自然資源資產(chǎn)離任審計的思考

王靜芳 宜良縣第一人民醫(yī)院

引言

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。其目的是讓領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間能樹立正確的科學(xué)發(fā)展觀、政績觀，做好環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約工作，貫徹落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。做好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計相關(guān)工作，能進(jìn)一步深化、拓展和豐富經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方式和內(nèi)容，充分發(fā)揮審計在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的作用，對于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立生態(tài)政績觀，具有十分重要的意義。

一、自然資源資產(chǎn)概念與類型

（一）自然資源資產(chǎn)

當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計即將進(jìn)行試探性工作，那么何為自然資源資產(chǎn)是我們審計人員應(yīng)學(xué)習(xí)和掌握的基本要素，否則無法開展審計工作。自然資源資產(chǎn)主要是指那些以自然形態(tài)為存在形式的物質(zhì)資產(chǎn)。作為自然資源資產(chǎn)的主要條件有：第一，稀缺性。自然資源作為自然資源資產(chǎn)的核心要素就是稀缺性，對于那些不具備稀缺性的自然資源來說，從嚴(yán)格意義上講，不能將其劃歸到自然資源資產(chǎn)的范疇中。第二，經(jīng)濟(jì)性。自然資源具有一定的經(jīng)濟(jì)價值，經(jīng)濟(jì)價值具有較強的評價性，可以在市場上得以快速實現(xiàn)。第三，明確產(chǎn)權(quán)主體。假如產(chǎn)權(quán)主體比較模糊，就會使得自然資源資產(chǎn)出現(xiàn)被過度開發(fā)的情況，導(dǎo)致各項效益出現(xiàn)了不同程度的流失。第四，產(chǎn)權(quán)邊界清晰。要想使資產(chǎn)權(quán)益的清晰度得到保證，就要真正地實現(xiàn)邊界清晰，促使權(quán)益得以真正實現(xiàn)。

（二）自然資源資產(chǎn)類型

1.以自然資源資產(chǎn)的實物性為依據(jù)來開展劃分工作，其所包含的類型有綜合性資源資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、土地資源資產(chǎn)、生物資源資產(chǎn)等。

2.以自然資源資產(chǎn)的使用性為依據(jù)進(jìn)行劃分，其主要的類型有非公益性資源資產(chǎn)、公益性資源資產(chǎn)和準(zhǔn)公益性資源資產(chǎn)等。

3.按自然資源資產(chǎn)的主體性質(zhì)?？煞譃閲宜?、集體所有、私有、共有（混合所有）自然資源資產(chǎn)。

審計人員只有在全面掌握自然資源資產(chǎn)的內(nèi)涵與分類以及其他屬性的基礎(chǔ)上，才能順利開展審計工作，從而把領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作推向一個新的臺階。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的必要性

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長是人類社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，人們在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時，一部分人為求得最大化的經(jīng)濟(jì)利益，掠奪性地對國家自然資源進(jìn)行開發(fā)、利用和損毀，同時對環(huán)境造成嚴(yán)重污染，導(dǎo)致生態(tài)平衡和人類生存環(huán)境受到不利影響。做好自然資源資產(chǎn)管理工作和環(huán)境保護(hù)工作，已經(jīng)成了一種發(fā)展的共識。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的開展十分必要，因為在對自然資源進(jìn)行開發(fā)利用或其他項目的立項決策時，能作出重大決策的往往是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，領(lǐng)導(dǎo)干部對項目決策的科學(xué)性與合理性直接關(guān)系到自然資源的節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。因此，認(rèn)真落實領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，從源頭上制止危害自然資源和環(huán)境保護(hù)的行為發(fā)生。

三、當(dāng)前開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作存在的問題

（一）制度法規(guī)不完善

完善健全的法律法規(guī)是順利開展審計工作的重要保障，雖然中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，方案提出，審計試點期間，地方各級黨委和政府的重要領(lǐng)導(dǎo)全部都是審計的對象。在開展審計試點工作時，要以生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重點內(nèi)容、自然資源資產(chǎn)特征和各地主體功能區(qū)定位為依據(jù)，對審計工作的重點內(nèi)容做到不斷地明確，注重提升整個組織實施過程的針對性。在審計方案制定的過程中，合理地掌握審計工作的重難點內(nèi)容和具體工作內(nèi)容。開展審計工作包含的重點領(lǐng)域比較多，最為常見的有森林資源、水資源和土地資源等，對這些內(nèi)容給予高度的重視，結(jié)合主管部門的指導(dǎo)體系，使用必要的手段來核實相關(guān)信息，顯著提升審計工作的時效性。有些主管部門的指標(biāo)管理體系不夠健全，受各種客觀因素的影響，使得審計工作開展起來困難重重，無法客觀公正地評價領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實情況和自然資源資產(chǎn)管理情況所取得的成效，不能準(zhǔn)確地鑒定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為危害到生態(tài)環(huán)境安全和自然資源資產(chǎn)管理安全時，國家在制定決策時，無法規(guī)依據(jù)進(jìn)行約束，如在審計工作中發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部有違規(guī)行為時，沒有具體的處理處罰依據(jù)，使審計查出的問題難以落實，從而失去審計的意義。

（二）缺乏專業(yè)的審計人員、數(shù)量及經(jīng)費受限的問題

1.缺乏熟悉自然資源資產(chǎn)審計人員的問題

我國的審計工作人員多為財務(wù)會計及工程造價背景，面對內(nèi)容廣泛的自然資源資產(chǎn)審計是陌生的，不具備合理分析自然資源資產(chǎn)相關(guān)信息的能力。出具的審計報告難以客觀真實地反映審計的內(nèi)容，使審計質(zhì)量受到一定影響。

2.審計人員編制受限、人少事多的問題

我國的自然資源資產(chǎn)種類繁多、涉及面廣，審計調(diào)查、取證時需要投入大量的人力物力，各級審計機構(gòu)現(xiàn)有的人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，加之領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是相互聯(lián)系的，不能分離的，一個領(lǐng)導(dǎo)干部離任后，在對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，同時就進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計。但各級黨委討論任免干部是一項保密性很強的工作，即有無計劃性和不確定性，在干部任免結(jié)果公布之前是無人知曉的，任免結(jié)束后，組織部門交辦的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目一般總是成批量的，其中有的部門領(lǐng)導(dǎo)任職時間長，最長時間能夠達(dá)到五年以上，還有的達(dá)到了十年之久，使得審計期間的跨度非常大，受業(yè)務(wù)量增加、人員變化和政策制度改變等因素的影響，加之還存在突擊性經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與計劃性安排審計項目沖突，時間緊張，任務(wù)繁重，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量難以保障。

3.審計經(jīng)費緊缺

對于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作來說，屬于新出現(xiàn)的工作內(nèi)容，當(dāng)前屬審計試點期，由于缺乏熟悉業(yè)務(wù)的審計人員，要想使審計工作順利開展，提升領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的效率，就必然要聘請相關(guān)部門的專業(yè)技術(shù)人員參與審計，外聘人員時就需支付一定報酬，但各級地方審計機關(guān)都存在經(jīng)費不足的問題，嚴(yán)重影響審計機關(guān)的工作開展。

（三）自然資源資管理及環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)眾多、審計機構(gòu)缺乏鑒定條件的問題

自然資源資產(chǎn)管理及環(huán)境保護(hù)工作各行業(yè)有各行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，而且標(biāo)準(zhǔn)種類繁多、紛繁復(fù)雜，僅環(huán)境保護(hù)工作就有1269項標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)的正確與否得由各行業(yè)的技術(shù)人員或?qū)＜诣b定為準(zhǔn)，在審計工作中審計機構(gòu)缺乏應(yīng)有的鑒定條件，對審計事項難以取證，無法作出正確的評價和認(rèn)定。如果僅依靠當(dāng)?shù)匦袠I(yè)專家出具的信息數(shù)據(jù)為取證依據(jù)，使得數(shù)據(jù)信息的真實性和可靠性容易受到質(zhì)疑，有的數(shù)據(jù)信息是由被審計單位的相關(guān)人員所提供的，審計人員對一些評判檢測標(biāo)準(zhǔn)不清，更缺乏應(yīng)有的檢測設(shè)備，只能以此作為審計取證依據(jù)并進(jìn)行認(rèn)定。導(dǎo)致審計質(zhì)量難以保證，加大審計風(fēng)險。

（四）責(zé)任難以界定、對違規(guī)行為處理處罰難的問題

在開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的過程中，對領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間的工作情況進(jìn)行客觀的評價，是審計工作不可缺少的一項重要內(nèi)容。但在審計工作中存在責(zé)任難以界定的問題，當(dāng)對一個行業(yè)的行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計時，如果發(fā)現(xiàn)有違規(guī)違紀(jì)行為，責(zé)任無法認(rèn)定，因為重大項目實施前均由相關(guān)部門專家進(jìn)行可行性調(diào)研及評審，同時當(dāng)?shù)攸h委政府及相關(guān)審批部門也必須認(rèn)可，這樣項目才能立項實施。當(dāng)項目竣工驗收投入使用后，發(fā)現(xiàn)該項目對自然資源資產(chǎn)造成損失和浪費，同時也污染周邊環(huán)境。如出現(xiàn)此類問題，審計該如何認(rèn)定，是被審計的行業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)還是黨委政府領(lǐng)導(dǎo)或者是評審專家及相關(guān)審批部門領(lǐng)導(dǎo)，按責(zé)任劃分這些部門領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，如果僅把責(zé)任認(rèn)定為被審計的行業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)是不切合實際的，必然導(dǎo)致紛爭，審計工作難以進(jìn)行，相應(yīng)責(zé)任不能界定，就無法進(jìn)行責(zé)任追究和嚴(yán)肅自然資源資產(chǎn)的保護(hù)工作。

四、提升自然資源資產(chǎn)離任審計工作效率的策略

（一）制定完善的規(guī)章制度

在開展自然資源資產(chǎn)審計工作時，如何量化評估自然資源資產(chǎn)，需要建立起一套科學(xué)可行的指標(biāo)和考核體系。因此健全完善的管理制度是自然資源資產(chǎn)管理工作的重要保障，是審計工作的重要標(biāo)尺。創(chuàng)建完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理機制以及相關(guān)的規(guī)章制度，并對自然資源資產(chǎn)登記制度進(jìn)行有效的推進(jìn)，實現(xiàn)各項規(guī)章制度的高效創(chuàng)建，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的有效開展夯實基礎(chǔ)。通過對規(guī)章制度的積極創(chuàng)建，使得在開展審計工作時，審計人員依據(jù)相關(guān)制度對自然資源資產(chǎn)管理各項信息數(shù)據(jù)及保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核實和認(rèn)定，對領(lǐng)導(dǎo)干部作出正確客觀公正的審計評價，使領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，使自然資源資產(chǎn)保護(hù)工作成為黨委、政府選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)之一。

客觀評價自然資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任履行情況包括是否嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)、是否履行自然資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任、環(huán)?？冃欠襁_(dá)標(biāo)等。其審查的重點在于違規(guī)行為的處罰、資源浪費和環(huán)境污染問題。這些問題要得以落實和處理，需盡快建立一套完善的處理處罰法規(guī)，使領(lǐng)導(dǎo)干部的違規(guī)違紀(jì)行為能依法進(jìn)行處理處罰，從源頭上杜絕資源浪費和環(huán)境污染行為的發(fā)生，領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮自身的模范帶頭作用，遵守法律法規(guī)要求，落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得最佳的效果。

（二）加強自然資源資產(chǎn)審計隊伍建設(shè)和經(jīng)費保障

人類社會生存和發(fā)展的核心物質(zhì)基礎(chǔ)就是自然資源，在新時代，世界各國對自然資源的需求量出現(xiàn)了大幅度的提升，競爭也呈現(xiàn)出白熱化的趨勢，使得自然資源保護(hù)工作越來越重要，實現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)經(jīng)營效益的快速提升。在今后發(fā)展的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作會成為一項核心內(nèi)容，加緊培養(yǎng)專業(yè)審計人才迫在眉睫。由于自然資源資產(chǎn)審計涉及統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、工程學(xué)等多方面知識，只使用財務(wù)知識很難滿足相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計要求審計人員的專業(yè)勝任能力比常規(guī)審計更高、更嚴(yán)格，以自然資源資產(chǎn)審計部門和審計機關(guān)為核心，注重對專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)，為自然資源資產(chǎn)審計的開展培育后備力量?？赏ㄟ^對審計人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)、組織學(xué)術(shù)研討會、實踐經(jīng)驗交流會等方式來豐富完善審計人員的知識結(jié)構(gòu)，同時招錄一部分學(xué)自然資源、環(huán)境保護(hù)專業(yè)的大學(xué)生和引進(jìn)專門技術(shù)人才，以改變自然資源資產(chǎn)審計人力不足的問題。當(dāng)前作為試點階段應(yīng)采用聘用行業(yè)專業(yè)人員參與審計，但當(dāng)?shù)卣仨毐ＷC一定的審計工作經(jīng)費，用于支付專家的審計服務(wù)費，只有依靠相關(guān)行業(yè)的專業(yè)人員提供技術(shù)支持，審計事實才能認(rèn)定、從而作出準(zhǔn)確的定性，寫出技術(shù)含量高的審計報告，便于問題的解決和整改落實，為促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作全面發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（三）加強硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、確保審計質(zhì)量

在開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作時，要對環(huán)境、資產(chǎn)和資源的工作質(zhì)量做到客觀、公正的評價，采取高效的措施來確保審計工作結(jié)論的真實性。在對審計風(fēng)險進(jìn)行控制時，要聘請權(quán)威學(xué)者現(xiàn)場指導(dǎo)，僅依靠單純的審計人員使用一些常規(guī)審計方法實現(xiàn)審計目的是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，自然資源資產(chǎn)審計時一些特有的審計方法及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)鑒定等工作一般還要聯(lián)合有關(guān)專業(yè)部門實施，但要讓領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作能得以長足發(fā)展，使審計工作逐步規(guī)范化、制度化和全面化，長期依靠有關(guān)專業(yè)部門聯(lián)合審計不是長久之計，在具備自然資源資產(chǎn)專業(yè)技術(shù)人員的條件下，還得加強審計的硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配備與審計工作相適應(yīng)的技術(shù)檢測設(shè)備，不斷提升審計數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確度，使得自然資源資產(chǎn)審計工作的權(quán)威性和實效性得到不斷的提高，規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理自然資源資產(chǎn)審計工作，不斷提高審計工作質(zhì)量，降低審計風(fēng)險。

（四）明確審計對象、界定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

在審計國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部和黨政機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)在職期間職責(zé)履行情況時，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作發(fā)揮著十分重要的作用，能夠?qū)ζ浣?jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況做到客觀公正的評價和監(jiān)督。在界定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任時，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作能夠?qū)ζ渥鞒鋈婵陀^的審計評價。既然審計的對象是領(lǐng)導(dǎo)干部，那么責(zé)任的認(rèn)定是關(guān)鍵，只有認(rèn)定了責(zé)任，依法進(jìn)行處理處罰，才能使領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間時時緊繃環(huán)境保護(hù)這根弦。但目前一些相關(guān)的切實可行的考核指標(biāo)及評價體系不盡完善，需要盡快建立健全一套科學(xué)可行的自然資源資產(chǎn)審計指標(biāo)和考核體系，逐步完善自然資源資產(chǎn)離任審計制度及審計的實施辦法，對責(zé)任的認(rèn)定有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，使審計工作更趨于真實、準(zhǔn)確、處理處罰客觀公正，從而保障領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作深入開展和有成效。

結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對自然資源資產(chǎn)的合理利用及保護(hù)工作越來越重要，自然資源資產(chǎn)離任審計勢在必行，而且是今后審計工作中必不可少的一項重要內(nèi)容，審計工作任重道遠(yuǎn)，只有建立一套科學(xué)完整的自然資源資產(chǎn)管理體系和相應(yīng)的制度法規(guī)，使得領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作制度變得更加完善，顯著提升工作效率和工作水平，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。