我國基層公務(wù)員的角色沖突困境及突破路徑

鄭 維，王世媛

（暨南大學(xué)，廣州 510632）

我國基層公務(wù)員數(shù)量龐大且直面群眾，是國家治理體系的重要組成部分，基層公務(wù)員角色定位的準(zhǔn)確性事關(guān)國家治理能力現(xiàn)代化水平。無論是從理論上看，還是從實(shí)踐來看，基層公務(wù)員長期面臨角色疊加帶來的角色扮演、角色切換和角色自洽的難題。當(dāng)前，我國行政法治、行政倫理和行政環(huán)境建設(shè)力度不斷加大，加之多元化思潮和市場化環(huán)境又讓基層公務(wù)員面臨更加嚴(yán)峻的外部考驗(yàn)，作為公務(wù)人員、社會成員、家庭成員和獨(dú)立個(gè)體角色的基層公務(wù)員陷入角色間和角色內(nèi)沖突困境，導(dǎo)致思想決策和行動表達(dá)的難度增加，行政行為的科學(xué)性和準(zhǔn)確性隨之受到挑戰(zhàn)?！豆珓?wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員是依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的國家機(jī)關(guān)工作人員。公務(wù)員的履職能力直接關(guān)系到黨政機(jī)關(guān)在人民心中的形象和我國公務(wù)員隊(duì)伍現(xiàn)代化建設(shè)效度。按照職務(wù)職級并行制度規(guī)定，我國規(guī)范設(shè)置了公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和職級序列，加之我國黨政機(jī)關(guān)呈現(xiàn)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級縱向結(jié)構(gòu)，其中的縣和鄉(xiāng)兩級一般被普遍認(rèn)定為基層，因此，本文所稱“基層公務(wù)員”，是指縣級（含縣級）以下機(jī)關(guān)中的一至四級調(diào)研員、一至四級主任科員、一至二級科員。

基層公務(wù)員身處黨政機(jī)關(guān)中，黨政機(jī)關(guān)作為一個(gè)利益主體，要追求自身利益，這一行為被稱為“內(nèi)在效應(yīng)”或“內(nèi)部性”，意指“公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會福利”〔1〕29-30。黨政機(jī)關(guān)的自利性來自三個(gè)方面：一是來自政府官員對個(gè)人利益的追求，二是來自組織團(tuán)體的意志，三是來自某一階級的意志或利益訴求〔2〕266。黨政機(jī)關(guān)一方面要最大限度代表公共利益，另一方面也要追求自身利益，這一矛盾使基層公務(wù)員在服從和效忠組織時(shí)，必然出現(xiàn)組織利益與公共利益或組織利益與個(gè)人利益的矛盾，并且由于自身能力的局限性，很難將這種矛盾調(diào)和。始終立足基層公務(wù)員這一特定主體，緊緊把握基層公務(wù)員作為組織利益代表者與個(gè)人利益捍衛(wèi)者、行政倫理踐行者與個(gè)人道德遵從者、官僚體制參與者與上級權(quán)威服從者的角色沖突表征，有利于為紓解這些角色沖突奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、基層公務(wù)員角色沖突困境的表征

美國社會學(xué)家默頓在其所著的《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》中指出，由于社會成員個(gè)人在社會群體中所處地位不盡相同，必須在同一時(shí)間段扮演若干個(gè)不同角色〔1〕206。當(dāng)個(gè)人期許與這些多重角色的要求難以保持一致時(shí)，角色沖突就產(chǎn)生了，并且這種沖突具有復(fù)雜性，主要包括：個(gè)人本身的人格特質(zhì)或自己為自己設(shè)定的人格特質(zhì)與外界設(shè)定的角色發(fā)生沖突；外界對同一個(gè)人扮演的角色做出了不同的要求或期待，導(dǎo)致該角色扮演者內(nèi)心發(fā)生了沖突；個(gè)人同時(shí)扮演的多種社會角色對個(gè)人提出了不同的行為準(zhǔn)則和規(guī)范，使得個(gè)人在不同角色間自由轉(zhuǎn)換難度加大；個(gè)人從舊的角色轉(zhuǎn)換為到新的角色，由于新舊角色對個(gè)人要求不一，使個(gè)人難以適應(yīng)新角色〔2〕266。基層公務(wù)員面臨的角色沖突主要是個(gè)人同時(shí)扮演多重角色時(shí)的行為沖突和扮演同一種角色時(shí)內(nèi)部間沖突。

（一）組織利益代表者與個(gè)人利益捍衛(wèi)者的角色沖突

基層公務(wù)員是黨政機(jī)關(guān)的有機(jī)組成部分，行使上級組織賦予的權(quán)力，執(zhí)行公共組織政策，管理社會公共事務(wù)，因此，他們是組織利益的代表者。另外，基層公務(wù)員作為社會個(gè)體，要最大限度追求個(gè)人利益最大化，在法律許可范圍內(nèi)堅(jiān)決捍衛(wèi)自身利益?；鶎庸珓?wù)員在利益代表者方面具有雙重角色，分別是“公共人”角色和“社會人”角色。“公共人”角色是基層公務(wù)員作為國家公務(wù)員這一特殊身份屬性特有的角色，要求他們以公共利益作為行政行為的衡量標(biāo)準(zhǔn)；“社會人”角色是基層公務(wù)員作為普通群眾這一身份屬性固有的角色，要求他們以個(gè)人利益作為個(gè)人行為的衡量標(biāo)準(zhǔn)。由于一部分基層公務(wù)員認(rèn)識的局限性和現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，他們很難正確地區(qū)分兩種角色的界限，容易引起行政行為失范。

基層公務(wù)員一旦要追求個(gè)人利益，就難免會在一定程度上損害公共利益，而基層公務(wù)員在追求公共利益的過程中，也可能因?yàn)榫S護(hù)公共利益導(dǎo)致個(gè)人利益受損?；鶎庸珓?wù)員經(jīng)常陷入兩難困境，特別是在公共利益面前不得不對個(gè)人訴求和個(gè)人利益作出退步或放棄。

（二）行政倫理踐行者與個(gè)人道德遵從者的角色沖突

基層公務(wù)員從事的是為公眾謀福利的神圣職業(yè)，心中必須堅(jiān)持一種精神力量，這種精神力量通常被稱為“行政倫理”?；鶎庸珓?wù)員必須遵守和踐行行政倫理，保證自己的一切行政行為符合國家公職人員的倫理規(guī)范，而這種倫理規(guī)范要求基層公務(wù)員最大限度約束自己的個(gè)人行為，時(shí)刻保持高尚的行為操守，始終保持公平、公正、正義等傳統(tǒng)美德，將自己的全部知識和能力運(yùn)用到為民眾謀取福祉中去。由于行政倫理是從個(gè)人倫理中升華和抽象得來的，因此行政倫理是基于基層公務(wù)員作為社會個(gè)體必須遵從的社會倫理基礎(chǔ)上的進(jìn)一步要求和提煉，進(jìn)而要求基層公務(wù)員不僅要遵守個(gè)人道德倫理，又要遵守行政倫理，基層公務(wù)員成為雙重倫理的踐行者。一方面，個(gè)人道德與行政倫理并非完全的包含和被包含關(guān)系，而是一種部分交叉關(guān)系，因此基層公務(wù)員在踐行行政倫理的同時(shí)，還必須無條件地遵從個(gè)人道德。另一方面，基層公務(wù)員的行政行為既受到上級機(jī)關(guān)的系統(tǒng)監(jiān)督，又接受著社會的輿論監(jiān)督，這種監(jiān)督對基層公務(wù)員的行政行為產(chǎn)生著督促和約束作用，使得基層公務(wù)員在表現(xiàn)個(gè)人行為時(shí)不得不將一切可能影響其正常履職和正常生活的不利因素加以考慮，經(jīng)過權(quán)衡后作出既符合行政倫理又符合個(gè)人道德、既滿足個(gè)人最大需要又降低個(gè)人政治生涯風(fēng)險(xiǎn)的行為。從長期來看，基層公務(wù)員作為行政倫理踐行者與個(gè)人道德遵從者的角色沖突非但不會緩和，反而會隨著行政倫理規(guī)范化、制度化的進(jìn)程加劇。這種角色沖突將使得基層公務(wù)員在做出行為選擇時(shí)愈加艱難。

（三）官僚體制參與者與上級權(quán)威服從者的角色沖突

現(xiàn)代社會所指的官僚體制是專業(yè)分工明確，權(quán)責(zé)體系健全，以公文運(yùn)轉(zhuǎn)為命令傳輸渠道的正規(guī)化行政組織?；鶎庸珓?wù)員所處的公務(wù)員系統(tǒng)，其實(shí)就是現(xiàn)代社會官僚體制的典型象征?；鶎庸珓?wù)員作為官僚體制的一員，履行著物質(zhì)文明建設(shè)、政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)、社會文明建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等職能，擁有不同形式的管理、治理、控制手段，手中掌握著一般群眾所不具備的權(quán)力。由于官僚體制對行政人員進(jìn)行了等級劃分，因此，基層公務(wù)員在官僚體制中又必須充當(dāng)上級組織和領(lǐng)導(dǎo)的下屬，伴隨著身份職位的差別就產(chǎn)生了命令與服從關(guān)系。上級發(fā)布的政策文件和命令，基層機(jī)關(guān)和基層公務(wù)員必須不折不扣執(zhí)行，上級領(lǐng)導(dǎo)安排的事項(xiàng)必須按時(shí)保證完成，凡事都必須通過公文運(yùn)轉(zhuǎn)或口頭方式向上級請示匯報(bào)，這就是相對縣級以上機(jī)關(guān)而言，基層公務(wù)員整體的服從表現(xiàn)。另外，作為基層機(jī)關(guān)內(nèi)部，基層公務(wù)員也被劃分為若干等級，下級基層公務(wù)員必須服從上級領(lǐng)導(dǎo)的安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級機(jī)關(guān)必須服從區(qū)、縣一級機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，這是由基層科層化體制產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威決定的。因此，基層公務(wù)員一方面是權(quán)力的“發(fā)力”者，另一方面又是權(quán)力的“受力”者，這樣的雙重角色讓基層公務(wù)員在作出行政行為時(shí)既要符合上級要求，又要符合社會實(shí)際和群眾需求，但實(shí)際上要達(dá)到二者的平衡具有相當(dāng)難度。

二、基層公務(wù)員角色沖突的成因

基層公務(wù)員在從事公務(wù)活動和個(gè)人活動時(shí)，必須將自己的“公務(wù)員身份”作為行為決策的重要參考因素。因此，基層公務(wù)員不僅是一名“公共人”，還是一名“社會人”，而“公共人”角色要對“社會人”角色進(jìn)行一定的限制，保證個(gè)人活動的范圍不致超出因公務(wù)員身份設(shè)定的各類邊界。反過來，“社會人”角色又要求基層公務(wù)員充分發(fā)揮個(gè)體自由，最大限度享受個(gè)人權(quán)利，容易導(dǎo)致基層公務(wù)員個(gè)人行為超越公務(wù)員應(yīng)有的行為邊界?？傊?，基層公務(wù)員難以恰到好處地兼顧“公共人”角色和“社會人”角色。

（一）角色的認(rèn)知性偏差

角色理論的核心價(jià)值主要是對人的行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，這種引導(dǎo)和規(guī)范主要來源于社會中的個(gè)人對角色的扮演。基層公務(wù)員作為一名普通的角色扮演者，對自身扮演的多重角色認(rèn)知有限，只有很少一部分基層公務(wù)員能夠準(zhǔn)確全面認(rèn)識到自身需要正確處理好各種角色間關(guān)系，隨時(shí)應(yīng)對因?yàn)榻巧缪菘赡軒淼母黝悰_突，大部分基層公務(wù)員由于知識閱歷有限、忙于應(yīng)付瑣碎的日常工作，在角色扮演過程中逐漸迷失了方向，角色認(rèn)知出現(xiàn)了偏差。

美國政治學(xué)界于20 世紀(jì)60 年引入了角色理論，以此作為研究政治行為和政治現(xiàn)象的工具和媒介。從公務(wù)員角色沖突來看，主要表現(xiàn)為三種形式：一是角色內(nèi)沖突，即同一角色內(nèi)部的矛盾沖突，基層公務(wù)員作為公務(wù)員這一角色，難免出現(xiàn)對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)的不統(tǒng)一，組織原則和現(xiàn)實(shí)狀況的不統(tǒng)一；二是角色外沖突，即由于個(gè)體代表的組織利益和原則不同，造成的基層公務(wù)員作為多個(gè)角色扮演者之間的沖突；三是角色間沖突，即一個(gè)人要同時(shí)承擔(dān)多重角色，不同角色對角色扮演者要求不一，使得基層公務(wù)員在行為選擇時(shí)不知以何種角色要求為基準(zhǔn)，從而導(dǎo)致基層公務(wù)員很難從多重角色中擺脫出來，難以緩解角色沖突帶來的認(rèn)知性偏差?；鶎庸珓?wù)員行政行為失范，就是由于他們很難明確自身扮演的角色，對“公共人”角色認(rèn)知不夠，難以在實(shí)際工作中擔(dān)負(fù)起“公共人”應(yīng)該承擔(dān)的公共責(zé)任和公共義務(wù)；對“社會人”角色出現(xiàn)認(rèn)知偏差，一定程度上會導(dǎo)致基層公務(wù)員過分追逐私人利益和家庭利益，漠視公共利益，不能平衡好不同角色所代表的利益關(guān)系。

（二）角色的自主性缺失

所謂角色的自主性，是指社會中的個(gè)人在自身扮演著多重角色時(shí)，能夠?qū)Ω鞣N角色形成干擾的因素進(jìn)行排除，特別是排除那些對角色自主性干擾較強(qiáng)的因素，從而在角色扮演過程中做到不偏不倚，完美契合?；鶎庸珓?wù)員作為雙重角色扮演者，更加容易偏向“私人角色”，將“私人角色”看得過重，甚至利用“公共角色”行使便利，把原本屬于“公共角色”的利益向“私人角色”輸送，使得“公共角色”的扮演不到位。

新的時(shí)代背景下，傳統(tǒng)的行政行為規(guī)范和社會規(guī)范被逐漸打破，新的國家治理理念和社會道德理念在實(shí)踐中開始重構(gòu)，這對基層公務(wù)員的“公共角色”扮演中的自主性提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。伴隨著國家治理廣度和深度的變化，基層公務(wù)員要處理的日常事務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常的工作量，不得不依靠加班加點(diǎn)來完成諸如領(lǐng)導(dǎo)講話稿、文件起草、會議籌備、調(diào)查研究等工作任務(wù)，導(dǎo)致部分基層公務(wù)員要身兼數(shù)職。體制內(nèi)和體制外的雙重話語評價(jià)都要求基層公務(wù)員更加明確自身的“公共角色”，從而使得基層公務(wù)員對自身同等重要的“私人角色”自主性產(chǎn)生缺失感。長此以往，基層公務(wù)員由于輿論壓力和外在評價(jià)，過分偏重“公共角色”，將原本屬于個(gè)人的利益出讓給公共利益和其他社會成員，將原本屬于個(gè)人的休息時(shí)間出讓給上級部門和所在單位，部分或全部喪失私人空間，不利于培養(yǎng)和踐行健康向上的行政文化。

（三）角色的干擾性加劇

角色的干擾性是指角色扮演者在正常的角色扮演過程中，受到來自主觀或客觀因素，甚至主客觀因素共同的干擾，并且這種干擾直接作用于自身思維和行為，對角色的正常扮演產(chǎn)生不利影響?；鶎庸珓?wù)員面臨的干擾主要來源于自身的定式思維、定式習(xí)慣和外在環(huán)境，這些因素的作用使基層公務(wù)員的角色扮演受到諸多束縛，致使一些人很難保持清醒的頭腦作出明智的舉措，最終造成行政行為失范。

基層公務(wù)員角色的干擾性還來源于越來越從緊的履職環(huán)境，履職環(huán)境從寬松到從緊，讓基層公務(wù)員一方面在遵紀(jì)守法方面有所提升，另一方面也對基層公務(wù)員大膽靈活履職產(chǎn)生了影響。黨的十八大以來，反腐肅貪力度不斷加大，受到黨紀(jì)政紀(jì)處分和法律法規(guī)制裁的公務(wù)員不在少數(shù)，基本形成了“不敢腐、不能腐、不想腐”的良好格局，對基層公務(wù)員形成了強(qiáng)大的震懾作用，使基層干事創(chuàng)業(yè)氛圍更加濃厚，極大凈化了基層政治生態(tài)。在這樣的環(huán)境下，基層公務(wù)員對黨紀(jì)國法的敬畏心理更重，在具體行政行為活動中要綜合考慮各種因素。有的人在面對新的機(jī)遇時(shí)不敢放開手腳，不愿主動作為，不能充分地、創(chuàng)造性地履職。

三、基層公務(wù)員角色沖突困境的突破路徑

基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)事關(guān)基層公務(wù)員個(gè)人成長成才，事關(guān)人民群眾獲得感、幸福感，事關(guān)國家公務(wù)員隊(duì)伍年輕化、專業(yè)化，事關(guān)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，事關(guān)中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政，是一項(xiàng)夯基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的偉大工程，必須從科學(xué)架構(gòu)行政組織體制、加快行政倫理法治化進(jìn)程、健全行政行為監(jiān)督機(jī)制、明確基層公務(wù)員的各類角色、培育基層公務(wù)員健全的行政人格、培育健康的基層行政組織文化等方面努力，確?；鶎庸珓?wù)員正確處理各類角色，避免行政行為失范，保證基層公務(wù)員隊(duì)伍忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)。

（一）科學(xué)架構(gòu)行政組織體制

行政組織體制決定了基層公務(wù)員行政行為的方向和模式，科學(xué)的行政組織體制架構(gòu)模式可以預(yù)防和減少基層公務(wù)員行政行為失范現(xiàn)象?；鶎庸珓?wù)員行政行為失范現(xiàn)象近年來呈下降趨勢，這與我國前期進(jìn)行的幾次以“大部制改革”為主的行政體制改革有著密切關(guān)系，特別是黨的十八大以來，在加大反腐力度的同時(shí)，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建“嚴(yán)、緊、實(shí)”的行政組織體制，使基層公務(wù)員的行政行為不敢失范、不能失范、不想失范。因此，未來一段時(shí)期，要在科學(xué)架構(gòu)行政組織體制上下功夫，保證基層公務(wù)員的行政行為在體制約束下更加規(guī)范。

首先，對傳統(tǒng)的“條塊結(jié)構(gòu)”進(jìn)行微調(diào)。要強(qiáng)化上級業(yè)務(wù)主管部門對下級機(jī)關(guān)的指導(dǎo)權(quán)，將目前的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)進(jìn)行再細(xì)化、再強(qiáng)化，特別是要在政策執(zhí)行情況和資金分配方面加強(qiáng)指導(dǎo)，盡量縮小基層公務(wù)員的自由裁量空間，加強(qiáng)基層公務(wù)員自覺掌握宏觀背景、提高政治站位、樹牢系統(tǒng)性原則性思維的能力，提高對基層公務(wù)員的倫理、行為要求，加強(qiáng)行政行為規(guī)范化建設(shè)。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)同級黨委、政府組成部門間的利益剝離，建立獎勵舉報(bào)制度和包庇懲罰制度，鼓勵平級機(jī)關(guān)對作出失范行政行為的機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行檢舉揭發(fā)，對有意包庇失范行為的機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分和法律法規(guī)制裁，防止出現(xiàn)集體行政行為失范現(xiàn)象。

其次，保證黨和國家機(jī)構(gòu)改革后的基層黨政機(jī)關(guān)高效運(yùn)行。必須保證縣級及以下的基層黨和國家機(jī)構(gòu)改革穩(wěn)妥進(jìn)行?；鶎狱h和國家機(jī)構(gòu)要根據(jù)上級機(jī)構(gòu)改革要求迅速進(jìn)行職能清理、整合，對該合并的職能進(jìn)行合并、該撤銷的職能依法撤銷、該新建的職能進(jìn)行新建，保證職能設(shè)立符合科學(xué)行政、依法行政的需要。國家機(jī)構(gòu)改革后，新機(jī)構(gòu)一般都迅速理清了職能職責(zé)、高效運(yùn)行，對掛牌后的機(jī)構(gòu)組成人員進(jìn)行統(tǒng)籌安排和管理，特別是嚴(yán)格對照機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行行政行為規(guī)范化建設(shè)，以機(jī)構(gòu)改革作為治理基層公務(wù)員行政行為失范的契機(jī)。

最后，切實(shí)發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對基層公務(wù)員的全覆蓋監(jiān)督。國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革已經(jīng)完成，但要實(shí)現(xiàn)對所有基層公務(wù)員的紀(jì)檢監(jiān)察，就必須在現(xiàn)有體制下探索一些更切實(shí)可行的做法。在縣（區(qū)）一級機(jī)關(guān)，要嘗試實(shí)現(xiàn)紀(jì)委監(jiān)委派駐組工作人員常態(tài)化進(jìn)駐派駐單位，實(shí)現(xiàn)對縣級部門公務(wù)員的不間斷監(jiān)察，及時(shí)處置失范的行政行為。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級，要將本級紀(jì)委的紀(jì)律檢查與上級監(jiān)委的國家監(jiān)察有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公務(wù)員行政行為的檢查、監(jiān)察。總之，要雙管齊下、形成合力，將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與國家監(jiān)察觸角延伸至每一名基層公務(wù)員身上，保證基層公務(wù)員行政行為更加規(guī)范。

（二）加快行政倫理法治化進(jìn)程

行政倫理是公務(wù)員行政行為必須遵守的倫理準(zhǔn)則，將這樣的倫理準(zhǔn)則以法律形式確立下來，將以德治吏提升到依法治吏的高度，有利于將行政倫理中符合立法要求的因素進(jìn)行提取和確立，也有利于對公務(wù)員提出更為嚴(yán)格的要求，更有利于從實(shí)踐操作層面加強(qiáng)對公務(wù)員行政行為失范現(xiàn)象的治理。

首先，加快基層公務(wù)員的行政倫理立法。既要對現(xiàn)有的關(guān)于基層公務(wù)員倫理規(guī)范要求的各項(xiàng)規(guī)定和法條進(jìn)行梳理，融入公務(wù)員職業(yè)道德中有必要上升為國家法律法規(guī)的內(nèi)容，制定一部完整的公務(wù)員行政倫理法律，并在其中對基層公務(wù)員的行政倫理和行為規(guī)范作出具體要求。值得指出的是，這樣的一部專門法律要對基層公務(wù)員在公務(wù)活動中必須遵守的行為準(zhǔn)則進(jìn)行逐條列舉，劃定基層公務(wù)員行政行為的活動范圍，制定可操作性強(qiáng)的處罰規(guī)定。又要根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展，不斷對不同時(shí)代背景下基層公務(wù)員要遵守的行政行為規(guī)范進(jìn)行調(diào)查研究，根據(jù)憲法和立法法的原則對其行政倫理法律進(jìn)行更新，確保行政倫理法律與時(shí)俱進(jìn)。還要建立與行政倫理法律配套的法律法規(guī)體系，保證行政倫理法律法規(guī)體系成為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，并且保證執(zhí)行過程中有一系列支持支撐的明文規(guī)定。

其次，強(qiáng)化基層公務(wù)員管理中的法治思維和法治方式。全面依法治國背景下，要實(shí)現(xiàn)基層公務(wù)員行政行為的規(guī)范化，就必須以講法律、講規(guī)矩的方式對基層公務(wù)員進(jìn)行管理。既要嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度，將全面從嚴(yán)治黨向基層公務(wù)員延伸。新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對黨員違紀(jì)情形和處罰辦法作出了比較詳細(xì)的規(guī)定，對具有黨員身份的基層公務(wù)員的違紀(jì)違法行為，要嚴(yán)格按照規(guī)定給予黨紀(jì)處分，觸犯國家法律的，要依法移交司法機(jī)關(guān)處理，保證“紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法”在基層公務(wù)員隊(duì)伍中得到有效貫徹。又要嚴(yán)格樹立法律法規(guī)的制度權(quán)威，確保依法治國總體方略在基層公務(wù)員隊(duì)伍中落地落實(shí)。還要在基層公務(wù)員隊(duì)伍中普及以法治思維和法治方式解決問題、處理公務(wù)的觀念，鼓勵和支持基層公務(wù)員在法律框架內(nèi)處理基層矛盾糾紛、解決基層發(fā)展難題，對違反法律法規(guī)的基層公務(wù)員依法處理，體現(xiàn)“法外無特權(quán)”。同時(shí)，要加強(qiáng)法律宣傳，特別是增強(qiáng)基層群眾法治意識，對基層公務(wù)員行政行為合法性進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

（三）健全行政行為監(jiān)督機(jī)制

“行政監(jiān)督體現(xiàn)國家權(quán)力與公民權(quán)利對行政權(quán)的制約和約束。約束的效果如何取決于監(jiān)督主體的權(quán)力大小和獨(dú)立的地位。”〔3〕216隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國僅對政府部門工作人員進(jìn)行行政監(jiān)督的監(jiān)督方式已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的變化，更為廣泛意義上的針對全體公務(wù)員的行政行為監(jiān)督機(jī)制建設(shè)已經(jīng)滯后，亟需健全全方位多層次的行政行為監(jiān)督機(jī)制。

首先，建立專門的行政行為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。就目前監(jiān)督形式來看，監(jiān)督主體比較分散，且各監(jiān)督主體的獨(dú)立性和權(quán)威性不足，監(jiān)督方式不明確，監(jiān)督手段有限，不僅對被監(jiān)督對象的監(jiān)督效果不足，還造成了各監(jiān)督主體之間推諉扯皮，影響行政效率。因此，有必要建立專門的行政行為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對基層公務(wù)員進(jìn)行專門監(jiān)督。建議將此監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的組成部分，在監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，保證其獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，特別是保證其人事權(quán)與財(cái)政權(quán)不受同級黨委、政府的限制。值得注意的是，行政行為監(jiān)督機(jī)構(gòu)要受到上級監(jiān)督機(jī)構(gòu)和同級人大的監(jiān)督，防止不受限制的權(quán)力存在，避免監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)行政行為失范現(xiàn)象。還可以仿照國外先進(jìn)做法，在非政府組織中建立行政行為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，作為內(nèi)部行政行為監(jiān)督的重要補(bǔ)充，保證監(jiān)督的公開透明度，彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督的缺陷和不足。

其次，引導(dǎo)社會群眾和媒體有序開展監(jiān)督?；鶎庸珓?wù)員的管理服務(wù)對象就是人民群眾，如果以“委托—代理”理論來看，基層公務(wù)員就是人民群眾的代理人，人民群眾將權(quán)力委托給基層公務(wù)員來行使，代理人必須向委托人負(fù)責(zé)，接受委托人的監(jiān)督和質(zhì)疑?；鶎庸珓?wù)員的行政行為是好是壞，人民群眾的評價(jià)最為直接、最為客觀，因此，要引導(dǎo)群眾通過有序的政治參與對基層公務(wù)員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，通過信訪、網(wǎng)絡(luò)政治參與等方式評價(jià)基層公務(wù)員的行政行為，并建立保密制度和舉報(bào)獎勵制度，尊重和保護(hù)群眾在監(jiān)督基層公務(wù)員行政行為過程中的正當(dāng)合法權(quán)益。通過群眾監(jiān)督倒逼基層公務(wù)員規(guī)范自己的行政行為，并使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層公務(wù)員失范的行政行為，及時(shí)予以處置。同時(shí)，要建立健全媒體準(zhǔn)入制度，合理引導(dǎo)媒體參與基層公務(wù)員行政行為監(jiān)督。將基層公務(wù)員履職情況向媒體公開，接受采訪和問詢，在向社會展示自身的同時(shí)接受監(jiān)督，在新媒體日新月異的發(fā)展進(jìn)程中規(guī)范基層公務(wù)員行政行為，始終保持基層政務(wù)活動和行政行為陽光透明。

（四）明確基層公務(wù)員的各類角色

作為基層公務(wù)員，要始終明確自己的第一要務(wù)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，并且要在政治實(shí)踐中不斷強(qiáng)化這種公共責(zé)任意識，成為履職盡責(zé)的不懈追求。由于基層公務(wù)員身兼“公共人”和“社會人”兩種角色，加之作為國家機(jī)關(guān)工作人員這一職業(yè)的要求，必須在兩種角色中有所倚重，那就是毫無懸念地選擇將“公共人”角色作為自己的首要角色。

首先，明確基層公務(wù)員的“公共人”角色，將公共利益放在首位。當(dāng)基層公務(wù)員面臨公共利益與私人利益沖突時(shí)，必須將個(gè)人利益、家庭利益、小團(tuán)體利益置于公共利益之下。在滿足公共利益需求的情況下，再考慮和實(shí)現(xiàn)其他利益，如果公共利益要求必須犧牲個(gè)人的其他利益，就必須舍棄和犧牲個(gè)人的其他利益，這是由基層公務(wù)員的職業(yè)屬性決定的。基層公務(wù)員要始終認(rèn)識到自己手中行使的公權(quán)力來自人民委托和國家賦予，自己只是公權(quán)力的代理者和行使人，公權(quán)力不屬于自己私人所有，其作用主要在于實(shí)施公共管理活動、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，基層公務(wù)員手中行使的公權(quán)力只是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的方式和媒介，并不能用來實(shí)現(xiàn)個(gè)人私利，特別是公共利益與私人利益產(chǎn)生沖突時(shí)，更不能背離公共行政的宗旨，將公權(quán)私用，作出失范的行政行為?；鶎庸珓?wù)員要時(shí)刻謹(jǐn)記自己的首要角色是“公共人”，作為一名“公共人”，就是要努力克服“社會人”角色可能帶來的一系列消極影響，在利益權(quán)衡和行為選擇時(shí)體現(xiàn)公共利益至上。

其次，明確基層公務(wù)員的“社會人”角色，兼顧個(gè)人合法利益?；鶎庸珓?wù)員作為普通社會成員，在保證“公共人”角色扮演到位的情況下，要最大限度滿足自己作為“社會人”角色的一切需求，這是由人的自然性和逐利性共同決定的?；鶎庸珓?wù)員主管部門和基層公務(wù)員自身要更加明確“社會人”角色是基層公務(wù)員作為一名普通社會成員應(yīng)有的權(quán)利，在合法合理的條件下最大限度滿足基層公務(wù)員的個(gè)人利益訴求是加強(qiáng)對基層公務(wù)員關(guān)心關(guān)懷的必要途徑。當(dāng)前，基層公務(wù)員的政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇還比較低，他們也會遇到一般群眾遇到的種種困難，在高房價(jià)、高物價(jià)和高社會風(fēng)險(xiǎn)大潮中時(shí)刻充滿危機(jī)感，甚至由于其特殊的公職身份，還會被社會上一些不明真相、蓄意破壞黨群干群關(guān)系的人士裹挾，個(gè)人聲譽(yù)、隱私等得不到有效保障，獲取個(gè)人合法利益遭受誤解。因此，要旗幟鮮明地反對社會上的歪風(fēng)邪氣，為基層公務(wù)員謀取個(gè)人合法利益和實(shí)現(xiàn)自身更好發(fā)展正名，保證基層公務(wù)員應(yīng)有的榮譽(yù)、利益得到尊重，使其“社會人”角色不被忽視。

（五）培育基層公務(wù)員健全的行政人格

行政人格是人格的高層次體現(xiàn)，是行政人員道德上的權(quán)利、義務(wù)、品格、尊嚴(yán)、道德信念、道德自律意識融合而成的道德自律行為模式和實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值的整合體〔1〕200。因此，基層公務(wù)員健全的行政人格具有區(qū)別于一般社會成員人格的規(guī)范性特征，它直接決定了基層公務(wù)員處理公共事務(wù)的思維和行為習(xí)慣，培育基層公務(wù)員健全的行政人格是建立新時(shí)代現(xiàn)代化基層公務(wù)員隊(duì)伍的必然要求。

首先，樹立基層公務(wù)員公平正義的行政行為觀念?；鶎庸珓?wù)員作為公共利益的分配者，必須堅(jiān)持公平正義觀念，才能保證在分配國家資源和利益時(shí)掌握好尺度，做到“不偏袒任何一方，不歧視任何一方”，堅(jiān)持同樣的標(biāo)準(zhǔn)，不用雙重或多重標(biāo)準(zhǔn)對待行政相對人。要堅(jiān)持機(jī)會均等，客觀承認(rèn)社會公民享有平等的權(quán)利，并且不因性別、民族、職業(yè)、社會地位等的不同而產(chǎn)生差距，在國家法律法規(guī)和市場規(guī)則面前做到人人平等。還要堅(jiān)持民意和民主，在政治實(shí)踐中努力擴(kuò)大有序的政治參與，最大限度吸納不同社會群體的意見建議，保證做出的決定符合最廣大人民群眾的根本利益?？傊鶎庸珓?wù)員對待人民群眾必須堅(jiān)持“一根桿子插到底”，保證人民群眾平等、公正地享受合法權(quán)益，保證自己做出的行政行為符合公平正義規(guī)則。

其次，樹立基層公務(wù)員權(quán)責(zé)對等的行政行為觀念。基層公務(wù)員首先被賦予了行使公共權(quán)力的權(quán)力，就必然要承擔(dān)由此帶來的一系列責(zé)任，權(quán)力和責(zé)任是不可分離的?；鶎庸珓?wù)員要明確自己對群眾的責(zé)任，將思想從“注重權(quán)力”向”明確責(zé)任”轉(zhuǎn)變，特別是自身肩負(fù)的工作責(zé)任，要認(rèn)真遵守崗位設(shè)定的目標(biāo)責(zé)任制，確保工作目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)；要切實(shí)履行好“一崗雙責(zé)”，確保黨的建設(shè)和業(yè)務(wù)工作各項(xiàng)任務(wù)全面完成，確保服務(wù)管理對象各項(xiàng)合法權(quán)益得到有效保障，在自己的崗位上實(shí)現(xiàn)“為官一任、造福一方”，真正做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)?；鶎庸珓?wù)員要明確自己對上級的責(zé)任，將工作狀態(tài)從“被動應(yīng)付”向“主動作為”轉(zhuǎn)變，在工作中增強(qiáng)主動謀劃、提前思考的能力，對上級下發(fā)的文件、交辦的任務(wù)保質(zhì)保量完成，堅(jiān)決服從上級集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和貫徹決策部署，進(jìn)一步增強(qiáng)大局意識、服從意識，保證政令暢通、令行禁止。

最后，樹立基層公務(wù)員自我實(shí)現(xiàn)的行政行為觀念。自我實(shí)現(xiàn)是馬斯洛需求層次理論中人的最高一級需求階段，也應(yīng)成為基層公務(wù)員的不懈追求，是一種基于職屬性又超越職業(yè)屬性的高遠(yuǎn)追求?；鶎庸珓?wù)員要在內(nèi)心樹立崇高的職業(yè)道德理想，深刻認(rèn)識到公務(wù)員這一職業(yè)是為謀求人類在非戰(zhàn)爭狀態(tài)下和諧共處、增促公共利益的職業(yè)，要樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，堅(jiān)持正確的義利觀、權(quán)力觀，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，增強(qiáng)自我約束和自我修養(yǎng)，用“修身、齊家、治國、平天下”等健康向上的傳統(tǒng)行政行為理念鞭策自己。同時(shí)，還要堅(jiān)持道德實(shí)踐論，將自己對自我實(shí)現(xiàn)的不懈追求轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的行政行為實(shí)踐，確保行政行為經(jīng)得起道德和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（六）培育健康的基層行政組織文化

組織文化是組織在其內(nèi)外環(huán)境中長期形成的以價(jià)值觀為核心的行為規(guī)范、制度規(guī)范和外部形象的總和。任何一個(gè)組織都有其自身的組織文化，基層機(jī)關(guān)也不例外，健康向上的組織文化對基層公務(wù)員具有正向激勵作用，消極落后的組織文化對基層公務(wù)員具有負(fù)面影響。基層公務(wù)員之所以出現(xiàn)行政行為失范，其中一個(gè)原因就是受所在單位、所在系統(tǒng)、所在地區(qū)不良的組織文化的消極影響，產(chǎn)生了從眾現(xiàn)象，出現(xiàn)集體行政行為失范。因此，要深刻認(rèn)識到良好的行政組織文化是基層公務(wù)員工作的持久動力，只有組織文化積極向上，才能夠?qū)⒒鶎庸珓?wù)員團(tuán)結(jié)起來，形成集體的工作目標(biāo)，培養(yǎng)其工作使命感，讓其主動努力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。要將培育健康的基層行政組織文化作為凈化基層政治生態(tài)、激發(fā)基層公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)活力的重要抓手，營造良好的行政組織氛圍。

首先，確立一致的行動取向和價(jià)值目標(biāo)。基層公務(wù)員作為分散在各個(gè)崗位的個(gè)體，要最大限度激發(fā)他們的活力和創(chuàng)造力，在拼搏奉獻(xiàn)的過程中保證行政行為規(guī)范有效，就必須為他們確立一致的行動取向和價(jià)值目標(biāo)?；鶎狱h委、政府要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃和藍(lán)圖，引導(dǎo)基層公務(wù)員樹立“一盤棋”思維，為了共同的發(fā)展目標(biāo)發(fā)揮各自的聰明才智，立足當(dāng)?shù)貙?shí)情苦干實(shí)干，以事業(yè)凝聚人心、以實(shí)干廣聚英才。由此，基層公務(wù)員作出的行政行為不僅符合一系列規(guī)范，更值得稱贊，有效規(guī)避了失范行政行為的產(chǎn)生。基層公務(wù)員還要增強(qiáng)“四個(gè)意識”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”，自覺用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會社會主義思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動工作，堅(jiān)定不移貫徹落實(shí)中央各項(xiàng)決策部署，做新時(shí)代優(yōu)秀的基層公務(wù)員，齊心協(xié)力為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)不懈奮斗。

其次，構(gòu)建和諧的上下級關(guān)系和同事關(guān)系。隨著扁平化組織的迅速發(fā)展和民主化進(jìn)程的加快，構(gòu)建平等民主的上下級關(guān)系和團(tuán)結(jié)和諧的同事關(guān)系已經(jīng)成為社會發(fā)展的必然趨勢?；鶎庸珓?wù)員主要停留在政策執(zhí)行層面，加之基層管理層次較少、管理幅度較窄，要實(shí)現(xiàn)行政效能的提升，副科級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基層公務(wù)員就要破除傳統(tǒng)的等級觀念，將普通下屬看作一起共事的伙伴，防止一味地用行政命令要求下屬從事某項(xiàng)活動，消除下級的顧慮和緊張感，提高下級對自己的信任度和親密度，還要經(jīng)常性聽取下屬的意見建議，最大限度發(fā)揚(yáng)民主，從而保證上下級關(guān)系的民主平等。還要加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部凝聚力建設(shè)，通過民主生活會、干部職工大會、工會活動等正式途徑溝通工作、表達(dá)思想，增強(qiáng)信任和支持，并通過業(yè)務(wù)活動、興趣小組等非正式途徑加強(qiáng)交流、取得互信，保證本機(jī)關(guān)、本系統(tǒng)、本地區(qū)的基層公務(wù)員保持強(qiáng)烈的團(tuán)隊(duì)意識，進(jìn)一步消除基層公務(wù)員之間的隔閡，促進(jìn)同事間良好的信任和合作關(guān)系。

最后，集聚優(yōu)秀教育資源對基層公務(wù)員進(jìn)行全覆蓋教育培訓(xùn)?；鶎咏M織人事部門和黨校要建立行政行為教育培訓(xùn)師資庫，將行政行為理論功底深厚、實(shí)踐操作能力強(qiáng)的專家學(xué)者、政府官員納入師資庫，通過理論講解與警示教育相結(jié)合，對所有基層公務(wù)員進(jìn)行全覆蓋培訓(xùn)，保證基層公務(wù)員對行政行為失范的定義、類型、后果和處置方式有全方位了解，增強(qiáng)行為自覺性，減少行政行為失范現(xiàn)象。各基層單位要結(jié)合各類主題教育活動，對基層公務(wù)員開展行政行為教育培訓(xùn)活動，增強(qiáng)基層公務(wù)員的行政行為風(fēng)險(xiǎn)意識，引導(dǎo)他們提高職業(yè)素養(yǎng)，有效遏制權(quán)力尋租等失范行為，始終保持忠于職守、兢兢業(yè)業(yè)的行政行為風(fēng)格。

總之，基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)事關(guān)基層公務(wù)員個(gè)人成長成才，事關(guān)人民群眾獲得感、幸福感，事關(guān)國家公務(wù)員隊(duì)伍年輕化、專業(yè)化，事關(guān)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，事關(guān)中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政，是一項(xiàng)夯基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的偉大工程。經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和社會成員政治參與能力的提高，對基層公務(wù)員的角色行為提出了更高要求。有必要對基層公務(wù)員的角色認(rèn)知和角色取向進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)范，強(qiáng)化健康健全的角色行為取向，讓基層公務(wù)員成為公共權(quán)力與私人權(quán)力相統(tǒng)一、公共利益與個(gè)人利益相統(tǒng)一、公共意志與個(gè)人意志相統(tǒng)一的模范代表，進(jìn)而塑造一支政治堅(jiān)定、能力突出、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的公務(wù)員隊(duì)伍，發(fā)揮基層公務(wù)員作為黨和國家事業(yè)生力軍的強(qiáng)大作用。