn)確的優(yōu)勢，但需要工作人員持續(xù)觀察家庭戶數(shù)，如果戶數(shù)發(fā)生改變則重新進行測算。

（2）農(nóng)村居民點用地整理潛力評價。工作人員以自然條件、經(jīng)濟可行性、社會因素、土地利用狀況作為指標(biāo)，綜合評價用地整理潛力。其中，在自然條件方面，根據(jù)現(xiàn)場實際考察結(jié)果來掌握地貌條件、判斷現(xiàn)場環(huán)境是否有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等活動。正常情況下，平原地區(qū)的用地整理潛力高于丘陵地區(qū)，丘陵地區(qū)土地潛力高于山地地形。在經(jīng)濟可行性方面，根據(jù)當(dāng)?shù)厝司鵊DP、農(nóng)牧民人均純收入、所在區(qū)域區(qū)位條件、配套設(shè)施完善程度等因素來判斷土地整理開發(fā)成本與后續(xù)獲取的經(jīng)濟效益，也可根據(jù)當(dāng)?shù)卣斦杖胨絹砼袛嗍欠窬邆渥銐蛸Y金來維持項目運作。在社會因素方面，重點調(diào)查單位農(nóng)用地面積勞動力、二三產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)占比、農(nóng)村居民年齡階段分布情況，如果青壯年比例較高，或是二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例較高，則表明農(nóng)村用地整理潛力較高，具備農(nóng)業(yè)集約生產(chǎn)條件。而在土地利用狀況方面，主要以人均住宅面積和耕地面積作為指標(biāo)，判斷農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動所需要的勞動力數(shù)量，勞動力較多時，農(nóng)民在生產(chǎn)活動中很難獲取足夠收入，對增減掛鉤意愿較為強烈，有利于后續(xù)用地整理、開發(fā)工作開展[14-16]。

（3）農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力評價。工作人員根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、農(nóng)田灌溉等配套設(shè)施健全程度來判斷土地復(fù)墾適宜性，再把農(nóng)村建設(shè)用地分為多個等級。正常情況下，農(nóng)村建設(shè)用地分為3個級別。一級地普遍以壤土作為地表主要成分，有著保肥保水能力強、高程差小、相容性好的特征，優(yōu)先復(fù)墾為耕地。二級地與一級地的表層主要成分、保肥保水能力較為接近，但由于長期承受上部建筑物、構(gòu)筑物荷載，出現(xiàn)土壤硬化現(xiàn)象，可選擇把二級地復(fù)墾為林地，或是進行多輪翻松、改良處理后復(fù)墾為耕地。三級地的保肥保水能力較差、土壤質(zhì)量一般，或是缺乏灌溉設(shè)施，主要作為草地、林地。

3.2 增減掛鉤支持脫貧攻堅

（1）工作人員必須正確認(rèn)識到增減掛鉤支持脫貧攻堅行動的作用機理，在其基礎(chǔ)上來設(shè)立工作目標(biāo)，明確工作方向。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤期間，通過復(fù)墾農(nóng)村居民點建設(shè)用地來獲取城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，部分指標(biāo)用于新建城市區(qū)域、獲取土地招拍出讓收入。隨后，利用出讓資金進行產(chǎn)業(yè)扶貧、農(nóng)村建設(shè)聚居區(qū)域與發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展期間向農(nóng)民提供更多工作崗位與更高收入，通過農(nóng)村新居建設(shè)來改善居住環(huán)境，并在土地征收期間向農(nóng)民提供一定額度的征地或占地補償款。

（2）工作人員還應(yīng)認(rèn)識到增減掛鉤工作期間存在的典型問題，梳理問題脈絡(luò)與采取改進措施，避免同類問題反復(fù)出現(xiàn)而影響到脫貧攻堅效果。典型問題包括土地收益返還、配套措施跟進、建設(shè)用地指標(biāo)分配等。第一，對于土地收益返還問題，把拆舊建新項目所獲取的部分收益或全部收益返還給農(nóng)村，優(yōu)先滿足農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的資金缺口，并在增減掛鉤工作期間確保農(nóng)民具備知情權(quán)、參與權(quán)以及收益權(quán)。第二，對于配套措施跟進問題，不但要在拆舊建新項目運作期間調(diào)撥足夠資金來建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，減少城鄉(xiāng)在教育資源、醫(yī)療資源、文化資源等方面的差距，同時，還需要調(diào)整拆舊建新項目的參與門檻，把零散居住區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶納入增減掛鉤項目內(nèi)[17]。第三，對于建設(shè)用地指標(biāo)分配問題，根據(jù)具體情況來準(zhǔn)確判斷農(nóng)村建設(shè)用地需求，制定切實可行的建設(shè)用地指標(biāo)配置方案，為農(nóng)村聚居區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供足夠用地指標(biāo)，再把剩余指標(biāo)用于城市建設(shè)、擴展城市規(guī)模，且建設(shè)用地指標(biāo)分配方案必須得到農(nóng)民集體確認(rèn)后再投入實施。

3.3 完善增減掛鉤政策

為切實滿足增減掛鉤工作開展需要，消除政策層面遇到的阻力，需要著手完善配套政策制度，具體從農(nóng)村宅基地制度改革、明確責(zé)任、簡化增減掛鉤流程、完善安置補償政策4方面著手。

（1）農(nóng)村宅基地制度改革。中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，在此《規(guī)劃》指導(dǎo)下，積極探索宅基地“三權(quán)分置”路徑，對宅基地的集體所有權(quán)、農(nóng)民房屋財權(quán)以及農(nóng)戶資格權(quán)進行分置處理，在合理范圍內(nèi)放寬對農(nóng)民房屋使用權(quán)的管制要求，進而實現(xiàn)宅基地資源市場化配置目標(biāo)。這既可以優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，同時，也可以解決在政府主導(dǎo)供給端與增減掛鉤政策背景下的目標(biāo)異化問題[18]。

（2）明確責(zé)任。把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作當(dāng)中的工作職責(zé)落實到位，如果在工作期間出現(xiàn)偏離保障耕地質(zhì)量、面積、集約利用等目標(biāo)的不當(dāng)行為，則對相關(guān)人員追責(zé)懲處[19-20]。正常情況下，把農(nóng)村宅基地復(fù)墾監(jiān)管職責(zé)分配給國土部門，把耕地復(fù)墾、地力恢復(fù)、耕地質(zhì)量驗收職責(zé)分配給農(nóng)業(yè)部門，并在項目結(jié)算驗收階段由多部門組成聯(lián)合小組開展質(zhì)量評價工作，判斷是否實現(xiàn)項目預(yù)期目標(biāo)。因此，可以有效梳理增減掛鉤工作脈絡(luò)，形成清晰明確的流程圖，避免因各部門交叉、重復(fù)開展工作而產(chǎn)生不必要的制度交易成本。

（3）完善安置補償政策。考慮到增減掛鉤工作涉及諸多方面，對農(nóng)民生活影響較大。為消除工作阻力，需要制定多層次退地安置補償政策，直接向退地農(nóng)民按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放安置補償費，向農(nóng)民提供全新工作崗位或是穩(wěn)定收入來源。同時，著重體現(xiàn)安置補償政策的包容性，農(nóng)民根據(jù)自身需求來選擇單一退地補償方式，也可搭配選擇多種補償方式。

4 結(jié)語

綜上所述，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)，正確處理城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護二者之間的關(guān)系，各級地方政府都應(yīng)提高對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的重視程度，深入了解現(xiàn)有增減掛鉤工作體系存在的不足，針對性落實農(nóng)村拆舊地塊潛力分析、增減掛鉤支持脫貧攻堅、完善增減掛鉤政策等改進策略，使增減掛鉤工作在城鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮出更為顯著的作用。

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