我國油氣勘查開采體制的市場化改革研究*

任洪濤

(海南大學 法學院,海南 海口 570228)

石油、天然氣在我國能源戰(zhàn)略中占有極其重要的地位，對促進經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展、提高人民生活水平、加強生態(tài)文明建設、維護國家安全都具有至關(guān)重要的意義。自中共中央、國務院在2017年5月21日出臺《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《油氣改革意見》)以來，我國油氣體制改革綜合試點及專項試點地區(qū)的工作取得了長足進步，但也因日益進入改革的“深水區(qū)”而面臨著諸多制度機制障礙，亟需形成適應新時代油氣管理工作需要的制度革新與制度建設。油氣體制改革是一項系統(tǒng)性工程，我國油氣管理特有的復雜性和艱巨性在國際上找不到可資借鑒的先例，這就要求油氣管理工作必須走出一條既適合國情又符合油氣發(fā)展需要的改革之路。我國油氣管理工作不斷地處于市場化的調(diào)整和完善之中。在油氣市場化改革的背景下，油氣屬性、油氣開采、油氣安全等都發(fā)生了深刻的變化，石油屬性從國家一直強調(diào)的“戰(zhàn)略屬性”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下的“商品屬性”，油氣開采從以“保障經(jīng)濟建設”為中心轉(zhuǎn)變?yōu)椤碍h(huán)境保護與經(jīng)濟建設并重”的工作思路，傳統(tǒng)的油氣能源安全觀也從“自我保障”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_放條件下的能源安全”。這無不體現(xiàn)著油氣體制改革“大破大立”的新時代已經(jīng)到來。

一、油氣勘查開采體制改革試點工作的實踐檢視

2015年我國在新疆啟動了首輪油氣勘查開采體制改革試點工作，隨后國土資源管理部門在2017年又將試點工作的范圍擴大到江西、貴州等六省區(qū)，并要求在三年左右建成現(xiàn)代市場化的礦業(yè)權(quán)出讓制度。經(jīng)過幾年的試點工作，油氣勘查開采的管理與實踐，成效與問題并存，亟待正視當下的現(xiàn)實問題，找到解決問題的出路，以便最終為油氣體制改革探索出一條更加開放、競爭、有序的市場化路徑。

(一)我國油氣勘查開采體制改革試點工作的成果

1、油氣探礦權(quán)競爭性出讓方式呈現(xiàn)多樣化

目前，我國油氣探礦權(quán)的出讓方式已經(jīng)從單一的招標出讓方式拓寬到拍賣、掛牌等多種競爭性出讓方式。這種競爭性出讓方式的制度設計，為的就是通過招拍掛競爭性方式，充分引入市場機制，多渠道吸收更多的油氣資源勘查資金，提高油氣資源配置的效率，最終實現(xiàn)國家自然資源所有者權(quán)益。為充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府監(jiān)管作用，在深化“放管服”改革的基礎(chǔ)上，進一步完善礦產(chǎn)資源管理，自然資源部在2019年12月31日發(fā)布的《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》中明確提出要全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，繼續(xù)推進油氣探礦權(quán)競爭出讓試點，并且為了開放油氣勘查開采市場，規(guī)定在國內(nèi)注冊且凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。這為推動油氣勘查開采體制改革邁出了堅實的一步，無不體現(xiàn)了政府對油氣市場化改革的決心和魄力。

為持續(xù)推進油氣領(lǐng)域上游礦業(yè)權(quán)管理改革，原國土資源部陸續(xù)出臺多部規(guī)定文件。如原國土資源部為了將礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記的權(quán)限下放到地方省份，2016年便出臺了《關(guān)于委托山西省等6個省級國土資源主管部門實施原由國土資源部實施的部分礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記的決定》的專項文件。從自然資源部官網(wǎng)了解到，為進一步貫徹落實《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》，積極推進油氣探礦權(quán)競爭出讓，自然資源部繼2018年在新疆維吾爾自治區(qū)國土資源交易中心首次掛牌出讓石油天然氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)的基礎(chǔ)上，近些年進一步加大了出讓頻率，僅2021年5月13日、9月26日、11月4日自然資源部組織新疆維吾爾自治區(qū)自然資源廳分別掛牌出讓了新疆塔里木盆地尉犁西、新疆疏勒-岳普湖、新疆大有等18個油氣勘探區(qū)塊。2022年國家進一步加大了石油天然氣區(qū)塊出讓力度,自然資源部截至目前，今年已掛牌出讓了包括廣西柳城北區(qū)塊、鹿寨區(qū)塊，以及黑龍江松遼盆地林甸1、2、3區(qū)塊與拜泉南區(qū)塊等多個油氣勘探區(qū)塊。[1]隨著油氣勘查開采市場化改革逐漸走向縱深，特別是允許民企、外資企業(yè)等社會各界資本進入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域后，我國以大型國有油氣公司為主導、多種經(jīng)濟成分共同參與的新油氣勘查開采體系正在加速形成，初步在油氣資源領(lǐng)域形成了開放、競爭、有序的市場經(jīng)濟體制的新局面。

2、礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的變革之道

我國從2017年起開始實施礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的改革，這是我國礦產(chǎn)資源管理工作中具有里程碑意義的一次重大革新。市場化改革的前提在于產(chǎn)權(quán)主體是否明晰，只有產(chǎn)權(quán)主體的邊界清晰了，才能使資源價值有明確的歸屬，否則，脫離了價值主體而談價值，最終會導致礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)“公地的悲劇”的現(xiàn)象。在權(quán)益金制度改革后，多數(shù)地方省份更加積極地推動權(quán)益金制度在本省的落實。截至2019年2月，廣西壯族自治區(qū)國土資源廳已完成本級礦業(yè)權(quán)評估36宗，評估價值7.09億元；完成11宗礦業(yè)權(quán)的收益處置，應收繳價值3.03億元。[2]礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度實現(xiàn)了國家和地方省份權(quán)益的雙贏。首先，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)人應當繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益，從而終結(jié)了繳納探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款的歷史。為了平衡中央與地方政府之間的經(jīng)濟利益，兩者分享礦業(yè)權(quán)出讓收益的比例確定為4∶6?？紤]到企業(yè)負擔過重的實際情況，允許企業(yè)在繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益時采取分期繳納的方式，但其繳納的額度是在礦業(yè)權(quán)出讓時便已經(jīng)確定了。其次，在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)人應當繳納礦業(yè)權(quán)占用費，且中央與地方分享礦業(yè)權(quán)占用費的比例確定為2∶8。為了提高礦產(chǎn)資源的利用效率，避免油氣企業(yè)長期“跑馬圈地”“圈而不探”等行為，明確規(guī)定可實行礦業(yè)權(quán)占用費標準的動態(tài)調(diào)整，但調(diào)整的因素局限于社會經(jīng)濟發(fā)展需求、礦產(chǎn)品價格浮動情況等多種因素。再次，在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，新開征的資源稅已經(jīng)吸納了礦產(chǎn)資源補償費，也進一步推動了資源稅改革。最后，在礦山環(huán)境治理恢復環(huán)節(jié)，建立礦山環(huán)境治理恢復基金制度，取消保證金制度，礦業(yè)權(quán)人不但減輕了資金的壓力和負擔，還能更積極地落實相關(guān)的環(huán)保責任。

3、綠色礦山體系建設的積極推動

綠色礦山建設是油氣企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，最初來源于原國土資源部在2007年中國國際礦業(yè)大會上發(fā)出“落實科學發(fā)展，推進綠色礦業(yè)”的倡議。2008年12月31日，國務院正式批復同意由原國土資源部組織實施《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008—2015年)》，該規(guī)劃對發(fā)展綠色礦業(yè)提出了明確性的要求，并確定了到2020年全國基本建成綠色礦山格局的戰(zhàn)略目標。為全面落實規(guī)劃目標任務，原國土資源部于2010年又發(fā)布了《發(fā)展綠色礦業(yè)、建設綠色礦山的指導意見》《國家級綠色礦山基本條件》，從依法辦礦、規(guī)范管理、資源綜合利用、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、環(huán)境保護、土地復墾、社區(qū)和諧、企業(yè)文化9個方面提出了具體的要求。為進一步加強礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設，加快礦業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，原國土資源部、環(huán)境保護部等六部委于2017年3月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快建設綠色礦山的實施意見》，要求加快綠色礦山建設進程，力爭到2020年形成符合生態(tài)文明建設的礦業(yè)發(fā)展新模式。

經(jīng)過多年的努力和實踐，綠色礦山建設從倡議探索到試點示范，再到上下聯(lián)動推進，已成為各地推動礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設的重要平臺和抓手，同時也得到社會各界的廣泛認可。2019—2020年，自然資源部組織開展全國綠色礦山遴選工作，分別將953家、301家礦山企業(yè)納入全國綠色礦山名錄，其中，陸上油氣綠色礦山分別各有29家，包括13家原國家級綠色礦山試點單位。[3]10余年來，我國綠色礦山建設由試點探索轉(zhuǎn)向全面推進，綠色礦山占全部礦山比例由試點時期的約1%，增長到當前的約10%。[4]經(jīng)濟推動綠色礦山體系的建設是我國推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然選擇，也是加快轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式的現(xiàn)實途徑，還是落實企業(yè)責任加強行業(yè)自律、保證礦業(yè)健康發(fā)展的重要手段。

(二)我國油氣勘查開采體制改革試點工作的現(xiàn)實困境

1、油氣探礦權(quán)競爭性出讓程度不夠充分

目前，我國油氣探礦權(quán)已經(jīng)實行了幾輪競爭性出讓，但招拍掛的出讓方式僅僅是一個開始。雖然我國油氣資源上游領(lǐng)域的改革有所成效，為推進油氣上游投資主體多元化提供了寶貴的實踐經(jīng)驗，但市場化程度仍然有待加深。

第一，區(qū)塊出讓力度與改革目標仍有較大差距。除了油氣勘查體制改革的試點地區(qū)，油氣探礦權(quán)的市場主體在陸地上僅限于4家，在海上僅限于3家。(1)陸上4家是中國石油天然氣集團有限公司、中國石油化工集團有限公司、中國海洋石油集團有限公司、陜西延長石油集團有限責任公司；海上3家是中國石油天然氣集團有限公司、中國石油化工集團有限公司、中國海洋石油集團有限公司。尤其是在海上探礦權(quán)競爭性出讓過程中，若有一家不愿意參與，招標程序可能就無法啟動，實踐中變通的方式也缺乏充分的法律依據(jù)。同時，改革之初，油氣區(qū)塊的內(nèi)部流轉(zhuǎn)形式被中石油、中石化公司宣傳為該企業(yè)的重大改革措施。如2017年12月4日，中石油公司就已經(jīng)完成了東西部油田礦業(yè)權(quán)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這兩家油企通過內(nèi)部競爭的形式，對內(nèi)部礦業(yè)權(quán)進行了再分配，雖然在一定程度上激活了內(nèi)部油氣礦業(yè)權(quán)，但畢竟還是將市場其他主體排除在外。

第二，招拍掛中擇優(yōu)中標的標準過于看中資金優(yōu)勢的因素。在實踐中，油氣探礦權(quán)實質(zhì)上是以價格競爭的優(yōu)勢勝出來獲得探礦權(quán)，但這種競價方式更適合風險程度較小的礦業(yè)權(quán)。油氣資源的勘查分為預查、普查、詳查、勘查等階段，每個階段風險都大不相同，為保障勘查工作的順利開展，除了基本的資金保障外，更多的應當是依靠勘查主體的技術(shù)水平及優(yōu)勢。在油氣資源勘查階段，若一味以價格優(yōu)勢競爭性出讓探礦權(quán)，不但會增加企業(yè)成本，更為致命的是會讓競價人忽視油氣勘查的風險，陷入資源炒作的怪圈。

第三，競爭性出讓區(qū)塊地質(zhì)勘查資料的獲取與流轉(zhuǎn)存在一定的障礙。目前，政府拿出的油氣競爭性出讓區(qū)塊的范圍大多來自以往油氣企業(yè)退出的區(qū)塊，這些區(qū)塊范圍內(nèi)的相關(guān)地質(zhì)資料本來就偏少，且匯交托管于國家石油公司內(nèi)部，往往因公司商業(yè)秘密等因素的限制，不但難以獲取，更不用后續(xù)取得探礦權(quán)的企業(yè)期望通過先期地質(zhì)資料進行前期研究。其實，這種通過勞動取得的地質(zhì)勘查資料應當是具有價值和使用價值的一種商品，完全可以鼓勵企業(yè)作為資產(chǎn)來參與市場流轉(zhuǎn)，但由于目前相關(guān)法律缺乏對地質(zhì)勘查資料法律屬性的明確規(guī)定，且實踐中就地質(zhì)勘查資料與探礦權(quán)之間的關(guān)系也模糊不清，這就使得地質(zhì)勘查資料想作為財產(chǎn)進行交易流轉(zhuǎn)成為一種奢望。

2、油氣勘查區(qū)塊退出機制不順暢

健全油氣勘查區(qū)塊的退出機制是我國油氣體制改革中的一項重要工作。從當前油氣體制改革實踐和我國的實際情況來看，其中油氣勘查區(qū)塊退出機制不順暢的問題是造成油氣體制市場化改革效果不佳的最重要的原因之一。

第一，油氣勘查區(qū)塊退出的法律規(guī)定分散而碎片化。以勘查區(qū)塊退出原因的不同為標準，我國可分為油氣勘查區(qū)塊的自愿退出、強制性退出，以及責令退出三種情形。對于第一種自愿退出的情形，主要規(guī)定在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第22條和第24條中(2)根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第22條規(guī)定：“有下列情形之一的，探礦權(quán)人應當在勘查許可證有效期內(nèi)，向登記管理機關(guān)申請變更登記：(一)擴大或者縮小勘查區(qū)塊范圍的；(二)改變勘查工作對象的；(三)經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)的；(四)探礦權(quán)人改變名稱或者地址的?！钡?4條規(guī)定：“有下列情形之一的，探礦權(quán)人應當在勘查許可證有效期內(nèi)，向登記管理機關(guān)遞交勘查項目完成報告或者勘查項目終止報告，報送資金投入情況報表和有關(guān)證明文件，由登記管理機關(guān)核定其實際勘查投入后，辦理勘查許可證注銷登記手續(xù)：(一)勘查許可證有效期屆滿，不辦理延續(xù)登記或者不申請保留探礦權(quán)的；(二)申請采礦權(quán)的；(三)因故需要撤銷勘查項目的。自勘查許可證注銷之日起90日內(nèi)，原探礦權(quán)人不得申請已經(jīng)注銷的區(qū)塊范圍內(nèi)的探礦權(quán)?！边@是探礦權(quán)人因申請采礦許可證、市場環(huán)境等情況變化、或與有關(guān)主體達成協(xié)議的自愿退出。對于第二種強制性退出的情形，雖然現(xiàn)有法規(guī)并沒有明確規(guī)定，但在2009年《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》中卻提出了在同一勘查階段延續(xù)時強制性縮減區(qū)塊面積的制度，并且在2017年《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》文件中，明確了非油氣探礦權(quán)延續(xù)時的具體縮減要求。對第三種責令退出的情形，《行政許可法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律行政法規(guī)之中均有相關(guān)規(guī)定，即因社會公共利益、或違反法律行政法規(guī)而被發(fā)證機關(guān)撤銷、吊銷勘查許可證的情況。[5]因此，油氣勘查區(qū)塊退出法律規(guī)定長期的分散而碎片化，最終也造成了探礦權(quán)人在實踐中長期持有油氣勘查區(qū)塊的現(xiàn)實。

第二，縮減勘查區(qū)塊與最低勘查投入銜接機制的缺失。實際上，油氣管理部門為了防止油企“跑馬圈地”的行為，已經(jīng)在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第17條(3)根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第17條規(guī)定：“探礦權(quán)人應當自領(lǐng)取勘查許可證之日起，按照下列規(guī)定完成最低勘查投入：(一)第一個勘查年度，每平方公里2000元；(二)第二個勘查年度，每平方公里5000元；(三)從第三個勘查年度起，每個勘查年度每平方公里10000元。探礦權(quán)人當年度的勘查投入高于最低勘查投入標準的，高于的部分可以計入下一個勘查年度的勘查投入。因自然災害等不可抗力的原因，致使勘查工作不能正常進行的，探礦權(quán)人應當自恢復正?？辈楣ぷ髦掌?0日內(nèi)，向登記管理機關(guān)提交申請核減相應的最低勘查投入的報告；登記管理機關(guān)應當自收到報告之日起30日內(nèi)予以批復?！敝袑μ降V權(quán)使用費和最低勘查投入標準作出了具體規(guī)定。規(guī)定最初的初衷是以此來增加礦業(yè)權(quán)人的成本，期望其能夠自覺申請與自身能力情況相符的探礦權(quán)，并且希望其對沒有能力勘查的區(qū)塊能夠主動及時地退出。但該辦法出臺至今，對探礦權(quán)使用費和最低勘查投入標準的規(guī)定20多年一直沒有調(diào)整過，這對油企持有探礦權(quán)的成本來說，沒有任何經(jīng)濟性的壓力，自然很少有企業(yè)會主動退出相應的勘查區(qū)塊。另外，雖然在該辦法第29條(4)根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第29條規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府負責地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門按照國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的權(quán)限，責令限期改正；逾期不改正的，處5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，原發(fā)證機關(guān)可以吊銷勘查許可證：(一)不按照本辦法的規(guī)定備案、報告有關(guān)情況、拒絕接受監(jiān)督檢查或者弄虛作假的；(二)未完成最低勘查投入的；(三)已經(jīng)領(lǐng)取勘查許可證的勘查項目，滿6個月未開始施工，或者施工后無故停止勘查工作滿6個月的?！敝袑ξ赐瓿勺畹涂辈橥度氲牧P則有相應規(guī)定，但該條規(guī)定的行政處罰措施之間跨度太大，沒有過渡銜接，同時也缺乏與第22條中關(guān)于縮小勘查區(qū)塊范圍的銜接。這將導致油氣探礦權(quán)的監(jiān)管效果很難顯現(xiàn)。

第三，探礦權(quán)人退出油氣勘查區(qū)塊的動力嚴重不足。探礦權(quán)人持有油氣勘查區(qū)塊的成本主要在于其取得油氣探礦權(quán)后每年必須繳納的探礦權(quán)使用費。然而，根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第12條(5)根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第12條規(guī)定：“國家實行探礦權(quán)有償取得的制度。探礦權(quán)使用費以勘查年度計算，逐年繳納。探礦權(quán)使用費標準：第一個勘查年度至第三個勘查年度，每平方公里每年繳納100元；從第四個勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元?！币?guī)定可知，雖然我國明確了探礦權(quán)的使用費標準，且規(guī)定采取逐年繳納的方式，但最高標準卻不超過500元/km2·a。按照當下經(jīng)濟社會發(fā)展的水平，對于油氣探礦權(quán)人而言，不到500元的持有成本過于偏低，其并不一定因考慮到持有成本的因素會盡快實施油氣勘查，造成資源的閑置與荒廢。同時，油氣管理部門因探礦權(quán)人怠于實施勘查活動，面臨著無新油氣區(qū)塊可供競爭性出讓的情況，這在一定程度上也阻礙了油氣勘探開發(fā)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。

3、油氣勘查開采監(jiān)管體制的疏漏與不足

油氣勘查開采的監(jiān)管是油氣管理工作不可或缺的組成部分，對維護油氣資源勘查開采秩序，遏制違法行為，均起到了有效保障的重要作用。然而，我國油氣行業(yè)的政策法規(guī)還很不完善，在監(jiān)管上存在著很大的障礙。

第一，管理部門職能交叉導致多頭監(jiān)管的現(xiàn)實問題。雖然原國土資源主管部門對油氣資源的勘查開發(fā)活動負有主要的監(jiān)督管理職能，但有關(guān)主管部門也有義務協(xié)助國土資源部門行使相應的監(jiān)督管理權(quán)。而且在油氣資源開發(fā)實踐的過程中涉及農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、交通等多家職能部門，油氣行業(yè)總體而言就覆蓋了上游的勘探開發(fā)、中游的煉化儲運和管道建設、下游的油氣市場，以及安全環(huán)保、財稅5個領(lǐng)域，然而簡單的原則性規(guī)定并沒有實際解決多頭監(jiān)管、職能交叉的現(xiàn)實沖突問題。例如，僅在油氣市場領(lǐng)域，涉及的監(jiān)管部門就有自然資源部、國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部、商務部四個部委，這樣多頭管理的局面反而會造成監(jiān)管標準不一，容易引發(fā)監(jiān)管套利或監(jiān)管真空的問題出現(xiàn)。

第二，現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定缺乏對油氣資源的專項規(guī)制內(nèi)容。我國礦產(chǎn)資源監(jiān)管的法律規(guī)定多以固體礦產(chǎn)為對象進行制定，而油氣資源自身有別于固體礦產(chǎn)的特點，油氣資源勘查開發(fā)的監(jiān)管規(guī)定應當在立法理念、立法內(nèi)容上有所區(qū)別。但立法者顯然還沒有意識到現(xiàn)行不加區(qū)分的監(jiān)管規(guī)定，必然會影響著油氣資源監(jiān)管的實效與長期發(fā)展。另外，油氣管理部門對勘查作業(yè)的監(jiān)管考核方式過于單一。在實踐中，油氣勘查區(qū)塊登記面積普遍較大，但油氣管理部門往往沒有考慮實際特點，仍然更多的是以勘查投入資金為標準來判斷勘查活動的展開情況。為實現(xiàn)科學監(jiān)管探礦權(quán)人的勘查活動，監(jiān)管考核的內(nèi)容還應當拓展納入探礦權(quán)人在油氣基礎(chǔ)調(diào)查、目標優(yōu)選評價、綜合研究等方面花費時間和投入的比例，這樣才更有利于激發(fā)探礦權(quán)的機制創(chuàng)新與市場活力。

第三，亟需進一步加強綠色勘查監(jiān)管機制的構(gòu)建與完善。隨著礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設的推進，自然資源部在2018年發(fā)布的《綠色勘查指南》是我國第一個綠色勘查的團體標準，這標志著我國的綠色勘查工作已經(jīng)開始進入了制度化、規(guī)范化的新征程。但《綠色勘查指南》目前僅作為部門工作文件的效力級別，是否能夠切實實現(xiàn)生態(tài)文明理念在油氣勘查活動中的貫徹和實施仍然值得研究，畢竟相關(guān)綠色勘查的具體規(guī)定鮮見于現(xiàn)有法規(guī)中，那么何談對違反該規(guī)定內(nèi)容的監(jiān)督和責任承擔。為此，構(gòu)建綠色勘查的監(jiān)管機制迫切而必要，特別是在目前監(jiān)管事項主要集中在作業(yè)安全等方面，而對生態(tài)性指標監(jiān)管的內(nèi)容較為匱乏的尷尬現(xiàn)實下，綠色勘查監(jiān)管機制的構(gòu)建和完善對我國油氣勘查開發(fā)管理工作提出了新的更高要求。我國正處于工業(yè)文明向生態(tài)文明發(fā)展的重要階段，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已經(jīng)難以滿足油氣行業(yè)發(fā)展的需要，行政管理也向“底線”和“服務”為導向發(fā)展等，這都在很大程度上要求創(chuàng)新監(jiān)管方式，進一步健全完善監(jiān)管體制。

二、我國油氣勘查開采體制市場化改革的價值顯現(xiàn)

雖然我國油氣勘查開采體制的試點工作一直在不斷地推出制度創(chuàng)新，但油氣體制改革進入攻堅期和深水區(qū)后也逐漸顯現(xiàn)了一定程度的“瓶頸”和“倦怠”，究其原因，在于傳統(tǒng)油氣管理體制的僵化和弊端，需要堅定地推動油氣體制市場化改革工作的進一步開展。我國過去幾十年的發(fā)展經(jīng)驗和教訓表明，要相信市場，尊重市場，必須堅持讓市場在油氣資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用，促進油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民美好生活需要。

(一)打破油氣資源勘查開采的專營與壟斷

一方面，我國油氣資源的管理長期實行國家一級管理的壟斷模式。這種行政壟斷導致我國油氣資源勘查開發(fā)實行的是計劃管理模式，這意味著油氣資源勘查開發(fā)的主體被限制在少數(shù)幾個主體之間，市場主體呈現(xiàn)出高度單一、市場活力嚴重不足的現(xiàn)象。以石油資源的勘探為例，在2015年油氣勘查開采體制改革試點之前，我國享有石油資源勘查權(quán)利的公司只有四家國有大型石油企業(yè)，(6)中國石油天然氣集團有限公司、中國石油化工集團有限公司、中國海洋石油集團有限公司、陜西延長石油集團有限責任公司。而市場上的其他石油公司只允許從事與石油上游業(yè)務無關(guān)的業(yè)務。這四家國有石油公司享有石油勘查的專營權(quán)，嚴重地阻礙了油氣行業(yè)的市場化進程。另外，這四家國有大型石油公司僅憑借申請在先的登記方式，就可以取得相應油氣區(qū)塊勘探開發(fā)的準入，在繳納相應的探礦權(quán)采礦權(quán)使用費后，就順利地實現(xiàn)了其對相應油氣區(qū)塊權(quán)利的全覆蓋。按照相關(guān)規(guī)定，(7)根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款管理辦法》第5條規(guī)定。權(quán)利人所繳納油氣探礦權(quán)的使用費，是依據(jù)其所占有的油氣區(qū)塊面積計算的，并且可逐年進行繳納相應的費用。同時，該規(guī)定還對繳納費用的標準有一定的要求，如前三年繳納費用的標準是每年100元/km2，而從第四年度起繳納費用的標準是每年增加100元/km2，但對上限有每年不超過500元/km2的要求。對采礦權(quán)使用繳納的費用，每年按礦區(qū)則不超過1000元。少數(shù)幾家國有石油公司用極低的資金成本就可以取得大量的油氣資源區(qū)塊，這種體制優(yōu)勢是其他油氣公司無法競爭的。

另一方面，對外合作的油氣專營權(quán)成為油氣領(lǐng)域市場化進程的重大“絆腳石”之一。在油氣對外合作和外資引進活動中，相關(guān)法律法規(guī)(8)《對外合作開采海洋石油資源條例》和《對外合作開采陸上石油資源條例》。已經(jīng)分別明確規(guī)定了海上的對外專營權(quán)歸中海油享有，路上的對外專營權(quán)歸中石油和中石化所享有。就連中海油“登陸”從事對外合作活動，中石油、中石化“下?！睆氖聦ν夂献鞫汲闪私^對的禁止事項，更不用說其他市場主體的“非分之想”。這種高度的行政壟斷嚴重地限制了油氣資源的投資和勘查開發(fā)。雖然國務院為了引導和支持民間資本能夠順利進入油氣勘查開采領(lǐng)域，曾在2006年和2010年先后兩次下發(fā)了相關(guān)文件，(9)《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》。并在文件里提出采取民間資本與國有石油企業(yè)合作的形式來開展油氣勘探開發(fā)活動。但由于油氣勘查開采的市場化準入問題一直懸而未決，特別是民營企業(yè)等其他市場主體難以名正言順地進入油氣行業(yè)。[6]因此，油氣投資領(lǐng)域也必將成為未來幾年的改革重地。在計劃經(jīng)濟時代，油氣資源作為國家重要的戰(zhàn)略物資的地位被高度重視，計劃管理模式也充分發(fā)揮了其指令性、宏觀性、高效性的優(yōu)勢。我國調(diào)整油氣資源法律關(guān)系的立法也主要集中在少數(shù)幾部法律法規(guī)中，(10)如《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等。這些法律規(guī)定不但宣示了我國油氣資源管理長期實行的是國家一級管理模式，也在一定程度上推動了油氣資源領(lǐng)域的實質(zhì)性的專營和壟斷。為此，油氣勘查開采體制的市場化改革首當其沖的就是能夠打破油氣行業(yè)國企寡頭壟斷的格局，讓民營企業(yè)和社會資本有機會進入油氣勘查開采領(lǐng)域，促進油氣勘查開采領(lǐng)域的競爭，激發(fā)油氣勘查開采產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力，最終提升油氣勘查開采的競爭力。

(二)全面深化國有油氣企業(yè)改革與釋放活力的發(fā)展需要

在很長的一段時期內(nèi)，國有企業(yè)在我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮了難以替代的作用。由于歷史原因，部分大型國有油氣企業(yè)長期肩負著“企業(yè)辦社會”(11)企業(yè)辦社會，主要是針對傳統(tǒng)的大型國有企業(yè)而言，企業(yè)建立和興辦了一些與該企業(yè)的主營業(yè)務沒有直接聯(lián)系的機構(gòu)，承擔了企業(yè)和職工在生活、福利、社會保障等方面的社會職能。的職能，油氣企業(yè)供水、供電、供暖、學校、醫(yī)院等附屬機構(gòu)自稱體系，關(guān)聯(lián)交易和內(nèi)部交叉補貼的現(xiàn)象比較普遍，生產(chǎn)效率低下一直也被詬病。所以，當前國有油氣企業(yè)改革已成為全社會重點關(guān)注的領(lǐng)域之一。美國《財富》雜志在2016年對世界500強公司進行過排名，雖然在排行榜上我國中石油、中石化兩公司的營業(yè)收入遠高于埃克森美孚、康菲等世界知名石油公司，但其利潤率僅約為3.82%和1.16%，而康菲石油公司的利潤率約為12.27%，這明顯暴露出我國油氣產(chǎn)業(yè)的水平與其他油氣發(fā)達國家之間的巨大差距。[7]

為改變這種不爭事實的差距，我國開始在油氣管網(wǎng)運營領(lǐng)域進行“頂層設計”，特別是《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》的出臺，這標志著我國已經(jīng)正式啟動對石油天然氣管網(wǎng)市場化運營機制的改革工作。該文件出臺前，油氣管道運營專屬于中石化、中石油等單位，且這些單位之間也不能互通互用，這在很大程度上造成了管道資源的浪費和低效。為此，我國油氣管網(wǎng)運營的改革工作將首先著手于組建國家石油天然氣管網(wǎng)公司，新公司的成立不但可以有效整合中石化、中石油、中海油等國有大型油企的管網(wǎng)資產(chǎn)，還可以實現(xiàn)油氣企業(yè)管輸和銷售業(yè)務的分開。另外，隨著“一帶一路”的推進和建設，這為我國油氣公司“走出去”創(chuàng)造了有利條件和巨大的國際空間。在低油價的國際大背景下，國際大型油企迫切需要降低成本，部分公司解除了與現(xiàn)有合作石油公司的高價合約，轉(zhuǎn)投低價石油企業(yè)，這也為國內(nèi)盡快充分釋放骨干油氣企業(yè)活力，形成價格低廉、服務質(zhì)量穩(wěn)定的石油公司，并為積極地開拓國際市場提供難得的機會。

另外，碳達峰、碳中和愿景目標(以下簡稱“雙碳目標”)的提出極大地推動了我國油氣企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型。我國碳交易市場已經(jīng)順利運營了第一個履約周期，并且成為全球規(guī)模最大的碳排放權(quán)交易的市場，第二個履約周期也已經(jīng)正式啟動，這標志著碳交易市場建設逐步進入了“深水區(qū)”，亟待進一步的探索和升級。能源綠色低碳轉(zhuǎn)型是國內(nèi)外和行業(yè)必然趨勢，油氣行業(yè)毫無疑問將面臨較大沖擊?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》已經(jīng)明確提出，2060年中國非化石能源消費比重將達到80%以上。從油氣的勘查開采到油氣管道運輸，再到油氣儲備設施建設，以及油氣產(chǎn)品的定價等環(huán)節(jié)的問題，無不需要通過堅持市場化機制創(chuàng)新解決。因此，中國在未來40年內(nèi)能源供應體系將發(fā)生結(jié)構(gòu)性重塑，油氣企業(yè)如何在“雙碳目標”背景下布局轉(zhuǎn)型將成為該行業(yè)市場化改革中關(guān)注的重點和方向。

(三)建立健全油氣安全環(huán)保體系的保障

礦業(yè)經(jīng)濟形勢的好壞直接與礦山環(huán)保工作的積極性密切關(guān)聯(lián)，特別是在礦業(yè)經(jīng)濟低迷時期，礦山環(huán)境恢復治理基金的建立及資金來源等均有一定程度的“縮水”。油氣企業(yè)是礦區(qū)環(huán)境的破壞和污染者，應當承擔相應的環(huán)保責任。但在礦山環(huán)境恢復治理過程中，礦業(yè)權(quán)人未按礦山開發(fā)利用實施方案增加必要的資金投入，或不遵守與當?shù)卣?、礦產(chǎn)地民眾的環(huán)保契約的現(xiàn)象時有發(fā)生，相關(guān)法律制度又對環(huán)保契約的規(guī)制不夠完善，致使礦區(qū)維護生態(tài)保護正能量的責任嚴重缺失。[8]特別是，政府近年來加大了油氣在質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面的技術(shù)標準和排放要求。如2018年1月1日起我國全面實施國五汽油、柴油標準，海南省將從2019年7月1日起進一步提高標準，要求對新登記的輕型汽車的汽油、柴油標準全面實行國六標準。政府管理部門通過提高標準的方式，一方面倒逼了煉油企業(yè)積極改進成品油的煉制工藝，提高油品質(zhì)量，另一方面也防止了污染重、規(guī)模小、產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān)的油氣企業(yè)進入市場。

另外，國土資源管理部門為加強礦產(chǎn)資源勘查開采的生態(tài)管控，積極建立礦區(qū)勘查面積抵扣機制，(12)國土資源部在2017年先后印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》(國土資規(guī)[2017]14號)和《關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項的通知》(國土資規(guī)[2017]16號)兩個規(guī)范性文件。如礦業(yè)權(quán)人因生態(tài)保護、公益性重點工程建設等原因需要調(diào)整礦產(chǎn)勘查范圍的，權(quán)利人可憑相關(guān)證明文件申請抵扣需縮減的勘查面積。但若礦業(yè)權(quán)人未完成相應的環(huán)保義務的，相關(guān)的采礦權(quán)禁止辦理轉(zhuǎn)讓變更登記，這在很大程度上也落實了國家對綠色礦山建設的要求。(13)2017年3月22日，原國土資源部、財政部、環(huán)境保護部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會聯(lián)合印發(fā)出臺了《關(guān)于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規(guī)[2017]4號)，該文件要求加快綠色礦山建設進程，力爭到2020年，新建礦山全部達到綠色礦山建設要求。然而綠色礦山建設不僅僅是簡單的環(huán)境保護問題，更是一項系統(tǒng)的復雜工程，[9]其中對造成的生態(tài)損害問題的解決也是重要的一環(huán)。生態(tài)損害是生態(tài)環(huán)境惡化的一個重要人為因素，生態(tài)修復則是解決生態(tài)損害問題的有效方式，[10]在多元主體已經(jīng)日益成為礦山生態(tài)修復活動中堅力量的背景下，盡快建立健全礦山生態(tài)修復的市場化路徑是當務之急。

三、我國油氣勘查開采體制市場化改革的制度創(chuàng)新

古人云：“制之有衡，行之有度。”《油氣改革意見》明確了要堅持問題導向，充分利用我國油氣行業(yè)多年改革發(fā)展奠定的雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)和改革回旋余地，更好地讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》的發(fā)布，明確提出加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，以及加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。油氣產(chǎn)業(yè)中的勘探、開發(fā)、運輸、儲藏、煉油、化工和銷售等環(huán)節(jié)，均涉及到全國統(tǒng)一大市場建設的問題，特別是在油氣管道網(wǎng)絡建設等中游和油氣產(chǎn)品銷售等下游環(huán)節(jié)，更需要在深化改革中實現(xiàn)大市場建立的目標。為此，為實現(xiàn)油氣體制改革的預期目標，應當采取長期的根本制度改革與近期的市場化制度改革相結(jié)合的原則，核心工作便是推進油氣體制市場化改革的法治路徑。

(一)完善并有序放開油氣勘查開采體制

1、完善油氣勘查開采體制

我國長期以來對油氣資源的勘查開發(fā)實行國家一級審批登記制度。雖然這種模式在很長一段時期內(nèi)為我國油氣供應起到了重大的保障，然而，隨著我國在全球化分工中扮演的角色和分量愈發(fā)的重要，因油氣上游壟斷帶來的弊端也日益顯現(xiàn)。因此，通過開放礦業(yè)權(quán)市場來完善油氣勘查開采體制，是油氣體制“破”與“立”的重要有效途徑。

首先，降低油氣企業(yè)市場準入的條件和標準，盡快有序地放開油氣礦業(yè)權(quán)市場。油氣上游市場能否保證市場主體的多樣化、投資渠道的多元化，是能否最終構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系的基礎(chǔ)。特別是，油氣上游市場應當遵守公平、競爭、擇優(yōu)原則，確保有條件、有能力、有意愿的投資者能夠有機會從事礦業(yè)活動。其次，盡快取消油氣對外合作專營權(quán)，搭建油氣對外合作市場平臺。油氣資源開發(fā)的對外合作機制需要進一步明確和完善，特別是在合作對象的資金、人才、技術(shù)等準入條件上，放寬油氣外資的市場準入，為外資投資油氣資源領(lǐng)域打造更加法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。再次，廢除以油氣地質(zhì)勘查資質(zhì)作為油氣探礦權(quán)申請必要資格的規(guī)定，積極開放全國的油氣技術(shù)服務市場。判斷某個市場主體油氣勘查的能力，應當通過競爭、調(diào)查等方式來決定的，而不是油氣管理部門的硬性認定。油氣管理部門對資質(zhì)管理的重心應放在安全、環(huán)境保護等方面。最后，應當立即停止油氣礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓的方式。2016年12月，有關(guān)文件(14)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》。已經(jīng)明確提出擴大礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的范圍，即除了個別因特殊情況協(xié)議出讓外，礦業(yè)權(quán)的出讓一律以招標、拍賣、掛牌方式進行。同時，為減少協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)的情況，可通過制定鼓勵國內(nèi)油氣勘查開采的引導性政策，推動各類市場主體參與建設權(quán)責對等、利益分享、風險共擔的礦業(yè)權(quán)市場機制。

2、實行油氣勘查區(qū)塊競爭出讓制度

我國油氣勘查開采長期的高準入壁壘已經(jīng)嚴重影響到油氣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟績效，阻礙了油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而通過實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度，打破油氣準入壁壘是油氣產(chǎn)業(yè)市場化改革的關(guān)鍵所在。在近年來的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，政府對油氣產(chǎn)業(yè)的管制重點是引入競爭機制，轉(zhuǎn)變成以市場發(fā)揮決定性作用的管理模式。[11]

過去幾十年，我國已經(jīng)將資源儲量豐富、易發(fā)現(xiàn)的大型和特大型油氣田進行了勘查開發(fā)，未來能夠勘查發(fā)現(xiàn)新油氣田的難度預計將大幅度上升，若要實現(xiàn)油氣資源開發(fā)的大突破，除了進一步提升油氣勘查開發(fā)的技術(shù)以外，引入更多的社會資金進入油氣勘查開發(fā)領(lǐng)域是更好的路徑。然而，引入資金在現(xiàn)實中的最大障礙就在于油氣區(qū)塊勘查開采的現(xiàn)有準入機制。為此，建議盡快明確并降低油氣勘查開采市場的準入條件，制定符合國情需要的油氣勘查區(qū)塊競爭出讓辦法，最終建立公開公平的向符合條件的各類市場主體出讓相關(guān)礦業(yè)權(quán)的市場化機制。

油氣礦業(yè)權(quán)的出讓應當采取公開有償?shù)母偁幏绞?，并根?jù)資源條件、勘查程度、開發(fā)條件等情況采取招標、拍賣、勘查方案優(yōu)選、工程投入優(yōu)選等方式。例如，在風險高、前景很不明朗的區(qū)塊，可以由企業(yè)提出申請，通過掛牌的方式出讓油氣礦業(yè)權(quán)。在高風險區(qū)域，可采取約定未來油氣權(quán)益分成的方式有償出讓油氣礦業(yè)權(quán)。在已探明或風險程度較低的區(qū)域，則應當采取“價高者得”方式有償出讓油氣礦業(yè)權(quán)。同時，進一步發(fā)揮重點國有油氣企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢，鼓勵多重所有制資本通過發(fā)展混合所有制或以股權(quán)合作等方式來投資國內(nèi)油氣勘查的開采項目。簡言之，油氣勘查區(qū)塊的競爭出讓機制，規(guī)范的是油氣探礦權(quán)的“進口”，重點是完善油氣勘查的合同管理，可通過約定勘查投入強度和違約責任等內(nèi)容，保障勘查進度的合理推進。這也為提升國內(nèi)油氣資源的接續(xù)能力、保障國家利益奠定了制度基礎(chǔ)。

3、實行更加嚴格的油氣區(qū)塊退出機制

首先，制定實施科學合理的區(qū)塊退出管理辦法，有助于盤活油氣行業(yè)生產(chǎn)要素，促進市場的充分競爭，提升油企提供優(yōu)質(zhì)能源的供給水平。《油氣體制改革意見》實施的原則是“市場”“公平”“開放”“競爭”，這四個方面的落實都需要建立在盤活油氣資源的基礎(chǔ)上，而盤活資源的有效途徑就是實施嚴格的勘查區(qū)塊退出機制，以此來促進油氣勘查的“真投實干”，保障了礦業(yè)權(quán)在市場主體間的規(guī)范流轉(zhuǎn)。其次，建立油氣區(qū)塊勘查動態(tài)通報機制。通過檢查礦業(yè)權(quán)人對現(xiàn)有油氣區(qū)塊最低勘查投入義務的履行情況，動態(tài)調(diào)整礦業(yè)權(quán)人應當投入的法定最低勘查標準、礦業(yè)權(quán)使用費用的繳納。對未完成法定最低勘查投入的礦業(yè)權(quán)人，除了應當依法承擔責任外，還應當注銷其探礦權(quán)。對未完成勘查合同或勘查承諾情形的礦業(yè)權(quán)人，應當要求其承擔相應的違約責任。最后，規(guī)范油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)機制。允許油氣企業(yè)之間以市場化方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，在礦業(yè)權(quán)人退出了相應的油氣區(qū)塊后，應當完善相應油氣地質(zhì)資料的匯交和使用機制。當?shù)V業(yè)權(quán)人縮減或退出勘查、開采油氣區(qū)塊時，應當履行匯交地質(zhì)成果和資料的義務。為最大化地發(fā)揮地質(zhì)資料的效用，油氣主管部門應當對地質(zhì)資料實行統(tǒng)一管理，建立地質(zhì)資料公開和共享的使用機制，并對地質(zhì)資料使用中的保管、保密、使用制定相應的管理辦法。

(二)持續(xù)深化國有油氣企業(yè)改革

1、完善國有油氣企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

我國社會主義公有制性質(zhì)決定了油氣資源產(chǎn)業(yè)必須由國有經(jīng)濟占主導地位，但這并不意味著必須由國有石油公司壟斷控制。例如，通過混合所有制改革就是在國有企業(yè)引入非國有資本的一種產(chǎn)權(quán)制度改革，通過改革形成國有企業(yè)的混合、多元股權(quán)結(jié)構(gòu)，同時構(gòu)造有效運行的公司治理結(jié)構(gòu)。[12]通過完善國有油氣企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)，釋放出被長期壓抑的社會生產(chǎn)力，這是油氣產(chǎn)業(yè)市場化改革發(fā)展的必須經(jīng)之路。一方面，董事會是公司最為重要的決策機構(gòu)，建立權(quán)責對等的董事會監(jiān)督機制尤為重要。為此，通過規(guī)范董事會的內(nèi)部運轉(zhuǎn)機制，加大對公司董事的考核評價和管理工作，特別是是對重大決策失誤負有直接責任的人員，應當依法追究其法律責任。另一方面，健全企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、社會監(jiān)督機制，切實防止國有資產(chǎn)流失。新時代下國有油氣企業(yè)改革發(fā)展的目標和方向是成為具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。而從我國國有油氣企業(yè)發(fā)展的歷史上看，長期“大而不強”是因為其大多是依賴政府的行政手段，跨部門、跨行業(yè)的配置油氣資源，導致國有油氣企業(yè)行政色彩濃厚、效率低下使然。為此，鼓勵具備條件的油氣企業(yè)開展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制，盡快建立起符合現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)。

2、推進國有油氣企業(yè)專業(yè)化重組整合

為保持國有油氣企業(yè)在油氣資源配置中始終處于主導地位，首先應當重點在企業(yè)并購重組和專業(yè)化整合方面下足功夫。首先，在人事方面推動國有油氣企業(yè)的“瘦身健體”。一方面，推動國有油氣企業(yè)壓縮管理層級，壓減法人層級，將投資權(quán)回收到管理層級三級以上；另一方面，加大公司內(nèi)部制度的改革力度，在用人事務上，應以合同管理為核心，盡快解決和消化國企冗員的問題。其次，積極應對國有油氣企業(yè)剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題的工作難度。應該對油氣企業(yè)下屬的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務、技術(shù)研發(fā)、工程設計、軟件開發(fā)、信息服務等科技研發(fā)業(yè)務進行優(yōu)化整合，實行內(nèi)部財務獨立核算，并允許其作為獨立的市場主體參與競爭。最后，中央財政可通過安排國有資本經(jīng)營預算支出等方式給予其必要性的支持。地方各級人民政府應同時配合油氣企業(yè)做好職工分流等安置工作，既能夠維護好職工的勞動權(quán)益，又能統(tǒng)籌與銜接相關(guān)的社會勞動保障等。國有油氣企業(yè)改革在油氣體制改革全局中始終處于重要地位，其改革成效關(guān)涉到油氣行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

(三)建立健全油氣勘查開采監(jiān)管機制

1、加強油氣開發(fā)利用的全過程監(jiān)管

油氣資源勘查開發(fā)是一項高風險的行業(yè)，面對日益呈現(xiàn)的新變化、新情況、新問題，加強油氣勘查開發(fā)利用的全過程監(jiān)管十分必要。首先，油氣勘查開發(fā)涉及社會公眾利益和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，應當在資源安全、公共安全、生產(chǎn)安全、生態(tài)安全和環(huán)境保護方面加強監(jiān)管。油氣管理部門的主要監(jiān)管任務是督促礦業(yè)權(quán)人履行產(chǎn)權(quán)人的法定義務和合同義務，同時維護國家和公共利益等事項。例如，核算勘查投入，監(jiān)督稅費交納，維護勘查開采市場秩序，促進資源保護和合理利用等。其次，進一步嚴格油氣質(zhì)量標準和輸送、儲氣設施安全標準，完善非常規(guī)油氣資源產(chǎn)品質(zhì)量標準，以確保油氣質(zhì)量和儲運安全，通過推動海上和陸上油氣輸送通道建設和安全保障體系建設，提高油企全球油氣安全運輸和資源配置能力。最后，對油氣勘查開發(fā)中的環(huán)境污染治理工作也應當成為監(jiān)督的重要內(nèi)容，以監(jiān)管制度改革補齊生態(tài)短板，讓油氣企業(yè)承擔起理應負擔的治理責任。傳統(tǒng)的在油氣開采、加工、運輸、銷售、使用環(huán)節(jié)中的環(huán)保責任已經(jīng)難以滿足生態(tài)文明建設工作的需要，通過加快推進國內(nèi)油品質(zhì)量升級，實行車用柴油、普通柴油和部分船舶用油并軌的方式也是油氣監(jiān)管的重要途徑之一。

2、建立油氣勘查開發(fā)的新型政府監(jiān)管體系

油氣勘查開發(fā)是油氣資源管理工作的重要內(nèi)容，規(guī)范有序的油氣資源勘查開發(fā)秩序離不開充分有效的監(jiān)督，需要構(gòu)建新型的政府監(jiān)管體系。

首先，規(guī)范政府管理。油氣主管部門的重心應當轉(zhuǎn)向制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和市場規(guī)則，創(chuàng)造公平公正的市場環(huán)境，減少對市場和企業(yè)的直接干預。油氣管理部門通過改進對油氣市場的監(jiān)測預警、總量平衡和運行調(diào)節(jié)，建立國內(nèi)油氣市場應急響應機制和油氣進出口企業(yè)協(xié)調(diào)合作機制，保障國家油氣供應安全和市場穩(wěn)定。另外，油氣管理部門應進一步加大對能源信息公共服務平臺和油氣地質(zhì)資料信息共享平臺的建設力度，為油氣企業(yè)和社會提供專業(yè)化服務。

其次，健全監(jiān)管機制。油氣管理部門建立覆蓋全社會的油氣監(jiān)管體制，加強對市場準入、交易行為、壟斷環(huán)節(jié)、稅收繳納、環(huán)保安全等重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管。同時根據(jù)油氣行業(yè)上下游技術(shù)經(jīng)濟的特點，明確各主管部門的監(jiān)管職責，健全相關(guān)部門有序協(xié)同、分工負責的機制。健全監(jiān)管機制要抓住矛盾的關(guān)鍵點，從完善監(jiān)管標準、監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管程序方面著手，形成規(guī)范有序、公開透明的監(jiān)管體系。這也是當前強化地方政府監(jiān)管職責，促進油氣市場公開透明、秩序公平，保障投資者、經(jīng)營者、消費者合法權(quán)益的必要選擇。

最后，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。油氣管理部門應當推進行業(yè)信用體系建設，建立以誠信為核心的油氣監(jiān)管體制，進一步構(gòu)建法律約束、行政監(jiān)督、行業(yè)規(guī)范、公眾參與和企業(yè)誠信自律有機結(jié)合的監(jiān)管新格局。在監(jiān)督管理過程中，政府部門主要履行核準、監(jiān)測、監(jiān)督、評估、處罰等職責，監(jiān)管重點更多放到資源保護、資源利用、生態(tài)安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、社會公益、依法納稅等環(huán)節(jié)。油氣管理部門加強對油氣管道等基礎(chǔ)設施的監(jiān)管責任，建立相應機制統(tǒng)籌全國儲運調(diào)度和信息公開。同時，通過礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度，建設與油氣礦業(yè)權(quán)國家一級管理相適應的考評機制，做到統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一考核評價，完善和擴大社會監(jiān)督的作用。

四、結(jié)語

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國油氣產(chǎn)業(yè)取得了輝煌的業(yè)績，資源勘查開發(fā)也實現(xiàn)了跨越式的大發(fā)展，已成為國際上重要的油氣產(chǎn)業(yè)國家。然而，油氣管理部門在取得重大成績的同時，面臨的挑戰(zhàn)也越來越大，油氣產(chǎn)業(yè)長期積累的矛盾和問題也越來越突出。國內(nèi)外油氣市場形勢的急劇變化也為油氣體制改革提供了難得的有利條件。為此，堅定不移地走深化油氣體制改革的道路，將《油氣體制改革意見》付諸實施到法律層面，做好油氣體制的頂層設計，才能不斷地取得實質(zhì)性的進展和進步。