行政主導(dǎo)的雙軌治理：新時(shí)代基層治理邏輯的一個(gè)理解框架
——基于浙東橫鎮(zhèn)的田野調(diào)查

楊富平

（1.上海大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，上海 200444；2.中共臺(tái)州市委黨校，浙江 臺(tái)州 318000）

一、問題的提出

郡縣治，天下安。如何處理國(guó)家控制與社會(huì)自治的關(guān)系，一直都是中國(guó)基層治理的核心問題。孔飛力就曾指出：“在中國(guó)長(zhǎng)期的帝制歷史上，沒有哪一個(gè)問題比什么是統(tǒng)治鄉(xiāng)村地區(qū)的適當(dāng)方式，引起過更為激烈的爭(zhēng)辯了。國(guó)家利益與地方社區(qū)利益應(yīng)該如何保持平衡？各種自發(fā)產(chǎn)生的社區(qū)性組織(如宗族、地方宗教、村中長(zhǎng)者等等)，是否是維持社會(huì)秩序并促進(jìn)國(guó)家昌盛的最好依靠力量？有沒有必要建立由政府控制的保甲體系，或者，應(yīng)當(dāng)采用某種更為分散的體系？”[1]

關(guān)于傳統(tǒng)中國(guó)的基層治理，最經(jīng)典的理論當(dāng)屬費(fèi)孝通的“雙軌政治”理論。在他看來，中央派遣的官員到知縣為止就不下去了，以縣為界可將中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)劃分為縣以上的“中央集權(quán)”和縣以下的“地方自治”，負(fù)責(zé)兩者之間溝通的中間階層則是紳士群體[2]。由此，他提出中國(guó)傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)的雙軌制：一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳?rùn)?quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互相作用，形成“皇帝無為而天下治”的局面。需要注意，費(fèi)孝通并不認(rèn)為縣以上的“中央集權(quán)”和縣以下的“地方自治”是相互隔斷的分層結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)“政治絕不能只在自上而下的單軌上運(yùn)行，一個(gè)健全的、能持久的政治必須是上通下達(dá)、來往自如的雙軌形式”[2]?？梢哉f，傳統(tǒng)中國(guó)的基層治理實(shí)質(zhì)上是一種“社會(huì)主導(dǎo)的雙軌治理”，即：傳統(tǒng)時(shí)期，在國(guó)家崇尚無為而治的儒家治理理念、紳士與宗族等社會(huì)力量較為發(fā)達(dá)的條件下，基層治理總體上呈現(xiàn)出以社會(huì)自治為主、國(guó)家控制為輔，以非正式的地方規(guī)范為主、正式的公共規(guī)則為輔，以內(nèi)生秩序（自發(fā)秩序）為主、外生秩序（權(quán)威秩序）為輔的實(shí)踐形態(tài)。

張仲禮、黃宗智、李懷印、于建嶸等也基本認(rèn)同傳統(tǒng)基層治理是一種“社會(huì)主導(dǎo)的雙軌治理”。張仲禮認(rèn)為，傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳充當(dāng)了政府官員和當(dāng)?shù)匕傩罩g的中介人，并在各種基層事務(wù)中扮演了主導(dǎo)作用[3]。黃宗智認(rèn)為，中華帝國(guó)晚期的基層治理，國(guó)家依靠那些無需支付薪水的半正式的準(zhǔn)官員（諸如鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)地、村長(zhǎng)等），以一種低成本、低負(fù)擔(dān)和高效率的方式來實(shí)現(xiàn)征收稅賦、糾紛調(diào)解、公共建設(shè)等治理和行政目標(biāo)，體現(xiàn)簡(jiǎn)約主義的運(yùn)作邏輯[4]。李懷印提出，傳統(tǒng)中國(guó)基層治理是一種“國(guó)家和社群共同參與，官方職能與地方制度安排交織在一起”的“實(shí)體治理”，以此刻畫鄉(xiāng)村治理中國(guó)家不干預(yù)、放任主義的導(dǎo)向和縣級(jí)以下地方行政中非正式做法的流行[5]。于建嶸認(rèn)為，在清代，縣以下的基層治理有三種基本力量形態(tài)，即以代表皇權(quán)的保甲制度為載體，以體現(xiàn)族權(quán)的宗族組織為基礎(chǔ)，以擁有紳?rùn)?quán)的士紳為紐帶，三者相互聯(lián)結(jié)，但總體上看，傳統(tǒng)中國(guó)基層治理以自治為主[6]。

然而，隨著20 世紀(jì)初國(guó)家政權(quán)建設(shè)的大力推進(jìn)，國(guó)家行政權(quán)力不斷向縣以下基層社會(huì)擴(kuò)展、延伸、滲透。在中華人民共和國(guó)建立后的集體化時(shí)期，自上而下的控制軌道擴(kuò)展到了極端，致使基層治理從傳統(tǒng)的“雙軌政治”轉(zhuǎn)為“單軌政治”[7]。改革開放后，隨著人民公社制度解體，自上而下的控制軌道上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村一級(jí)實(shí)行村民自治，開啟了“鄉(xiāng)政村治”[8]的基層治理格局。進(jìn)入新時(shí)代，基層治理呈現(xiàn)更加復(fù)雜的實(shí)踐形態(tài)，自上而下的行政軌道與自下而上的社會(huì)軌道處于一種新型的關(guān)系狀態(tài)，即國(guó)家權(quán)力在不斷介入基層的同時(shí)，社會(huì)力量不斷地再造和重建。

無疑，當(dāng)前基層治理的各種表象背后，反映出中國(guó)基層治理邏輯發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。那么，新時(shí)代中國(guó)基層治理具有什么樣的實(shí)踐邏輯，特別是自上而下的行政軌道和自下而上的社會(huì)軌道存在什么樣的運(yùn)作機(jī)制以及互動(dòng)關(guān)系？這是本文試圖回答的問題。

二、分析框架與田野資料

如果說，傳統(tǒng)中國(guó)的基層治理是一種“社會(huì)主導(dǎo)的雙軌治理”，那么，新時(shí)代的基層治理則是一種“行政主導(dǎo)的雙軌治理”。具體來講，在當(dāng)前國(guó)家奉行積極有為的治理理念、社會(huì)發(fā)育不足與基礎(chǔ)較弱的情況下，新時(shí)代基層治理總體上呈現(xiàn)出以國(guó)家控制為主、社會(huì)自治為輔，以正式的公共規(guī)則為主、非正式地方規(guī)范為輔，以外生秩序（權(quán)威秩序）為主、內(nèi)生秩序（自發(fā)秩序）為輔的實(shí)踐形態(tài)。

相關(guān)學(xué)者在研究當(dāng)前中國(guó)基層治理時(shí)，也持有“行政主導(dǎo)的雙軌治理”類似觀點(diǎn)。曹正漢等認(rèn)為，無論是傳統(tǒng)中國(guó)還是當(dāng)前中國(guó)的基層治理，都是一種“控制與自治相結(jié)合”的基層治理模式，當(dāng)前具體表現(xiàn)為網(wǎng)格化管理與村民（社區(qū)）自治制度相結(jié)合，相比清代，當(dāng)前的控制系統(tǒng)更強(qiáng)大，自治系統(tǒng)相對(duì)較弱，而且，自治系統(tǒng)也更多地受制于政府監(jiān)管[9]。郁建興[10]、任澤濤[11]、嚴(yán)國(guó)萍[12]、郭道久[13]等主張“協(xié)同治理論”，認(rèn)為從政府治理能力與社會(huì)發(fā)育程度的強(qiáng)弱情況看，當(dāng)前“合作治理型”更多僅是理想模式，現(xiàn)實(shí)更可行的是“行政主導(dǎo)型”模式，社會(huì)協(xié)同是當(dāng)前中國(guó)政社關(guān)系的現(xiàn)實(shí)選擇，即在政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，通過建構(gòu)制度化的溝通渠道和參與平臺(tái)，發(fā)揮社會(huì)在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用。

總而言之，中國(guó)基層治理存在“雙軌政治的重構(gòu)”邏輯，即由傳統(tǒng)“社會(huì)主導(dǎo)的雙軌治理”轉(zhuǎn)向當(dāng)前“行政主導(dǎo)的雙軌治理”。導(dǎo)致這種重構(gòu)或轉(zhuǎn)換的影響因素主要有三個(gè)方面：一是時(shí)代轉(zhuǎn)型的宏觀背景，比如說現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、國(guó)家政權(quán)建設(shè)等發(fā)展大趨勢(shì)大轉(zhuǎn)型；二是國(guó)家層面的影響因素，主要包括國(guó)家治理理念①（無為而治或者積極有為）、國(guó)家治理能力②（具備能力或者能力受限）；三是社會(huì)層面的影響因素，主要包括社會(huì)基礎(chǔ)條件③（基礎(chǔ)良好或者基礎(chǔ)薄弱）、社會(huì)治理能力④（具備能力或者能力受限）。那么，新時(shí)代行政主導(dǎo)的雙軌治理是如何運(yùn)作的呢？主要體現(xiàn)在國(guó)家介入的運(yùn)作機(jī)制、社會(huì)再造的運(yùn)作機(jī)制、兩條軌道的互動(dòng)關(guān)系等三個(gè)方面，下文將進(jìn)行重點(diǎn)分析。

本文經(jīng)驗(yàn)材料主要來自浙東橫鎮(zhèn)的田野調(diào)查。橫鎮(zhèn)位于浙江東部，是一個(gè)工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下轄1 個(gè)社區(qū)、14 個(gè)行政村，戶籍人口2.8 萬人，外來人口約2.2 萬人，有機(jī)電機(jī)械、燈飾燈具、印刷產(chǎn)品、衛(wèi)生潔具等四大支柱產(chǎn)業(yè)。2021 年8 月和2022 年6月，課題組在橫鎮(zhèn)分別進(jìn)行了為期半個(gè)月和一個(gè)月的蹲點(diǎn)調(diào)研，主要通過以下三種方法收集調(diào)查資料：一是參與觀察。實(shí)地走訪全鎮(zhèn)15 個(gè)村居，參與式了解基層治理工作，比如各類基層治理創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作以及基層治理中糾紛調(diào)解、事務(wù)協(xié)商等的實(shí)踐過程。二是深度訪談。與該鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部、村干部等行政軌道人員，以及網(wǎng)格員、新鄉(xiāng)賢、新居民等社會(huì)軌道人員，進(jìn)行個(gè)別訪談（23 人）和集體座談（8 次）。三是文本收集。收集到橫鎮(zhèn)的地方志與族譜、1990—2021 年黨政文件檔案、2010—2021 年治理創(chuàng)新項(xiàng)目、2010—2021 年鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解案例記錄等文本資料3000 多份。

三、自上而下的行政軌道：國(guó)家介入的三種機(jī)制

在傳統(tǒng)“雙軌政治”中，自上而下的行政軌道是不下縣的，國(guó)家在一般情況下并不干預(yù)與介入基層事務(wù)。但在新型“雙軌治理”中，自上而下的行政軌道已通過有形的、法定的形式深入基層一線，國(guó)家行政權(quán)力強(qiáng)化了對(duì)基層社會(huì)的滲透。那么，當(dāng)前自上而下的行政軌道為什么要深度延伸到基層，國(guó)家介入的具體機(jī)制或策略又是怎么樣的呢？

研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)家強(qiáng)化對(duì)基層社會(huì)的介入滲透，主要有兩方面原因。從國(guó)家層面看，黨和政府奉行“以人民為中心”的積極有為治理理念，要求黨員干部深入基層、深入群眾、用心服務(wù)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，要求推動(dòng)社會(huì)治理重心下移、力量下沉、保障下傾，加強(qiáng)對(duì)基層各類社會(huì)矛盾、風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查與控制，這勢(shì)必不斷強(qiáng)化對(duì)基層社會(huì)的全方位介入與干預(yù)。正如橫鎮(zhèn)黨委書記WQ 所言：“我們黨強(qiáng)調(diào)要全心全意為人民服務(wù)，要求每位黨員干部都要積極主動(dòng)、盡最大可能地深入群眾、服務(wù)群眾，不可能像傳統(tǒng)社會(huì)那樣無為而治，放到現(xiàn)在就是不擔(dān)當(dāng)不作為。另外，基層維穩(wěn)壓力非常大，搞不好就是一票否決甚至被問責(zé)被罷免，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肯定是要想盡一切辦法控制各類基層風(fēng)險(xiǎn)隱患?！保ㄔL談編號(hào)20210807WQ）

從社會(huì)層面看，當(dāng)前社會(huì)力量較為薄弱、社會(huì)自治效果欠佳，特別是基層群眾的原子化個(gè)體化現(xiàn)象愈加明顯，無法像傳統(tǒng)紳士和宗族那樣承擔(dān)起維護(hù)公共秩序、提供公共物品等基層自治重任，因此也提出了需要行政力量全面介入基層治理的必然要求。董磊明曾指明了這一點(diǎn)：“最近的十多年，中國(guó)農(nóng)村正在發(fā)生著空前的巨變：村民正在日益理性化，鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出‘結(jié)構(gòu)混亂’的態(tài)勢(shì)，共同體不斷趨于解體，傳統(tǒng)的地方性規(guī)范式微，無法內(nèi)生出權(quán)威和秩序?！裉斓泥l(xiāng)村社會(huì)更需要國(guó)家權(quán)力的進(jìn)一步深入，以遏止農(nóng)村黑惡化的暗流，保證基本的秩序和公正，促進(jìn)新的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)早日形成。”[14]

根據(jù)橫鎮(zhèn)的田野調(diào)查，當(dāng)前基層治理存在三種國(guó)家介入的機(jī)制或策略：

（一）縱向派駐機(jī)制

所謂縱向派駐機(jī)制，即把正式的體制內(nèi)干部指派下沉到基層一線，具體包括駐村干部、第一書記、農(nóng)村指導(dǎo)員、工作組、幫扶組、督查組等實(shí)踐形式，以此強(qiáng)化國(guó)家力量對(duì)基層治理的干預(yù)與介入。研究發(fā)現(xiàn)，橫鎮(zhèn)存在多種類型的派駐制度與派駐干部。據(jù)統(tǒng)計(jì)，橫鎮(zhèn)有市派農(nóng)村工作指導(dǎo)員1 名，區(qū)派第一書記1 名和農(nóng)村工作指導(dǎo)員3 名，鎮(zhèn)里向每個(gè)村居派駐了2 名駐村領(lǐng)導(dǎo)、2 名駐村干部、1 名駐村民警。

除常規(guī)的派駐之外，還有一些臨時(shí)性運(yùn)動(dòng)式的幫扶組、工作隊(duì)。比如，2019 年橫鎮(zhèn)所在的L 區(qū)響應(yīng)省委市委的“三服務(wù)”(即服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾、服務(wù)基層)要求，研究部署了“三百三聯(lián)（百名干部聯(lián)百村、百名干部聯(lián)百企、百名干部聯(lián)百姓）”活動(dòng)，動(dòng)員全區(qū)上下近千名領(lǐng)導(dǎo)干部、機(jī)關(guān)干部、律師、會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師，組建了318 個(gè)蹲點(diǎn)幫扶組，覆蓋218 個(gè)村居和100 家企業(yè)，旨在全面打通“五心媽媽式”服務(wù)的“最后一公里”。在這次專項(xiàng)活動(dòng)中，橫鎮(zhèn)的所有村居都派駐了一支蹲點(diǎn)幫扶組，比如：洋嶼山村的幫扶組是區(qū)商城公司，幫扶的主要工作包括扎實(shí)做好政策宣傳員、當(dāng)好基層黨建指導(dǎo)員、當(dāng)好基層幫扶服務(wù)員；泉井村的幫扶組是區(qū)公安局，幫扶的主要工作包括推進(jìn)不銹鋼市場(chǎng)建設(shè)、深化“清網(wǎng)治格”工作、開展“九無村社”創(chuàng)建；楊橋村的幫扶組是區(qū)金投公司，幫扶的主要工作包括打造特色文化禮堂、農(nóng)田水利設(shè)施改造、村莊衛(wèi)生環(huán)境整治。

總體來看，國(guó)家通過這些派駐機(jī)制讓干部下沉到基層一線，一方面實(shí)實(shí)在在地為鄉(xiāng)村和基層群眾改善了公共設(shè)施、提供了公共服務(wù)，另一方面也在服務(wù)的過程中強(qiáng)化了對(duì)基層社會(huì)的全面掌控。

（二）橫向擴(kuò)張機(jī)制

所謂橫向擴(kuò)張機(jī)制，即把原來體制外的社會(huì)力量轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)取薪酬的準(zhǔn)行政化的體制內(nèi)力量，比如村干部的行政化職業(yè)化、村級(jí)組織“一肩挑”，以及組建由合同工、網(wǎng)格員、協(xié)管員、流管員、計(jì)生員等為主體的“影子雇員”“影子政府”，以此在基層治理中進(jìn)一步擴(kuò)大充實(shí)國(guó)家行政力量。研究發(fā)現(xiàn)，橫鎮(zhèn)的擴(kuò)張機(jī)制主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是村干部的行政化職業(yè)化。橫鎮(zhèn)對(duì)村主職干部的收入實(shí)行“基本補(bǔ)貼 (基本工資) +績(jī)效補(bǔ)貼(績(jī)效津貼) ”類公務(wù)員化報(bào)酬制，推行中心工作和日常工作相結(jié)合的考核制，同時(shí)對(duì)村干部實(shí)施較為嚴(yán)格的“坐班+考勤”相結(jié)合的管理制，該鎮(zhèn)村干部每周三為集體辦公日，其他時(shí)間每天至少有一位村干部值班。

二是全面推行村級(jí)組織“一肩挑”。2018 年橫鎮(zhèn)通過新一輪的村級(jí)組織換屆，全鎮(zhèn)15 個(gè)村黨支部書記都開始兼任村委會(huì)主任，同時(shí)強(qiáng)化黨組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)與掌控力，村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人身份更加明顯。正如橫鎮(zhèn)黨委副書記WYB 直白地說：“現(xiàn)在（一肩挑后），村干部是鎮(zhèn)里的人，是組織部門精心挑選出來的，首先要向鎮(zhèn)里負(fù)責(zé)，而不是向村里負(fù)責(zé)?！保ㄔL談編號(hào)20210810WYB）

三是組建“影子雇員”和“影子政府”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在鎮(zhèn)政府大院里，編制內(nèi)的正式干部?jī)H有69名，但有臨時(shí)聘用合同工32 名；在鎮(zhèn)政府大院外，有準(zhǔn)行政化的村居干部147 名，政府購(gòu)買服務(wù)聘用的專職網(wǎng)格員40 名，以及各類承擔(dān)公共行政職能的協(xié)管員、流管員、協(xié)警員、計(jì)生員等100 余名。

那么，擴(kuò)張的具體目的是什么呢？最直接的目的就是緩解基層治理“事多人少”問題。當(dāng)前基層的治理事務(wù)、治理范圍越來越寬泛，遠(yuǎn)不是傳統(tǒng)時(shí)期基層治理只要管好稅收和治安兩件事即可，目前已囊括了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、黨建以及涉及百姓生老病死等方方面面的事務(wù)，這單靠有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式干部是不可能完成的，所以必須通過擴(kuò)張機(jī)制來發(fā)展半正式的準(zhǔn)行政力量。原橫鎮(zhèn)黨政辦主任CTR 無奈地告訴訪談人員：“現(xiàn)在基層各類事務(wù)極為繁雜，上面千條線，下面一根針，我們不增加人手，根本是管不過來的。”（訪談編號(hào)20210805CTR）

（三）全面滲透機(jī)制

所謂全面滲透機(jī)制，即國(guó)家行政力量通過網(wǎng)格化管理等方式全面滲透到基層社會(huì)，編織縱向到底、橫向到邊的無死角全覆蓋的治理網(wǎng)絡(luò)，以此打通基層治理的神經(jīng)末梢、免疫系統(tǒng)、毛細(xì)血管。研究發(fā)現(xiàn)，橫鎮(zhèn)的網(wǎng)格化管理歷經(jīng)了三個(gè)發(fā)展階段，在演變過程中網(wǎng)格體系越織越密、滲透能力越來越強(qiáng)。

第一階段，全科網(wǎng)格、啟動(dòng)階段。2016 年底，橫鎮(zhèn)率先在T 市試點(diǎn)實(shí)行基層治理全科網(wǎng)格管理，構(gòu)建了由1 個(gè)鎮(zhèn)級(jí)大網(wǎng)格、4 個(gè)片區(qū)中網(wǎng)格、40 個(gè)村級(jí)小網(wǎng)格（即全科網(wǎng)格）組成的“三級(jí)階梯”全域網(wǎng)格體系。其中，全科網(wǎng)格的劃分原則為1500人以下的村居設(shè)1 個(gè)網(wǎng)格、1500～3000 人的村居設(shè)2 個(gè)網(wǎng)格、3000 人以上且情況復(fù)雜的村居設(shè)3 個(gè)網(wǎng)格。同時(shí)，全科網(wǎng)格實(shí)行“一長(zhǎng)多員”的管理模式，即每個(gè)網(wǎng)格配備1 名網(wǎng)格長(zhǎng)、1 名專職網(wǎng)格員、1名網(wǎng)格警務(wù)員、若干個(gè)兼職網(wǎng)格員和網(wǎng)格信息員，主要落實(shí)“情報(bào)信息采集、社情民意聯(lián)絡(luò)、矛盾糾紛調(diào)解、社會(huì)事務(wù)管理、網(wǎng)格居民服務(wù)、政策法規(guī)宣傳”等任務(wù)。此階段，全鎮(zhèn)配備了40 名專職網(wǎng)格員、118 名兼職網(wǎng)格員和信息員。

第二階段，雙格聯(lián)動(dòng)、拓展階段。2018 年，橫鎮(zhèn)為實(shí)現(xiàn)“黨的建設(shè)進(jìn)網(wǎng)格、網(wǎng)格當(dāng)中有黨建”，推進(jìn)“黨建網(wǎng)和治理網(wǎng)”的雙網(wǎng)合一，開始探索實(shí)行“全科網(wǎng)格+黨員微格”的“雙格聯(lián)動(dòng)”模式。具體做法是，每個(gè)全科網(wǎng)格根據(jù)黨員數(shù)進(jìn)一步劃分為諸多的“黨員微格”，微格長(zhǎng)由1 名黨員擔(dān)任，負(fù)責(zé)聯(lián)系10～15 戶群眾，確保實(shí)現(xiàn)“一員一格、全員進(jìn)格、連格成網(wǎng)、全域覆蓋”。此階段，全鎮(zhèn)在40 個(gè)全科網(wǎng)格基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成826 個(gè)黨員微格，微格長(zhǎng)實(shí)行“每周每月巡查”制度，通過“訪、聽、送、查、解、記”等一系列方法步驟，排查收集微格內(nèi)的日常社會(huì)治理相關(guān)信息。

第三階段，責(zé)任捆綁、精細(xì)階段。2020 年，橫鎮(zhèn)為有效應(yīng)對(duì)疫情防控，進(jìn)一步深化細(xì)化網(wǎng)格管理，重點(diǎn)解決了原先存在的職責(zé)未明確到人、責(zé)任未捆綁到人的問題。具體來講，以40 個(gè)全科網(wǎng)格為底座，根據(jù)全鎮(zhèn)的村干部總數(shù)劃分為106 個(gè)“平安網(wǎng)格”，每個(gè)“平安網(wǎng)格”由1 位網(wǎng)格長(zhǎng)（村干部擔(dān)任）、1 位專職網(wǎng)格員、1 位駐村干部以及村民代表、村民小組長(zhǎng)、新鄉(xiāng)賢、新居民、志愿者等組成，同時(shí)網(wǎng)格內(nèi)的各類人員進(jìn)行責(zé)任捆綁，做到網(wǎng)格劃分更精細(xì)、網(wǎng)格隊(duì)伍更多元、職責(zé)任務(wù)更明晰、服務(wù)管理更精細(xì)。此階段，全鎮(zhèn)有40 個(gè)全科網(wǎng)格、106 個(gè)平安網(wǎng)格、826 個(gè)黨員微格，有專職網(wǎng)格員40 名、兼職網(wǎng)格員1800 多名、“平安金幣”志愿者13000 多名，這些人是橫鎮(zhèn)基層治理的神經(jīng)末梢、免疫系統(tǒng)、毛細(xì)血管。

那么，滲透的具體目的是什么呢？一是通過網(wǎng)格化管理和專兼職網(wǎng)格員，打通基層治理“最后一納米”，實(shí)現(xiàn)橫鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部所不可能完成的各類“細(xì)事”治理。正如橫鎮(zhèn)基層治理辦公室主任HWY 所講：“現(xiàn)在基層治理離不開網(wǎng)格管理，它是能夠深入到群眾中去的有效抓手，現(xiàn)在各條線上的工作往往要通過網(wǎng)格員去落實(shí)?！保ㄔL談編號(hào)20210805HWY）二是通過網(wǎng)格化管理真正把基層各類風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽狀態(tài)，做到管理到人、服務(wù)到人。

四、自下而上的社會(huì)軌道：社會(huì)再造的三種機(jī)制

在傳統(tǒng)“雙軌政治”中，紳士、宗族等社會(huì)力量在基層治理中扮演著重要作用，國(guó)家并不主動(dòng)干預(yù)與介入基層事務(wù)。而在新型“雙軌治理”中，除了國(guó)家權(quán)力不斷介入基層這一治理場(chǎng)景，還有其他的治理場(chǎng)景，即新的社會(huì)力量不斷地再造重建。這里所謂的社會(huì)再造，是指新時(shí)代以來國(guó)家在基層治理中強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同、公眾參與，構(gòu)建共建共治共享的治理格局，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，積極培育社會(huì)自治力量、重構(gòu)社會(huì)自治軌道的一種實(shí)踐形態(tài)。

當(dāng)前，社會(huì)再造具有什么樣的生成原因，自下而上的社會(huì)軌道為什么不斷被基層政府所積極實(shí)踐、再造重建呢？主要也有兩方面原因。從國(guó)家層面看，自上而下的國(guó)家介入可謂是“大治理”，治理成本特別高昂，治理效能未必高效，特別是在基層社會(huì)的“細(xì)事”治理中，離不開借助社會(huì)力量、社會(huì)自治而開啟的“小治理”或“微治理”。從社會(huì)層面看，傳統(tǒng)社會(huì)力量早已式微，但新的社會(huì)力量尚未真正成型，目前社會(huì)力量比較薄弱、社會(huì)自治尚不成熟，所以需要一場(chǎng)社會(huì)再造運(yùn)動(dòng)，目的就是要重構(gòu)一條充滿活力、積極向上的新的社會(huì)自治軌道。

根據(jù)橫鎮(zhèn)的田野調(diào)查，當(dāng)前基層治理中存在三種社會(huì)再造的機(jī)制或策略：

（一）主體培育機(jī)制

所謂主體培育機(jī)制，即通過培育和發(fā)展一些積極可靠的社會(huì)主體、社會(huì)力量，并讓他們?cè)诨鶎又卫碇邪l(fā)揮重要作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，橫鎮(zhèn)在基層治理過程中，有意識(shí)地培育發(fā)展了新鄉(xiāng)賢、新居民、志愿者等各種類型的社會(huì)力量。

一是培育發(fā)展新鄉(xiāng)賢群體。橫鎮(zhèn)高度重視鄉(xiāng)賢回歸工程，注重鄉(xiāng)賢資源摸底梳理，2017 年成立鎮(zhèn)級(jí)鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會(huì)，發(fā)展吸納了品行好、有聲望、有影響、有能力、有熱心的賢達(dá)人士共148 人，主要來自企業(yè)商業(yè)界（占70%以上）、政府機(jī)關(guān)界（占20%左右）、科教文衛(wèi)界（占10%左右），均是本地精英、外出精英和流入精英。同時(shí)，橫鎮(zhèn)通過領(lǐng)導(dǎo)班子與鄉(xiāng)賢聯(lián)系制度、定期召開鄉(xiāng)賢座談會(huì)、每年召開鄉(xiāng)賢新春聯(lián)誼會(huì)等形式，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)賢資源，讓他們?cè)卩l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興、公共事業(yè)建設(shè)、扶貧濟(jì)困幫扶、基層治理協(xié)調(diào)、文化建設(shè)傳播等方面發(fā)揮積極作用。

二是培育發(fā)展新居民群體。作為流動(dòng)人口超過2萬的工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2018 年橫鎮(zhèn)為加強(qiáng)流動(dòng)人口管理和服務(wù)工作，促進(jìn)流動(dòng)人口自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，在鎮(zhèn)一級(jí)成立新居民聯(lián)誼會(huì)，發(fā)展吸納了政治素質(zhì)高、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)、具有較高威望的22名流動(dòng)人口擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)和理事。同時(shí)，在流動(dòng)人口超過300 人的8 個(gè)村居建立流動(dòng)人口自管會(huì)，發(fā)展吸納了1000 多名流動(dòng)人口積極分子，讓他們積極助力于橫鎮(zhèn)的安全檢查、宣傳教育、調(diào)解維穩(wěn)、權(quán)益維護(hù)、社會(huì)服務(wù)、參政議政等基層治理工作。

三是培育發(fā)展志愿者群體。2018 年，橫鎮(zhèn)為進(jìn)一步發(fā)動(dòng)群眾自治力量，通過組建橫鎮(zhèn)“好大媽”“好青年”等社會(huì)管理志愿隊(duì)，培育發(fā)展了1000 多位志愿者，讓他們?cè)诮煌▌駥?dǎo)、多城同創(chuàng)、文明勸導(dǎo)、平安宣傳、信息采集、事務(wù)管理、矛盾調(diào)解、民意聯(lián)絡(luò)等方面發(fā)揮積極作用，推動(dòng)基層治理由原先的“單兵作戰(zhàn)、單打獨(dú)斗”向“聯(lián)合協(xié)作、群防群治”轉(zhuǎn)變，營(yíng)造基層社會(huì)治理的全民共治良好氛圍。

（二）平臺(tái)搭建機(jī)制

所謂平臺(tái)搭建機(jī)制，即通過搭建各種形式的社會(huì)自治、社會(huì)參與的組織化平臺(tái)與制度化渠道，讓社會(huì)主體和社會(huì)力量有平臺(tái)、有渠道、有機(jī)會(huì)參與到基層治理中來。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，橫鎮(zhèn)不僅搭建了新鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會(huì)、新居民聯(lián)誼會(huì)、流動(dòng)人口自管會(huì)等自治組織，而且依托村民自治這個(gè)主渠道，搭建了村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、調(diào)解委員會(huì)、紅白理事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)等議事協(xié)商載體。

特別是針對(duì)新鄉(xiāng)賢群體，橫鎮(zhèn)不僅成立了組織化平臺(tái)，還搭建了制度化渠道，比如新鄉(xiāng)賢“1161”調(diào)解機(jī)制。2020 年，橫鎮(zhèn)推動(dòng)新鄉(xiāng)賢入駐鎮(zhèn)綜治中心，讓新鄉(xiāng)賢參與民間糾紛調(diào)解，建立了新鄉(xiāng)賢“1161”調(diào)解機(jī)制：第一個(gè)1，即招賢納士、組建一個(gè)新鄉(xiāng)賢“調(diào)解服務(wù)團(tuán)”，按照“崇德尚法、為人正派、熱心公益、處事公道、群眾公認(rèn)、清正廉潔”的調(diào)解員選賢標(biāo)準(zhǔn)，吸收篩選出了法律熟、調(diào)解精、專業(yè)懂、威望高的64 位新鄉(xiāng)賢（從政鄉(xiāng)賢21 人、從商鄉(xiāng)賢38 人、從教鄉(xiāng)賢5 人）擔(dān)任調(diào)解員，共同組建橫鎮(zhèn)新鄉(xiāng)賢調(diào)解服務(wù)團(tuán)，具體又劃分為調(diào)解型、專業(yè)型、影響型、法治型等四種類型；第二個(gè)1，即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、設(shè)立一間新鄉(xiāng)賢“言和工作室”，設(shè)在鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)，與鎮(zhèn)司法所合署辦公；第三個(gè)6，即創(chuàng)新舉措，組織開展“定時(shí)輪駐、邀約隨駐、線上云駐、專業(yè)援駐、走訪續(xù)駐、基金義駐”六種新鄉(xiāng)賢“調(diào)解方式”；最后一個(gè)1，即強(qiáng)化保障，完善一套新鄉(xiāng)賢“調(diào)解機(jī)制鏈”，包括保障、通報(bào)、評(píng)比等內(nèi)容。實(shí)踐證明，橫鎮(zhèn)通過建立新鄉(xiāng)賢“1161”調(diào)解機(jī)制，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢深植基層、了解民情、德高望重的優(yōu)勢(shì)，有效加強(qiáng)了法律未明確規(guī)定領(lǐng)域的矛盾糾紛化解能力，有效保障了調(diào)解工作的成功率與滿意度。2020 年，新鄉(xiāng)賢“調(diào)解服務(wù)團(tuán)”共接到各類調(diào)解事件24 起，全部成功化解，未發(fā)生因調(diào)解不及時(shí)、調(diào)解不滿意而引發(fā)的“民轉(zhuǎn)非”“民轉(zhuǎn)刑”案件。正如橫鎮(zhèn)黨委書記WQ 所言：“新鄉(xiāng)賢深植基層、了解民情且德高望重，在基層矛盾化解上有著天然優(yōu)勢(shì)，所以必須建立相應(yīng)參與機(jī)制讓鄉(xiāng)賢們發(fā)揮重要作用?！保ㄔL談編號(hào)20210807WQ）

（三）活力激發(fā)機(jī)制

所謂活力激發(fā)機(jī)制，即通過各種手段努力調(diào)動(dòng)激發(fā)社會(huì)主體、社會(huì)力量參與基層治理的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性，以此增強(qiáng)基層治理的內(nèi)生動(dòng)力。學(xué)界在如何動(dòng)員群眾、激發(fā)群眾方面有不少研究，譬如馬明潔[15]提出組織化動(dòng)員和經(jīng)營(yíng)式動(dòng)員等兩種動(dòng)員方式，汪衛(wèi)華[16]歸納出科層制管理（強(qiáng)制）、市場(chǎng)化處理（交換）、社會(huì)化治理（動(dòng)員）等三種群眾動(dòng)員方式，呂萍等[17]提煉出權(quán)力式政策動(dòng)員、利益式政策動(dòng)員、庇護(hù)式政策動(dòng)員、人情式政策動(dòng)員等四種社會(huì)動(dòng)員模式，狄金華[18]則揭示了村干部動(dòng)員背后的權(quán)力支配和“講政治”的前臺(tái)機(jī)制、利益置換和“講情面”的后臺(tái)機(jī)制。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，橫鎮(zhèn)通過以下三種方法調(diào)動(dòng)并激發(fā)群眾參與基層治理：

一是利益激勵(lì)法。市場(chǎng)化大潮下，推動(dòng)群眾參與也離不開相應(yīng)的利益激勵(lì)機(jī)制，通過實(shí)實(shí)在在的激勵(lì)有助于調(diào)動(dòng)群眾的積極性。2017 年，橫鎮(zhèn)出臺(tái)《全民治理“平安金幣”獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，推廣“平安金幣”全民參與基層治理模式：全鎮(zhèn)范圍的社會(huì)群眾，只要協(xié)助開展社會(huì)治安巡邏、排查安全隱患、提供隱患信息、參與志愿服務(wù)等基層治理活動(dòng)，就可獲得相應(yīng)的“平安金幣”獎(jiǎng)勵(lì)，隨后可在9 家“平安金幣商家聯(lián)盟”（包括便民服務(wù)中心、超市、美發(fā)、餐飲、汽修等）兌換各類生活服務(wù)和日常用品，以此提升群眾參與的積極性主動(dòng)性，推動(dòng)基層治理全民“齊”參與、“愿”參與、“能”參與、“真”參與、“常”參與。目前，全鎮(zhèn)有“平安金幣”志愿者13000 多名。

二是規(guī)范約束法。當(dāng)前，群眾缺乏參與基層治理的積極性主動(dòng)性，也跟缺少相應(yīng)的外部規(guī)范約束機(jī)制有關(guān)。近年來，橫鎮(zhèn)加強(qiáng)村規(guī)民約建設(shè)，15 個(gè)村居都修訂完善了村民在日常行為規(guī)范、公共秩序維護(hù)、矛盾糾紛化解、公序良俗弘揚(yáng)等方面的約定，引導(dǎo)廣大村民積極參與到村莊管理、村莊服務(wù)、村莊建設(shè)中來。同時(shí)，加強(qiáng)行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程建設(shè)，建立并完善行業(yè)團(tuán)體在生產(chǎn)生活中的社會(huì)規(guī)范約定，發(fā)揮行業(yè)商會(huì)、團(tuán)體組織在基層治理中的積極能動(dòng)作用。

三是教育動(dòng)員法。黨的百年歷程表明，只要做好了群眾工作，就能把群眾充分調(diào)動(dòng)起來。近年來，橫鎮(zhèn)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，要求廣大黨員走好新時(shí)代群眾路線，組織開展了黨員聯(lián)系戶、黨員戶掛牌、黨員承諾踐諾等活動(dòng)，發(fā)揮黨員在基層治理中的帶頭示范作用，以此引領(lǐng)群眾、組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾參與基層治理，推動(dòng)形成黨群干群的共建共治。同時(shí)，橫鎮(zhèn)注重群眾宣傳，成立23 家新時(shí)代文明實(shí)踐站和農(nóng)村文化禮堂，開展形式多樣的宣傳活動(dòng)，樹立群眾先進(jìn)典型，營(yíng)造全民共治氛圍。

五、兩條軌道的互動(dòng)關(guān)系：表層合作與深層張力

關(guān)于自上而下的行政（控制）軌道和自下而上的社會(huì)（自治）軌道的互動(dòng)關(guān)系，學(xué)界一直存在爭(zhēng)論。比如，兩者是此消彼長(zhǎng)還是共同增強(qiáng)？曹正漢等認(rèn)為，在不同情況下行政控制與社會(huì)自治之間存在此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)波動(dòng)[9]；王詩(shī)宗等則認(rèn)為，當(dāng)前基層治理存在行政控制和社會(huì)參與“雙雙增強(qiáng)”的趨勢(shì)與“悖論”[19]。再如，兩者是彼此對(duì)立還是相互融合？西方學(xué)界長(zhǎng)期存在國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立的觀點(diǎn)，而中國(guó)眾多學(xué)者則持相互融合的觀點(diǎn)。黃宗智認(rèn)為，在國(guó)家與社會(huì)之間存在一個(gè)官民相互合作、共同參與的“第三領(lǐng)域”[20]；李懷印認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)不是簡(jiǎn)單的二分對(duì)立關(guān)系，而是存在相互依賴、相互合作的一面[5]；康曉光等認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際情況不是國(guó)家與社會(huì)的分離，更不是國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立，而是國(guó)家與社會(huì)的融合[21]。

橫鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層治理中兩條軌道的互動(dòng)關(guān)系比較復(fù)雜，存在以下兩種面相：

（一）表層看，相互合作：行政扶持社會(huì)與社會(huì)配合行政

直觀地看，兩條軌道不是簡(jiǎn)單的相互對(duì)立、此消彼長(zhǎng)，而是一種相互融合、彼此賦權(quán)的和諧關(guān)系狀態(tài)。一方面，行政扶持社會(huì)，即行政創(chuàng)制與推動(dòng)社會(huì)成長(zhǎng)。橫鎮(zhèn)的基層治理中，可以看到一個(gè)比較明顯的社會(huì)再造現(xiàn)象，如上文提到的主體培育機(jī)制（新鄉(xiāng)賢、新居民、好大媽、志愿者等），平臺(tái)搭建機(jī)制（新鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會(huì)、新居民聯(lián)誼會(huì)、村民議事會(huì)、新鄉(xiāng)賢1161 調(diào)解機(jī)制等），活力激發(fā)機(jī)制（通過平安金幣的利益激勵(lì)法、通過村規(guī)民約的規(guī)范約束法、通過群眾工作的教育動(dòng)員法等），其背后實(shí)質(zhì)上是行政力量在扶持和構(gòu)建自下而上的社會(huì)自治軌道。正如橫鎮(zhèn)黨委書記WQ 所言：“現(xiàn)在社會(huì)力量比較薄弱，主要還是靠政府去推動(dòng)和培育社會(huì)力量，我們近年來在這方面想了很多辦法?！保ㄔL談編號(hào)20210807WQ）吳曉林曾提出“國(guó)家創(chuàng)制社會(huì)”[22]的觀點(diǎn)，認(rèn)為在社會(huì)力量薄弱的條件下，國(guó)家既創(chuàng)造社會(huì)伙伴，同時(shí)又使其運(yùn)行在制度框架內(nèi)，這是中國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型的“本土邏輯”。

另一方面，社會(huì)配合行政，即社會(huì)協(xié)助行政參與基層治理。橫鎮(zhèn)的基層治理中，也可看到各種社會(huì)力量配合行政、支持行政的治理場(chǎng)景，譬如新鄉(xiāng)賢、新居民、好大媽、志愿者等社會(huì)力量通過各種政府搭建的組織載體和制度渠道，積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村發(fā)展、矛盾調(diào)解、秩序維護(hù)、公共建設(shè)、公共服務(wù)、權(quán)益維護(hù)、扶貧濟(jì)困、宣傳教育、文化傳播等基層事務(wù)，為當(dāng)?shù)鼗鶎由鐣?huì)治理做出了積極貢獻(xiàn)。橫鎮(zhèn)基層治理辦公室主任HWY 講道：“總體上看，我們扶持培育的社會(huì)力量，比如新鄉(xiāng)賢、新居民、網(wǎng)格員，都能配合政府做好各類力所能及的基層治理工作，發(fā)揮了重要作用?！保ㄔL談編號(hào)20210805HWY）

（二）深層看，存在張力：行政介入過度與社會(huì)發(fā)育不足

透過表象，兩條軌道并沒有真正相互融合、彼此賦權(quán)，而是一種存在擠壓、存在張力的緊張關(guān)系狀態(tài)。一方面，行政介入過度，主要表現(xiàn)為介入的范圍過寬、程度過深。從橫鎮(zhèn)調(diào)查看，國(guó)家通過縱向派駐機(jī)制（如下派駐村干部、第一書記、農(nóng)村工作指導(dǎo)員），橫向擴(kuò)張機(jī)制（如村干部的職業(yè)化行政化、組建各類形式的編外雇員），全面滲透機(jī)制（如近年來全面推行的網(wǎng)格化管理），全方位介入基層各類事務(wù)治理，自上而下的行政軌道構(gòu)筑到了每家每戶，甚至進(jìn)入到了家庭內(nèi)部，政府在基層治理中大包大攬、無所不管的特征比較明顯，這也擠壓了社會(huì)自我發(fā)育成長(zhǎng)的可能空間。洋嶼村黨支部書記ZJM 對(duì)此較為無奈：“現(xiàn)在政府什么都要管，老百姓家門口種點(diǎn)菜也要管，老百姓家里的煤氣灶軟管也要一家一戶查過去，干部搞得很累，但是吃力不討好，老百姓反倒是怨氣大?！保ㄔL談編號(hào)20210813ZJM）

另一方面，社會(huì)發(fā)育不足，主要表現(xiàn)為社會(huì)缺乏自我發(fā)育能力。當(dāng)前自下而上的社會(huì)自治軌道，并非真正源于社會(huì)的自我發(fā)育、自發(fā)成長(zhǎng)，而是主要依靠政府的扶持與推動(dòng)。倘若離開政府這一外部力量，社會(huì)自治軌道恐怕很難獨(dú)立發(fā)育與健康成長(zhǎng)。總體上看，社會(huì)發(fā)育程度較低，社會(huì)力量相對(duì)薄弱，社會(huì)群眾缺乏參與的內(nèi)生動(dòng)力，基層治理存在比較明顯的“干部干、群眾看”“上面熱、下面冷”現(xiàn)象。正如閻云翔[23]所言，當(dāng)前中國(guó)存在“無公德個(gè)體主義”問題，個(gè)體化原子化現(xiàn)象比較明顯，社會(huì)個(gè)體缺乏參與精神與公共精神。

六、結(jié)論與討論

本文圍繞中國(guó)基層治理的核心問題即國(guó)家控制與社會(huì)自治的關(guān)系問題，主要從費(fèi)孝通的“雙軌政治”理論出發(fā)，指明中國(guó)基層治理邏輯經(jīng)歷了從傳統(tǒng)“雙軌政治”到新型“雙軌治理”的重大轉(zhuǎn)變。本文認(rèn)為，當(dāng)前新型“雙軌治理”實(shí)質(zhì)上是“行政主導(dǎo)的雙軌治理”，即基層治理總體上是一種以行政介入為主、社會(huì)自治為輔，以外生秩序?yàn)橹?、?nèi)生秩序?yàn)檩o的實(shí)踐形態(tài)，國(guó)家并沒有試圖拆除自下而上的社會(huì)自治軌道，而恰恰相反，目前正在大力重構(gòu)與再造社會(huì)軌道，因此呈現(xiàn)出國(guó)家介入（大治理）和社會(huì)再造（小治理）在同步推進(jìn)、共同強(qiáng)化的實(shí)踐圖景。根據(jù)浙東橫鎮(zhèn)的田野調(diào)查，本文發(fā)現(xiàn)：國(guó)家介入主要有三種機(jī)制或策略，包括縱向派駐機(jī)制、橫向擴(kuò)張機(jī)制、全面滲透機(jī)制，三者之間實(shí)際上存在層層遞進(jìn)、逐步深化的關(guān)系，共同形成當(dāng)前自上而下的行政軌道全方位介入干預(yù)基層社會(huì)的治理場(chǎng)景；社會(huì)再造主要有三種機(jī)制或策略，包括主體培育機(jī)制、平臺(tái)搭建機(jī)制、活力激發(fā)機(jī)制，目的就是要重構(gòu)一條充滿活力、積極向上的新的社會(huì)自治軌道；兩條軌道的互動(dòng)關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，從表面看相互合作，表現(xiàn)為行政扶持社會(huì)與社會(huì)配合行政，從深層看則存在張力，表現(xiàn)為行政介入過度與社會(huì)發(fā)育不足。

本文建議，新時(shí)代中國(guó)基層治理需根據(jù)環(huán)境條件變化，著力化解雙軌之間的張力問題，更好地實(shí)現(xiàn)自上而下的行政軌道和自下而上的社會(huì)軌道的良性互動(dòng)、相互賦權(quán)、動(dòng)態(tài)平衡，逐步走向二元合一的治理新境界。

一是注意國(guó)家介入尺度。國(guó)家介入需遵循分級(jí)分類分層的治理原則，社會(huì)能自行處理的則應(yīng)交由社會(huì)，避免全面介入、過度介入問題。一般來講，基層治理可劃分為私域、共域、公域三大治理層次，國(guó)家力量進(jìn)入不同治理層次需要遵循不同的原則與方式，私域中的事務(wù)與秩序應(yīng)堅(jiān)持個(gè)人主導(dǎo)原則，共域中的事務(wù)和秩序應(yīng)堅(jiān)持自治主導(dǎo)原則，公域中的事務(wù)和秩序應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)原則[24]。

二是促進(jìn)社會(huì)內(nèi)生發(fā)育。國(guó)家在基層治理中要敢于放手發(fā)動(dòng)群眾、充分給予自治空間，注意引導(dǎo)而非直接干預(yù)，增強(qiáng)社會(huì)群眾的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)，強(qiáng)化社會(huì)群眾的自我教育、自我管理、自我服務(wù)，消除伴隨“資源下鄉(xiāng)”“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”而來的各種“等靠要”思想。同時(shí)，發(fā)揮新時(shí)代文明實(shí)踐中心和農(nóng)村文化禮堂的文化教育功能，積極培育社會(huì)個(gè)體的參與精神與公共精神。

三是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)二元合一。新時(shí)代基層治理需要更好地處理國(guó)家與社會(huì)、秩序和活力的關(guān)系，有機(jī)結(jié)合“權(quán)力一元性”與“治理多樣性”[25]，促進(jìn)行政軌道與社會(huì)軌道的良性互動(dòng)、二元合一，而非二元疏離、二元對(duì)立。正如黃宗智所言：“未來的重點(diǎn)應(yīng)在更為平穩(wěn)的、既是由上而下也是由下而上的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)+人民積極參與的、可長(zhǎng)期持續(xù)的二元互動(dòng)結(jié)合?！磥淼闹袊?guó)能夠走出一條國(guó)家和社會(huì)間權(quán)力更為均衡以及更為良性互動(dòng)的新道路?！盵26]

注 釋：

① 費(fèi)孝通、李懷印等曾提到國(guó)家治理理念對(duì)基層治理模式的影響。費(fèi)孝通認(rèn)為，自上而下的集權(quán)統(tǒng)治隱含著很高的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椤白陨隙碌拿钫l也不敢保證是人民樂于接受的”，因此，中央政府為了政權(quán)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，需要構(gòu)筑集權(quán)統(tǒng)治的安全閥，即允許基層社會(huì)在一定程度上自治，以便在政府與民眾之間形成緩沖地帶[27]。李懷印認(rèn)為，中華帝國(guó)時(shí)期之所以奉行簡(jiǎn)約治理和實(shí)體治理，跟儒家倡導(dǎo)無為而治、盡量不干預(yù)等思想有關(guān)系[5]。

② 瞿同祖提到國(guó)家能力強(qiáng)弱對(duì)基層治理模式的影響。瞿同祖認(rèn)為:“(清代)鄉(xiāng)村享有的自治，并不是政府有意要賦予鄉(xiāng)村自治的權(quán)利，而是因?yàn)楫?dāng)局無力控制或監(jiān)督其活動(dòng)。這種‘自治’，換句話說，是中央集權(quán)尚未完成的結(jié)果?！盵28]

③ 杜贊奇、賀雪峰等談到社會(huì)基礎(chǔ)條件對(duì)基層治理模式的影響，比如杜贊奇提出“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[29]，賀雪峰則強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)”[30]。

④ 董磊明認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)自治力量薄弱且不成熟，自治存在一定的混亂，反倒陷入惡人治村等無序狀態(tài)，這對(duì)國(guó)家介入提出了必然要求[14]。