中小學固定資產(chǎn)實行統(tǒng)一管控的思考

左新慶 安陽市教育資產(chǎn)管理服務中心

引言

近幾年，各地對教育的投資不斷增加，隨著投資額的增大，審計部門每年要求教育主管部門加強主管部門監(jiān)管責任，財政部門也出具了相關(guān)文件規(guī)范主管部門的責任和義務。與此同時，每年移交紀檢監(jiān)察部門辦理的國有資產(chǎn)監(jiān)管不到位案件數(shù)量也在逐年增加，各級政府監(jiān)管部門明顯釋放了對固定資產(chǎn)加強監(jiān)管的信號。

地市（縣、區(qū)）教育局作為中小學的主管部門有義務和責任強化局屬學校固定資產(chǎn)管理，從上級管理的角度利用規(guī)章制度來規(guī)范局屬中小學校固定資產(chǎn)的管理工作。對此，筆者結(jié)合實際工作中的經(jīng)驗，獨創(chuàng)性地提出從統(tǒng)一管控的角度，利用系統(tǒng)內(nèi)固定資產(chǎn)調(diào)配來充分發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)資產(chǎn)的作用，從主管部門相應責任的角度利用流程和信息化來確保國有資產(chǎn)不流失，以期為我國中小學固定資產(chǎn)管理工作提供新的思路。

一、現(xiàn)行政府會計制度及其影響

《政府會計制度》已于2019年1月1日正式實施，其頒布進一步明確了加強固定資產(chǎn)管理的意義和作用，首先明確了財務會計核算應該實行權(quán)責發(fā)生制，而權(quán)責發(fā)生制的主要特征之一就是固定資產(chǎn)按標準計提折舊，不再按收付實現(xiàn)制支出即成本的方式進行核算。這一特征結(jié)束了公辦中小學從來不計提折舊的狀況，為中小學校完成教學成本的核算指明了方向，奠定了理論基礎。

《政府會計準則》第3號對固定資產(chǎn)的管理進一步做了細化，明確了固定資產(chǎn)是指政府會計主體為滿足自身開展業(yè)務活動或其他活動需要而控制的，使用年限超過1年（不含1年）、單位價值在規(guī)定標準以上，并在使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)，一般包括房屋及構(gòu)筑物、專用設備、通用設備等。準則中把公共基礎設施、政府儲備物資、保障性住房、自然資源資產(chǎn)等原本混淆的資產(chǎn)進行單列，不再歸屬固定資產(chǎn)管理。對固定資產(chǎn)管理范圍的規(guī)范，進一步明確了哪些是政府單位占用的資源、是滿足開展工作需要的資產(chǎn)，是需規(guī)范到固定資產(chǎn)管理的資產(chǎn)，對此類資產(chǎn)單位應該加強管理，應該充分發(fā)揮其作用。

同時，《政府會計準則》第3號以及后來發(fā)布的解釋4號對基本建設形成的固定資產(chǎn)確認和確認過程估值的計算進行了明確。準則以及解釋的出臺意義重大，因為在日常操作過程中，大量的基本建設形成的已經(jīng)交付的固定資產(chǎn)還沒有入賬，造成固定資產(chǎn)數(shù)額失真，也使國有資產(chǎn)處于流失的風險中。

《政府會計制度》和《政府會計準則》的相繼出臺，體現(xiàn)了政府加強固定資產(chǎn)管理的必要性，給教育系統(tǒng)實行固定資產(chǎn)統(tǒng)一管控奠定了政策基礎。

二、中小學固定資產(chǎn)的規(guī)?，F(xiàn)狀

隨著現(xiàn)代化教育的推進，中小學固定資產(chǎn)配置數(shù)量越來越多、金額越來越大、技術(shù)更新迭代也越來越快，四線城市新建一所高中的總投資都在億元以上，規(guī)模較大的投資額在5億元以上。

以我國某城市xx市數(shù)據(jù)為例進行分析。據(jù)統(tǒng)計，xx市現(xiàn)有義務教育階段學校共29所，涵蓋5所小學、24所初級中學。固定資產(chǎn)原值總額5.884億元，平均每所學校2028萬元，其中最大的寄宿制初中達到8774萬元，最小的小學也有1498萬元；已計提累計折舊2.287億元，固定資產(chǎn)凈值3.597億元。經(jīng)進一步分析發(fā)現(xiàn)，登記的土地面積只有54.41萬平方米，平均每所學校18765平方米，明顯小于學校實際占用面積，究其原因是其中四所學校因為建校時間太久，歷史原因沒有取得土地證，故土地相關(guān)信息未辦理入賬登記。再分析土地價值，平均每所學校土地價值2910萬元，平均每平方米只有53.47元，每畝價值35616元，遠遠低于當?shù)赝恋貎r格，究其原因為15所（一半以上）的學校土地取得方式為劃撥，原值按名義價值1元進行登記，造成對學校價值的整體低估。另登記的房屋建筑面積363487平方米，平均每所學校只有12534平方米，也跟實際遠遠不符，進而分析登記的房屋總價值4.119億元也與實際存在較大差額。以上大量數(shù)據(jù)的失真，主要還是遺留問題加上現(xiàn)任領(lǐng)導不重視導致的結(jié)果。

根據(jù)非義務教育階段學校資產(chǎn)情況進一步分析發(fā)現(xiàn)，每所學校成套課桌凳數(shù)量平均高達5271套，按照每所高中3000名學生來計算，此數(shù)量明顯失真；另外，通用設備平均每所學校占用價值796萬元，價值比較偏大，應加強管理。

另xx市非義務教育階段學校平均固定資產(chǎn)4559萬元，其中新建寄宿制72班的高級中學總投資5.9億元，較小的學校固定資產(chǎn)也有1395萬元。經(jīng)過數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)普通高中每年新增固定資產(chǎn)500余萬元，每年處置的固定資產(chǎn)200萬元，新增和處置數(shù)額較大，如何節(jié)儉投資、發(fā)揮原有資產(chǎn)的作用至關(guān)重要。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)，中小學固定資產(chǎn)近幾年投資金額逐漸增大，而且技術(shù)更新淘汰下來的資產(chǎn)數(shù)額較大，淘汰下來的資產(chǎn)是否還有再利用價值，值得監(jiān)管部門加強重視。

三、中小學固定資產(chǎn)管理存在的問題

（一）領(lǐng)導重視程度不夠

中小學單位領(lǐng)導的日常工作以教學為主，各種考核也是以教育教學質(zhì)量為主，平時只注重教育教學質(zhì)量、往往忽略了對固定資產(chǎn)的管理，甚至認為固定資產(chǎn)沒有現(xiàn)金管理重要，他們對政府集中采購、固定資產(chǎn)調(diào)撥、處置、報廢等專業(yè)性知識了解又較少，導致固定資產(chǎn)的管理從領(lǐng)導層就出現(xiàn)問題。

固定資產(chǎn)的購買、領(lǐng)用、調(diào)劑、處置、報廢的管理流程，也應安排專人負責，設置專人專崗進行管理，相關(guān)人員利用固定資產(chǎn)管理的基本技術(shù)和意識，規(guī)范操作流程，對固定資產(chǎn)進行精細化管理，充分發(fā)揮固定資產(chǎn)的作用。實際工作中中小學校領(lǐng)導往往受傳統(tǒng)思想影響，沒有形成一套從上到下，從內(nèi)到外的管理思想，導致固定資產(chǎn)的管理無制度無流程甚至無盤點的現(xiàn)狀。

比如筆者在工作中發(fā)現(xiàn)有些中小學校根據(jù)教學工作需要，對教學設備進行了更新替代，原來的設備被淘汰下來，由于沒有達到報廢條件，單位沒有進行處置，條件好的學校找個倉庫進行存放，沒有條件的學校竟然露天存放，導致閑置下來的資產(chǎn)長期處于無人管理狀態(tài)，加上自然損壞或搬遷過程零配件丟失等情況，造成原本還有利用價值的設備徹底報廢，國有資產(chǎn)流失嚴重。經(jīng)與相關(guān)領(lǐng)導溝通，校領(lǐng)導普遍認為如果提前報廢會被認為不作為，還不如等達到報廢條件再行報廢，殊不知正是這種領(lǐng)導觀念意識淡薄反而導致國有資產(chǎn)流失嚴重。

（二）管理制度形同虛設

固定資產(chǎn)管理制度是為了保證國有資產(chǎn)不流失，最大限度發(fā)揮國有資產(chǎn)的作用而建立的，而不是為了應付檢查或者面子工程而設置。但有些單位無視制度的存在，仍然對固定資產(chǎn)管理放任不管。比如房屋建筑物及附屬設備長期不入賬這一問題——在政府會計制度出臺之前，基建項目的財務是單獨核算，然而基本建設過程中由于各種原因，如資料缺少、工作人員多次調(diào)換、相關(guān)人員不負責任等，導致已經(jīng)交付的資產(chǎn)當時未計入固定資產(chǎn)管理賬；而在政府會計制度出臺以后，單位領(lǐng)導無視新的制度要求，仍未把基本建設形成的固定資產(chǎn)入賬，以至于該類固定資產(chǎn)報廢時無法辦理報廢手續(xù)，造成賬實不符的現(xiàn)象。

還有出租出借手續(xù)不規(guī)范的問題。房屋出租出借必不可少，也是增加財政收入的一部分，但有些學校內(nèi)部開會討論過后，就自行把固定資產(chǎn)對外出租，未按照要求進行公開招投標，沒有嚴格執(zhí)行固定資產(chǎn)管理制度，甚至有的單位沒有制定相關(guān)管理制度。

部分學校資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)也是任意為之，筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有一所學校在整體搬遷過程中，沒有對固定資產(chǎn)進行編號、登記、造冊，搬運過程也沒有安排專人對搬家公司進行全程跟蹤，導致年底固定資產(chǎn)盤點時，出現(xiàn)固定資產(chǎn)盤虧的現(xiàn)象。

以上事實，說明有些單位管理制度形同虛設，有些單位套用示范性制度文件，沒有任何實用價值，更有個別單位從來沒有制定過固定資產(chǎn)管理方面的制度，導致單位資產(chǎn)管理長期處于缺乏管控狀態(tài)，固定資產(chǎn)流失嚴重。

（三）管理系統(tǒng)功能不全

目前，中小學固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)采用的是財政部門下發(fā)的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，此系統(tǒng)雖然功能強大，能對某一個地區(qū)的固定資產(chǎn)進行統(tǒng)籌管理，為統(tǒng)計數(shù)據(jù)、處置審批等提供了極大的便利，但在各單位的具體使用過程中，對于資產(chǎn)盤點、資產(chǎn)入賬、閑置資產(chǎn)調(diào)劑、資產(chǎn)配置狀況分析等方面，該系統(tǒng)尚不能充分發(fā)揮其作用。比如社會各界人士捐贈給中小學的固定資產(chǎn)，由于沒有取得發(fā)票等原因未計入固定資產(chǎn)賬進行統(tǒng)一管理，而現(xiàn)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)在資產(chǎn)盤點上功能不夠完善，最終導致該類國有資產(chǎn)長期處于無人監(jiān)管狀態(tài)，面臨流失風險。筆者在實際工作中還發(fā)現(xiàn)，有的中小學校的固定資產(chǎn)配置數(shù)量嚴重不符合實際，比如x中學，實際學生3000人，配置課桌高達7000多套，由于管理系統(tǒng)沒有分析功能，新購課桌凳時沒有進行數(shù)據(jù)比對，導致超標準采購現(xiàn)象普遍存在。

以上暴露出來的主要問題，只是中小學校實際管理過程中一部分具有代表性的問題，實際問題遠比這些還要復雜，歷史原因形成的問題更是讓資產(chǎn)管理人員無從下手。

四、實行統(tǒng)一管控的思考

針對中小學校普遍存在的問題，筆者認為如果以市（縣區(qū)）教育局為主管部門，針對所管轄中小學校的固定資產(chǎn)進行統(tǒng)一管控，站在全局的角度看待問題，必然能起到相應的作用，尤其能在固定資產(chǎn)再利用上發(fā)揮更大的價值。但在具體管控的范圍上還有待商酌，筆者認為抓大放小更有利于工作的開展，也不會對學校的教育教學工作造成影響。具體開展思路如下：

（一）要明確統(tǒng)一管控的必要性

推行新的管理制度，首先要求主管部門做好宣傳工作。一項新的變革必然帶來新的弊端，只要變革的作用大于新的弊端，我們就應該積極響應、積極宣傳。在當前財政經(jīng)濟狀況一般的大環(huán)境下，積極開展盤活閑置資產(chǎn)工作、加強對固定資產(chǎn)管控已成必然，中小學校領(lǐng)導只有加強本單位領(lǐng)導和相關(guān)工作人員對該項工作的重要性的認識，才能提高固有資產(chǎn)管理的效率，只有解決人的思想問題才能從根本上解決固定資產(chǎn)管理中的問題。

同時要明確資產(chǎn)的采購權(quán)、使用權(quán)不變，打消單位領(lǐng)導層疑慮。講明統(tǒng)一管控主要是針對采購計劃，閑置資產(chǎn)的出租、出借、處置過程的管控，以期達到減少資源浪費的目的。

（二）要做好統(tǒng)一固定資產(chǎn)管理制度和流程

健全的固定資產(chǎn)統(tǒng)一管控制度是該項工作行之有效的保護傘，沒有相應的制度，就沒有成功可言。只有結(jié)合本系統(tǒng)實際情況和自身對固定資產(chǎn)管控程度的需求，才能建設好適合的行之有效的制度，然后通過制度來約束具體工作人員的行為，保證工作的開展。制度的制定要全面、系統(tǒng)、詳細，流程要規(guī)范并可執(zhí)行，從需求、采購、入庫、領(lǐng)用、盤點、報廢等各個環(huán)節(jié)來進行規(guī)范，并且在實際工作中要不斷調(diào)整流程，不斷健全制度。

統(tǒng)一管控制度中要明確管控的范圍。針對統(tǒng)一管控的范圍，筆者認為不應該過于泛濫，也不應該形同虛設，建議抓大放小，大指得是價值過大，小指的是可利用價值較小，比如教學儀器設備、校園廣播系統(tǒng)等為“大”，學生課桌凳價值小但數(shù)量較多也為“大”，而體育器材等雖然數(shù)量也較多，但可再利用價值較小，歸為“小”。

（三）要做好統(tǒng)一管控的管理系統(tǒng)

隨著網(wǎng)絡信息化的普及，云模式已經(jīng)應用到了我們的工作中，我們應該充分發(fā)揮云模式的功能，利用先進的信息化管理系統(tǒng)來實現(xiàn)統(tǒng)一管控，通過提高信息化管理水平，進一步提升單位對固定資產(chǎn)的管理能力。筆者認為一套優(yōu)秀的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)應該能實現(xiàn)業(yè)財一體化功能，即固定資產(chǎn)系統(tǒng)要與預算管理一體化系統(tǒng)對接。

系統(tǒng)對接后要實現(xiàn)下列功能：

（1）單位申請采購的時候，系統(tǒng)自動調(diào)出該類固定資產(chǎn)現(xiàn)存數(shù)量，判斷是否達到報廢的基本條件，甚至應該具有先資產(chǎn)處置后申請采購的功能。

（2）單位實際采購以后，系統(tǒng)強制辦理固定資產(chǎn)入庫工作，并自動在資產(chǎn)系統(tǒng)中增加該項固定資產(chǎn)，對于沒有按要求增加固定資產(chǎn)的，不予生成財務記賬憑證，達到業(yè)財互相牽制的效果。

（3）新購固定資產(chǎn)投入使用后，原先申請?zhí)幹玫墓潭ㄙY產(chǎn)需在一個月內(nèi)完成后續(xù)處置工作，處置收入上繳國庫必須依賴資產(chǎn)系統(tǒng)里的處置流程，無流程的不能上繳處置收入。

（4）一套優(yōu)秀的資產(chǎn)管理系統(tǒng)還應該實現(xiàn)智能分析功能。在資產(chǎn)的配置上實現(xiàn)配置比例科學化。

五、實行統(tǒng)一管控的實踐成果

在以往的資產(chǎn)管理工作中，上述xx市教育系統(tǒng)曾以統(tǒng)一管控的方式對部分項目進行管理，實踐證明該形式發(fā)揮了其應有的效用。例如，在局屬學校微機教室配置的時候，該市教育主管部門根據(jù)學校學生數(shù)量，以及開設微機課的課程安排，有計劃地給學校統(tǒng)一配置電腦，集采給整個系統(tǒng)節(jié)約成本近百萬元。后續(xù)有個別學校對電腦設備進行了升級，淘汰下來的電腦沒有進行報廢，而是統(tǒng)一調(diào)配給沒有升級計劃的學校，調(diào)入學校節(jié)省維修成本金額不菲。

在資產(chǎn)處置方面，當50多個局屬單位進行電腦報廢的時候，若按照原有模式，由于每個單位報廢電腦數(shù)量較少，只能以較低的價格賣給回收公司。而后來采用統(tǒng)一處置資產(chǎn)的形式，將各個學校淘汰下來的電腦進行集中申報，達到一定數(shù)量以后，采用集中拍賣形式處置，拍賣價格竟然比平常單個單位處置高出兩倍以上，僅僅電腦一項統(tǒng)一處置就給整個系統(tǒng)增加處置收入10余萬元。

結(jié)語

綜上所述，要加強我國中小學固定資產(chǎn)管理，定要正視目前制度和工作中的弊端和不足，實行統(tǒng)一管控或能為其注入新的血液。統(tǒng)一管控應該在兩個方面體現(xiàn)，一是資產(chǎn)采購方面，主要是通過對資產(chǎn)配置科學地、有計劃地進行，對統(tǒng)一管控的資產(chǎn)實現(xiàn)統(tǒng)一采購，保證配置的資產(chǎn)型號統(tǒng)一，可以有效降低采購成本，后續(xù)降低維修成本。二是資產(chǎn)處置方面，重點在實現(xiàn)調(diào)劑功能上，利用統(tǒng)一調(diào)控的優(yōu)勢，充分發(fā)揮現(xiàn)有資產(chǎn)的再利用價值，同時達到增加資產(chǎn)處置收入的目的。