城投公司主導模式下的城市更新問題探討與風險管控

吉曉祿

摘 要：改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市擴張建設取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化率已達中后期水平，在“優(yōu)先劃定耕地和永久基本農(nóng)田、科學劃定生態(tài)保護紅線、合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”的國土空間規(guī)劃背景下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的范圍基本鎖定，高效、綠色、融合利用國土資源，實現(xiàn)城市、產(chǎn)業(yè)、人與自然的融合發(fā)展，逐步被國家提上重要議程。2020年11月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出“實施城市更新行動”，“城市更新”首次作為一項重大整體決策部署被納入國家中長期發(fā)展規(guī)劃，成為國家層面要求實施的具體行動。2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議也明確提出，要堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，實施城市更新行動，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。各省市迅速開展了大規(guī)模的城市更新行動，實踐中也產(chǎn)生了各種難題。本文以筆者的親身謀劃運作經(jīng)歷，從城市更新任務、實施范圍、實施流程及主要模式方面進行了歸納，對城投公司主導模式下的城市更新項目進行了優(yōu)勢分析，并列舉了實施中存在的典型問題，從組織領導、地方立法、股權架構與資本金來源、拆遷及開發(fā)周期、收益不足與波動應對、賬務處理，稅務籌劃7個方面展開問題探討，提出了對應的風險管控建議，以期為各地城市更新項目的謀劃及運營提供借鑒。

關鍵詞：實施流程；優(yōu)勢分析；問題探討；風險管控

改革開放四十余年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛，城市已成為人民的主要生活空間。在迅速城鎮(zhèn)化過程中，城市發(fā)展同質(zhì)化、歷史文物保護欠缺、生態(tài)環(huán)境不夠重視、城市功能不完善、城市品質(zhì)不高等方面的問題逐漸顯現(xiàn)。黨的十九屆五中全會明確提出“實施城市更新行動”，力求補足當前城市建設和宜居環(huán)境領域的短板，各地迅速開展了大規(guī)模的城市更新行動，但實踐中出現(xiàn)了各種各樣的難題和困惑。從2020年11月，住建部部長王蒙徽撰寫《實施城市更新行動》，明確提出了城市更新的八項任務，到2021年8月，住建部發(fā)文《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，對城市更新行動劃定了四條底線，防止城市更新行動變形走樣，再到2021年11月住建部辦公廳發(fā)文《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，對城市更新的全生命周期管理提出了更為具體的要求，國家密集出臺相關政策文件指導城市更新實踐，城市更新項目謀劃與實施更加科學規(guī)范，風險管控更加充分，城市更新行動將在很長一段時間內(nèi)引領各地城市建設與經(jīng)濟發(fā)展，形成地方特色名片，不斷提高人民生活的幸福感。

一、城市更新任務

2020年11月，住建部部長王蒙徽撰寫《實施城市更新行動》，提出城市更新在完善城市空間結構，實施城市生態(tài)修復和功能完善工程，強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強居住社區(qū)建設，推進新型城市基礎設施建設，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，增強城市防洪排澇能力，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設八個方面的任務。這為各地的城市更新指明了方向，明確了城市更新項目的重點內(nèi)容，具有很強的指導和實踐意義。

二、實施范圍

從空間來看，城市更新的實施范圍應該界定為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)，實踐中，主要實施范圍為中心城區(qū)內(nèi)具有良好經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的地區(qū)。

從內(nèi)容來看，城市更新實施的范圍比較寬泛，沒有明確統(tǒng)一規(guī)定，像老舊小區(qū)改造、低效工業(yè)用地及部分商業(yè)用地改造、新型城市基礎設施建設、公共服務設施提升、歷史文物修繕、生態(tài)環(huán)境整治等，均可以成為城市更新的內(nèi)容。

三、實施流程及主要模式

（一）實施流程

城市更新實施的核心流程主要有三個步驟。首先，城市更新組織領導部門要明確實施目的，結合地區(qū)實際規(guī)劃情況，征集各方意見，合理確定項目實施范圍；其次，在風險研判的基礎上，根據(jù)實施范圍合理確定實施主體與實施模式；最后，由實施主體編制實施方案，明確具體實施環(huán)節(jié)，編制分年度實施計劃，充分考慮項目全生命周期的風險管控，報主管部門及相關部門審批后實施。

（二）實施主體

根據(jù)實施范圍與目的的不同，具體可以由政府、國有公司、市場化公司或者上述三者的組合作為實施主體。

（三）實施模式

實踐中，主要根據(jù)項目的范圍和性質(zhì)，收益及風險水平的高低確定實施模式。對于公益屬性強，沒有收益或者收益較低的項目，一般采用政府主導模式；對于公益屬性與市場屬性兼具的項目，一般采用城投公司主導模式；對于收益及風險水平均較高，適合市場化公司充分競爭參與的項目，可以采用市場化公司主導模式。

四、城投公司主導模式的優(yōu)勢分析、問題探討與風險管控

（一）城投公司主導模式的優(yōu)勢分析

城市更新項目一般由政府引導、市場運作、公眾參與的可持續(xù)原則實施，而城投公司具有與政府各部門聯(lián)系緊密的天然優(yōu)勢，城投公司可以借助城市更新項目一二級聯(lián)動開發(fā)模式，完成所在地區(qū)的土地收儲及開發(fā)，快速騰空發(fā)展用地，騰籠換鳥，更好引導產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，為當?shù)亟?jīng)濟社會長遠發(fā)展提供動力。在國企改革的背景下，城投公司作為實施主體可以加強國企市場運營能力，促使國企做大做強，城投公司一般實力雄厚，對插花用地、公益用地、社會矛盾突出等市場化公司難以單一開發(fā)利用的土地，可以進行綜合連片開發(fā)，提高規(guī)劃站位，此外，還可以發(fā)揮示范導向作用，引導社會資本參與城市更新，擴大社會投資。城市更新項目一般采用一二級聯(lián)動開發(fā)模式，可以實現(xiàn)一次授信，兩次用款，既緩解了當前房地產(chǎn)市場低迷，地方土地成交額下降的難題，為地方土地財政的轉型贏得時間，也為城投公司二級開發(fā)投入爭取了授信，便于公司的資金預算管理。

（二）城投公司主導模式的問題探討

1.組織領導責任不清。各地住建部門原則上是城市更新項目的組織領導單位，財政部門、自然資源和規(guī)劃部門等部門配合工作，但有的地區(qū)組織領導責任不清，存在財政部門組織領導，考核調(diào)度監(jiān)督責任不清的情況。

2.項目實施缺乏地方立法依據(jù)，各地城市更新政策不夠成熟合理，地方城市更新政策與相關法律法規(guī)沖突。目前，各地城市更新立法進度不一，與其他法規(guī)的銜接及適用不暢問題明顯。譬如，城市更新項目“帶條件招拍掛”取得開發(fā)用地的方案是否與“公開招拍掛”土地政策相違背；城市更新實施主體如果大批量依據(jù)“帶條件招拍掛”取得二級開發(fā)用地，是否涉及土地市場壟斷，壓縮民營房地產(chǎn)經(jīng)濟生存空間，這都是值得商榷的問題。

3.項目公司股東單一，資本金難以落實。實踐中，部分城投公司謀劃水平不高，往往采用現(xiàn)有國企作為單一股東新設融資主體的方式，并未引入社會資本方或者股權投資機構作為小股東，忽視了股東出資能力和投資項目資本金制度的要求，尤其在項目投資規(guī)模較大的情況下，滿足不了金融機構要求的資本金先行到位并投入使用的要求。

4.拆遷及開發(fā)周期難以控制。譬如，在集體土地上完成拆遷后進行二級開發(fā)，可能涉及指標調(diào)換及土地性質(zhì)變更，流程較多，時間較長；國有土地上拆遷可能涉及“釘子戶”，拆遷進度不可控；新一輪國土空間規(guī)劃遲遲未能出具，導致項目謀劃范圍受限，項目經(jīng)濟性平衡分析存在較大不確定性。

5.項目收益不足與波動難題。項目一級拆遷階段往往沒有收益或收益較少，二級階段對收益波動缺乏足夠的應對措施。

6.賬務處理不規(guī)范，難以準確、及時計入成本對象。譬如，一二級聯(lián)動開發(fā)項目，一級階段拆遷補償費及其他獎勵費、躲遷費的分攤缺乏依據(jù)，難以準確合理確定分攤基礎；分攤后的各項費用計入土地開發(fā)成本是否有合理政策依據(jù)；資本性支出與費用化支出如何準確界定。

7.稅務籌劃方面，未充分考慮項目變更程度與稅收政策變動的影響。實踐中，城市更新項目往往周期較長，不確定因素多，可能存在規(guī)劃變更導致稅務預測不準確，稅收政策變更影響項目盈虧轉變；房產(chǎn)稅實施稅率與實施進程也會影響項目損益預測的準確性，尤其對兼具公益性等收益較低的城市更新項目，在項目盈虧考核方面提出挑戰(zhàn)。

（三）城投公司主導模式的風險管控建議

1.加強組織領導，落實住建部門領導責任，建立聯(lián)合工作機制

住建部門作為主管部門，做好城市更新項目的指導和監(jiān)督，自然資源和規(guī)劃部門落實規(guī)劃與土地政策，財政與稅收部門做好相關金融與稅收政策的解讀與落地，各部門與實施主體建立暢通高效的溝通機制。

2.加快立法進程

結合地區(qū)實際，出臺詳細可行的政策、法規(guī)、辦法，做好相關解讀與政策銜接，指導城市更新實踐。

3.加強項目公司股權架構設計，多渠道籌措項目資本金

項目公司成立環(huán)節(jié)引進股權投資基金，引入社會資本方合作，擴大資本金來源，探討土地注資的路徑，多渠道創(chuàng)新項目資本金來源。

4.拆遷及開發(fā)周期分主體落實責任

建議有關部門加快調(diào)研，及時公布新的國土空間規(guī)劃，保證實施主體合理謀劃項目，確定實施范圍；對于集體土地上城市更新項目，自然資源與規(guī)劃部門牽頭配合實施主體落實土地利用規(guī)劃調(diào)整，協(xié)調(diào)本地區(qū)專項城市更新規(guī)劃方案；對于國有土地上項目，實施主體加強可行性論證與民意調(diào)研，設計多種渠道開展補償與安置，如貨幣補償、實物集中安置、房票選房等方式，對大的被拆遷戶探討采用分享收益權、指定開發(fā)置換等創(chuàng)新方式，一事一議，確保項目拆遷順利進行。

5.加強全面預算管理，控制流動性風險

一級階段可以采用政府補助、社會資本方投入方式擬補前期收益不足的問題；二級階段加強社會資本方或者專業(yè)運營方的運營，提前制定招商、招租及銷售政策，統(tǒng)籌謀劃。實施主體需加強全面預算管理，從拆遷、設計、采購、施工、銷售、運營等全生命環(huán)節(jié)做好項目收支測算，考慮風險分擔機制，建立動態(tài)跟蹤調(diào)整機制，完善綜合風險預案，使項目還款資金與現(xiàn)金流相匹配，控制流動性風險。

6.規(guī)范賬務處理，及時處理會計信息

加強會計政策學習與交流，拆遷階段按照合理的分攤標準計入土地成本，開發(fā)階段取得土地后，根據(jù)落實的規(guī)劃用途及運營方案，及時計入在建工程或開發(fā)成本，在達到銷售或運營條件后，根據(jù)資產(chǎn)的性質(zhì)，及時計入固定資產(chǎn)，提取折舊、攤銷，或轉入產(chǎn)品成本，保證會計核算的完整、真實、準確。

7.加強稅務籌劃，跟蹤稅收政策變化

對稅收政策保持敏銳性，對多因素變化情形下的項目收益進行建模測算，利用信息系統(tǒng)及相關軟件準確預測稅費對利潤的敏感系數(shù)，幫助實施主體經(jīng)營管理層及時做出戰(zhàn)略決策和應對措施。

結束語

城市更新是關系國家發(fā)展的戰(zhàn)略行動，也是關系到千千萬萬中國人民幸福生活的重大工程。國家大力推行城市更新行動的過程中，城投公司主導模式優(yōu)勢明顯，取得了階段性成果，隨之而來的問題也不斷顯現(xiàn)，國家各部門及時出臺了一系列政策，指明了城市更新的任務與方向，對城市更新的實施也提出了更高要求。下一步，需要繼續(xù)強化城市更新項目的組織領導，落實主體責任，加強地方城市更新立法與解釋，地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r合理確定實施范圍，嚴格遵守住建部防止大拆大建的四條底線，防止追求政績工程出現(xiàn)大面積爛尾項目。實施主體在充分調(diào)研、整體謀劃的基礎上，加強項目全生命周期管控，合理設置實施主體股權結構，引入社會資本方，多渠道籌措資本金，準確研判拆遷難度，多舉措加快拆遷，及時進行土地摘牌進行開發(fā)建設或改造提升，對于開發(fā)的產(chǎn)業(yè)園、商業(yè)、住宅、公益公共建筑等不同業(yè)態(tài)建筑進行綜合運營測算，與專業(yè)機構提前謀劃招商與運營方案，建立風險預案與利益分享、虧損分擔機制，力爭早日產(chǎn)生經(jīng)濟效能。實施主體還需要加強全面預算管理，保證項目現(xiàn)金流與還款資金的匹配，合理確定費用分攤標準，及時進行會計核算，保證賬務處理的準確性，進行全面稅務籌劃，保證項目經(jīng)濟目標和生態(tài)目標全面實現(xiàn)。隨著城市更新項目的規(guī)范開展與深入，城市建設中的特色風貌建筑、歷史文物保護、人居環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)結構升級將呈現(xiàn)融合發(fā)展態(tài)勢，我國的新型城鎮(zhèn)化道路將實現(xiàn)人與人、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：山東遠創(chuàng)投資發(fā)展有限公司）