關(guān)于行政事業(yè)單位預算績效管理問題的思考

李德鵬

摘要：預算績效管理工作是改革財稅體制、建立現(xiàn)代財政制度的重要措施，實現(xiàn)行政事業(yè)單位改革的要求。行政事業(yè)單位的資金主要來源是財政撥款，而其職能主要是提供公共服務，開展預算績效工作即有利于提高財政資金的使用效率，減少資金浪費現(xiàn)象，又有利于推進行政事業(yè)單位工作的開展。預算績效管理工作實施時間不長，在實際工作中存在一些問題，與大家期望的目標有一定的差異。本文從對預算績效工作的不重視，預算指標體系不完善，績效評價結(jié)果運用不充分，預算績效管理人才出本不足等幾方面進行分析問題并提出相應的解決措施，旨在預算績效管理工作更好開展。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預算績效；問題；措施

我國已初步建立了全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)了預算和績效管理一體化推進，合理配置財政資源，提高財政資金使用效率。預算績效管理工作雖然有取得了一點成績，但是仍然存在一些不足。

一、行政事業(yè)單位實行預算績效管理的重要性

（一）是提高行政事業(yè)單位管理的重要方法

科學的決策需要準確、及時的數(shù)據(jù)支撐。在行政事業(yè)單位中實施預算績效管理，利用預算績效制定的目標和評價指標，可以有效地對財政資金使用以及效益、效率、效能等方面開展監(jiān)督。在全面了解的基礎(chǔ)上，對績效指標低的項目可以提前準備，壓減財政支出，對績效目標好的項目可以加大資金投入，使決策有依據(jù)，有成果，不盲目決策。促進行政事業(yè)單位開展高效的政府資源配置。將政府資源配置到公共服務領(lǐng)域?qū)π姓聵I(yè)單位來說是重要目標，政府資源在年初預算中有計劃、有目標地分配下去了，在后續(xù)的進展中，通過預算績效中的自我評價和外部評價相結(jié)合的方式，充分發(fā)揮預算績效的監(jiān)督作用，對于不合適的項目調(diào)整預算的方式，從而將政府資源高效、合理地進行配置。通過預算績效管理實現(xiàn)行政事業(yè)單位業(yè)財融合的目的，提高工作效率。財務部門是編制預算的主力，但是財務人員因為工作性質(zhì)等原因，很少能夠了解到本部門具體工作內(nèi)容，從而造成了“業(yè)務和財務兩張皮”的現(xiàn)象。通過實行預算績效管理，將業(yè)務部門和財務部門同時作為預算編制、執(zhí)行的主體，信息溝通充分，資源可以進行共享，提高工作效率，增強部門責任意識、促進政府職能轉(zhuǎn)變。

（二）是提升預算管理水平和實施效果的重要抓手

預算管理是預算績效的基礎(chǔ)，預算績效是對預算的完善。實行預算績效管理能夠有效地解決“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的問題。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，財政收入不斷增加，財政支出規(guī)模也隨著不斷增大，如果不重視績效管理，財政資金申報和使用過程中不講究效率、效果、效能，甚至出現(xiàn)弄虛作假、資金浪費現(xiàn)象。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，績效管理的主要對象是預算，在預算編制全過程中，落實預算績效理念和方法，從而實現(xiàn)與預算管理有機結(jié)合的一種新型管理方式，預算管理中的出現(xiàn)的問題，通過預算績效評價方式科學反映出來，促進預算管理中問題的解決，提高預算管理科學性。推進我國省以下財政體制改革工作，提高我國財政資金使用績效的創(chuàng)新手段和抓手。目前，我國行政事業(yè)單位的資金來源主要是財政撥款，財政撥款有專門的用途，通過預算績效管理實施，將責任和工作目標落實到部門和個人上，便于對部門和個人進行績效考核，同時，跟蹤評價業(yè)務實施，反映業(yè)務績效及各時期的成本盈虧情況，增加預算透明度，提高資金實際利用效率，減少不必要的財政支出，強化預算執(zhí)行力，從而緩解地方政府財政壓力。

二、行政事業(yè)單位預算績效管理目前存在的問題

（一）預算績效管理意識不強

預算績效管理自全面實施以來，相關(guān)部門通過各種方式宣傳其重要性，但是一些單位主要領(lǐng)導人員仍然不太重視預算績效管理。首先，行政事業(yè)單位主要管理者把預算績效管理工作分配到財務部門中，由財務部門主導，業(yè)務部門只是配合，提供數(shù)據(jù)，在業(yè)務活動中沒有融入預算績效管理理念，預算績效管理流于形式，只是填填數(shù)據(jù)，報送報表。其次，單位部門之間溝通不流暢、數(shù)據(jù)共享不充分。由財務人員全程參與、主導預算績效管理工作，預算績效指標的分解、預算績效目標的設(shè)立、預算績效的評價等方面，業(yè)務部門人員很少主動、積極參與到預算績效管理中來。這一點在縣級預算績效管理中特別突出，由于預算績效管理在縣級財政實施的時間不長，相關(guān)人員缺少，單位預算績效編制、填報人員與項目管理人員存在業(yè)務鴻溝，負責編制預算績效的人員不了解項目具體情況以及項目績效目標，導致單位不制定預算績效目標或者雖然制定預算績效目標但績效目標不全面、不準確、不細化，項目管理人員沒有樹立預算績效管理的意識，影響財政資金使用效益和效果，預算績效管理工作沒有達到預期目的。

（二）預算績效目標設(shè)計不合理

行政事業(yè)單位在編制預算績效指標與指標值時，存在目標設(shè)置不科學、不合理等問題。首先，指標值設(shè)置隨意，脫離實際制定績效目標?？冃繕说木幹茟撆c本地區(qū)或者本單位的總體規(guī)劃相符合、協(xié)調(diào)一致，在實際工作中卻出現(xiàn)了不符合、不協(xié)調(diào)的問題。項目實施的可行性、必要性論證不充分，項目績效目標的制定不夠明確或制定后難以有效衡量，沒有充分反映出本地區(qū)的規(guī)劃目標。其次，預算績效指標設(shè)置過于籠統(tǒng)，缺乏可量化性。在制定一些指標中，普遍使用持續(xù)增長、積極影響、有效增加、有效改善等表述。例如，在地方政府專項債券某項目效益指標中，經(jīng)濟效益指標編制“顯著提高”，生態(tài)效益指標“有效改善”等，沒有設(shè)置增長比例，改善內(nèi)容等具體、可量化的指標。最后，過于強調(diào)產(chǎn)出指標，輕視效益指標。在設(shè)置績效指標時，應該把產(chǎn)出指標和效益指標同時考慮、同時設(shè)置、同時評價，這樣在績效評價時既能準確、全面反映項目完成情況又能將項目對經(jīng)濟、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響的影響真實體現(xiàn)出來。例如，在政府專項債券項目中，制定績效目標是缺少效益指標，沒有考慮該項目對當?shù)貛淼姆e極影響，不利于體現(xiàn)地方政府專項債券所帶來的長遠的積極影響。

（三）預算績效評價結(jié)果應用不充分

在部分地區(qū)及部門中，從事預算績效評價的主體不明確，主體不明確則導致了預算績效結(jié)果不重視，作用沒有發(fā)揮出來。比如，有些地區(qū)委托第三方開展工作，但是，第三方機構(gòu)及人員的工作水平和相關(guān)人員的素質(zhì)參差不齊；有的地區(qū)自己開展評價，但是，受于評價水平及對績效政策認識不到位，評價效果不客觀，甚至出現(xiàn)錯誤的現(xiàn)象。預算績效評價結(jié)果不透明，評價結(jié)束后沒有及時反饋給相關(guān)人員，致使相關(guān)人員沒有及時在工作中改進，提高工作質(zhì)量。預算績效評價結(jié)果沒有對外公開，公眾缺少知情，既不利于在工作取得群眾的支持也缺乏對工作的監(jiān)督。績效評價結(jié)果沒有很好地和預算資金分配相結(jié)合。編制預算時要根據(jù)績效評價結(jié)果安排下一年度的預算，在部分地區(qū)，預算績效評價結(jié)果只是一個擺設(shè)，沒有根據(jù)預算績效評價的結(jié)果調(diào)整預算資金安排，評價結(jié)果較好的沒有得到更多的資金支持，評價結(jié)果較差的，財政資金沒有減少。預算績效評價結(jié)果的運用缺少法律制度的保障，制度是績效結(jié)果運用更進一步深入。迄今為止，我國尚未制定財政資金績效評價方面的法律法規(guī)，使我國財政資金績效評價工作缺乏相應的保障。

（四）預算績效人才不足，能力欠缺

全面預算績效管理的目標是預算，是將預算績效管理理念和方法貫穿于預算全過程中，從而實現(xiàn)兩者有機結(jié)合的一種管理模式。在這種模式下，對相關(guān)工作人員的專業(yè)知識和操作技能提出了更高的新要求，行政事業(yè)單位財務人員除了要求具備傳統(tǒng)的賬務處理能力外，還要具有績效管理意識，能夠正確認識到在預算全流程中績效管理的重要價值，引領(lǐng)業(yè)務部門主要人員樹立預算績效管理理念，主動在日常工作當中將績效理念結(jié)合實際情況運用起來。當前，由于全面預算績效管理工作開展時間不長，相關(guān)人員缺乏必要的專業(yè)知識和職業(yè)技能相關(guān)培訓，對預算績效管理工作認識不夠到位，在預算績效編制過程中出現(xiàn)的各種問題無法做出準確及時地判斷及應對，部分參與預算績效管理工作人員抱有抵觸情緒，認為這項工作比較繁瑣，耽誤自己本職工作。行政事業(yè)單位缺少專門科室及專職人員，不能專職從事預算績效管理工作，造成預算績效管理工作沒有取得預期效果，不能為行政事業(yè)單位的機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能提供保證。

三、加強行政事業(yè)單位績效預算管理的對策

（一）樹立預算績效管理理念

首先，行政事業(yè)單位要增強預算績效管理意識。主要領(lǐng)導人員要發(fā)揮帶頭模范作用，自己要認真學習、領(lǐng)悟預算績效管理相關(guān)知識，結(jié)合本單位工作實際，在業(yè)務開展中運用預算績效管理，在單位中推動預算績效管理工作順利進行。預算績效管理基本囊括了行政事業(yè)單位的主要部門、重要業(yè)務及相關(guān)崗位，所以，單位主要工作人員都需要積極參與其中，了解、熟悉、掌握及運用預算績效管理的理念和流程，結(jié)合自己的業(yè)務工作內(nèi)容，提升本崗位的工作效率和效果。創(chuàng)造全員參與預算績效管理的良好氛圍，避免將預算績效管理工作流于形式。其次，加強對預算績效管理工作的監(jiān)督和考核，通過監(jiān)督和考核促進預算績效管理工作更加順利進行。制定完善的考核流程和制度，基于預算績效目標，細化預算績效考核的內(nèi)容，深入了解行政事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀，科學、合理地進行預算績效監(jiān)督。運用預算績效考核的結(jié)果，將預算績效開展好的單位和項目，優(yōu)先安排資金；對于預算績效較差的，減少財政資金支出規(guī)模，甚至取消該項目。將預算績效考核結(jié)果與職務晉升、評優(yōu)評先掛鉤，調(diào)到廣大人員的積極性。

（二）改善行政事業(yè)單位績效目標制定

首先，提高編制預算績效的能力。強化對相關(guān)政策、文件的理解力、領(lǐng)悟力和執(zhí)行力。關(guān)注本地區(qū)、本單位黨委政府和部門出臺文件，尤其是長期規(guī)劃、政府工作報告中涉及本部門的相關(guān)數(shù)據(jù)、指標及任務，落實到本單位的工作計劃中。組織相關(guān)人員進行培訓學習，突出學習近幾年出臺的重要文件，將文件制定的背景、原因等內(nèi)容熟記于心，做好績效編制的基礎(chǔ)。其次，健全預算績效指標庫。將政府收支分類科目、部門工作職責和財政資金用途等相關(guān)因素考慮在內(nèi)，在制定共性指標的基礎(chǔ)上，細化領(lǐng)域、行業(yè)、層次的預算績效指標體系的建設(shè)，為全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的建設(shè)提供重要基礎(chǔ)支撐。最后，加強績效的審核，確?？冃繕丝尚锌尚?。在提高績效自評質(zhì)量方面，通過編寫自評報告參考模板，明確報告內(nèi)容要素，規(guī)范指標設(shè)置和分值評定，線上線下等多種培訓方式，全面指導自評工作。構(gòu)建多方聯(lián)動機制。建立預算部門編報執(zhí)行、財政組織指導、第三方專業(yè)復核和人大監(jiān)督的績效評價機制。強化評價過程審核，委托第三方參與績效目標審核，邀請不同專業(yè)、不同領(lǐng)域的專家學者等權(quán)威人士進行審核，強化績效目標制定的客觀性、公正性。

（三）建立預算績效管理團隊，儲備預算績效管理人才

首先，加大培訓力度，針對行政事業(yè)單位不同人員采取不同的培訓方式。對單位中的一些經(jīng)驗豐富、工作能力強的人員，開展定期培訓，及時學習最新的預算績效管理理念，樹立正確的預算績效管理理念，做到思想與工作同步進行實施，更有利于工作的開展。在培養(yǎng)新人方面，要注重理論與實際相結(jié)合，加強對新人工作經(jīng)驗的傳授，培養(yǎng)新人的知識體系，提高新人的工作能力和效率，保證行政事業(yè)單位的人才儲備。其次，開展多種形式的培訓方式。激勵大家開展自學，主動學習預算績效管理的知識，工作安排上考慮新老結(jié)合的方式，讓新人深入了解工作內(nèi)容，以便預算績效管理工作更好開展。引進來與走出去相結(jié)合的方式，邀請相關(guān)專家學者到本單位進行授課，去相關(guān)單位學習參觀學習，借鑒好的工作經(jīng)驗，使新人更好地理解預算績效管理工作，本單位的工作更好開展。最后，加大對崗位人員的考核和調(diào)整。對相關(guān)崗位人員進行合適的考核，激勵大家認真工作，端正工作態(tài)度，增強責任意識?？梢蚤_展定期輪崗制度，讓大家熟悉不同崗位的工作情況，具有大局觀念，從全局思考問題，便于績效管理工作的開展與推廣。

（四）強化預算績效結(jié)果運用

為了提升財政資金使用效率，加強預算績效結(jié)果運用，采取有力措施，進一步提升預算管理水平。首先，建立績效結(jié)果反饋制度。建立績效評價結(jié)果反饋和整改機制，及時反饋給被評價單位，各單位根據(jù)預算績效結(jié)果意見和建議，制定整改方案和措施，預算績效管理部門根據(jù)被評價單位的整改情況區(qū)分對待，對整改不到位的單位調(diào)整財政資金支出規(guī)模，收回財政資金等措施。形成編制預算有目地、預算執(zhí)行有監(jiān)督、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋的閉環(huán)工作機制。其次，建立信息公開制度。加大信息公開力度，公開一些群眾關(guān)注度高的民生項目及對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有重大影響的重點項目的績效評價報告向社會公開，從而推動預算績效結(jié)果的應用。最后，實施預算掛鉤機制。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預算績效評價結(jié)果與預算管理，將績效理念貫穿到預算編制的全過程當中，使預算編制和預算績效管理一體化，以預算績效管理為導向，進一步提升預算編制水平，確實做到對預算績效好的項目優(yōu)先加到財政資金支持，對預算績效一般的項目壓減及取消財政資金，財政資金配置效率得到提高。

四、結(jié)束語

深化我國財稅體制改革，健全現(xiàn)代預算制度，預算績效管理工作大有可為。通過健全預算績效管理體系，理順預算工作，在行政事業(yè)單位中樹立“花錢必有效，無效必問責”的意識。充分發(fā)揮廣大職工的積極性和主動性，全員參與到預算績效管理工作中。運用好績效評價結(jié)果，形成評價、反饋、整改、提升良性循環(huán)機制。提升財政資金的效益和政府政策效能，促進財政資金使用安全規(guī)范高效。

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