以韌性城市建設(shè)提升城市品質(zhì)

肖 蕾

（中共郴州市委黨校，湖南 郴州 423000）

21 世紀(jì)初，人們發(fā)現(xiàn)，不同城市在應(yīng)對風(fēng)險和災(zāi)難時，表現(xiàn)水平很不一樣，有的城市能迅速響應(yīng)、快速恢復(fù)，有的則響應(yīng)遲鈍、恢復(fù)緩慢。學(xué)者們認(rèn)為，這是因為城市的韌性不一樣，于是韌性的概念被用于復(fù)雜的城市系統(tǒng)，就產(chǎn)生了“韌性城市”的概念。韌性城市是指城市或城市系統(tǒng)能夠化解和抵御外界的沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響的能力。換言之，當(dāng)災(zāi)害在城市中發(fā)生之時，韌性城市比普通城市有更強的自身能力去快速應(yīng)對、應(yīng)急處置、快速恢復(fù)，以城市的韌性促進城市抵御災(zāi)害能力的提升，從而促進城市長期健康有序的發(fā)展。

面對城市化的加速發(fā)展，城市逐漸成為一個充滿風(fēng)險的復(fù)雜系統(tǒng)，往往難以應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害和人為災(zāi)害帶來的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出極大的脆弱性，進而阻礙著城市的可持續(xù)發(fā)展。隨著城市經(jīng)濟社會與生態(tài)體系的日益復(fù)雜化，調(diào)適自然環(huán)境與社會環(huán)境，減緩風(fēng)險沖擊與擾動的意義愈發(fā)重大。于是，建設(shè)代表未來城市發(fā)展方向的韌性城市就成了人們的必然選擇。

在我國，自2016 年國家發(fā)改委和住建部共同發(fā)布《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》以來，各地政府部門一直在推進城市韌性建設(shè)。目前，我國已經(jīng)將韌性城市列為重大戰(zhàn)略需求。2020 年10月，黨的十九屆五中全會首次正式提出了“韌性城市”命題?！笆奈濉币?guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要進一步提出“順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”〔1〕。黨的二十大報告提出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”〔2〕近年來，我國對韌性城市的研究和實踐進展加速。四川德陽、湖北黃石、浙江義烏、浙江海鹽先后入選全球100 韌性城市項目。北京、上海、廣州、杭州等地也相繼出臺建設(shè)韌性城市的發(fā)展規(guī)劃。從現(xiàn)實來看，作為一個系統(tǒng)工程，韌性城市建設(shè)包含基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟韌性、社會韌性、空間韌性、生態(tài)韌性、治理韌性等多個方面，是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要表現(xiàn)。

一、建設(shè)韌性城市的邏輯意蘊

沒有真正的健康城市，就沒有真正的健康中國。建設(shè)韌性城市是使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾美好生活的空間載體的有效保障。

（一）建設(shè)韌性城市是應(yīng)對風(fēng)險社會的必然要求

1986 年德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險社會》一書中闡述了風(fēng)險社會理論，書中指出，“工業(yè)社會在為人類創(chuàng)造了巨大財富的同時，也為人類帶來了巨大的風(fēng)險，人為制造的風(fēng)險開始充斥著整個世界，在工業(yè)社會以后，人類已經(jīng)進入一個以風(fēng)險為本質(zhì)特征的風(fēng)險社會”，“生活在現(xiàn)代社會，就是生活在現(xiàn)代文明的火山口”，〔3〕48現(xiàn)代性的風(fēng)險宛如達摩克利斯之劍高懸于人類頭頂隨時可能墜落。風(fēng)險社會的社會風(fēng)險有一些顯著特征：一是突發(fā)性和頻發(fā)性。近年來，隨著全球氣候變化的速度與影響加劇，各地極端天氣趨強趨重趨頻，給城市的健康和安全帶來很大威脅。二是復(fù)雜性。一般而言，突發(fā)公共事件可以分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四個類別，這種分類也確實有助于把握不同類型事件的特征和規(guī)律，從而更科學(xué)地應(yīng)對，然而，這種分類是相對的，現(xiàn)實生活中的危機往往呈現(xiàn)一種復(fù)合狀態(tài)，無法也不能用單一類型事件的規(guī)律去管理和處置。三是破壞性。城市安全風(fēng)險所關(guān)涉的領(lǐng)域正在逐漸擴展，其影響越來越廣泛，破壞作用也越來越大。應(yīng)急管理部發(fā)布的2022 年全國自然災(zāi)害基本情況顯示，全年各種自然災(zāi)害共造成1.12 億人次受災(zāi)，因災(zāi)死亡失蹤554 人，緊急轉(zhuǎn)移安置242.8 萬人次；倒塌房屋4.7 萬間；農(nóng)作物受災(zāi)面積12071.6 千公頃；直接經(jīng)濟損失2386.5 億元〔4〕。這些都對傳統(tǒng)防災(zāi)理念提出了巨大挑戰(zhàn)和更高要求，也提示我們要有一個更穩(wěn)健、更能適應(yīng)這些風(fēng)險的城市。積極建設(shè)韌性城市對于應(yīng)對各種城市風(fēng)險、保護人們的生命財產(chǎn)安全有著不可替代的作用。

（二）建設(shè)韌性城市是提高城市生活品質(zhì)的戰(zhàn)略選擇

聯(lián)合國人居組織1996 年發(fā)布的《伊斯坦布爾宣言》強調(diào)：“我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴(yán)的、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方?！薄?〕這意味著城市化歸根結(jié)底要注重城市發(fā)展的質(zhì)量，讓城市更加美好，居民生活更加幸福?？墒?，一些大城市規(guī)模不斷擴張，城市病日益嚴(yán)重。2015 年習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上提到：“有人這樣形容當(dāng)前的城市?。航煌〒矶氯缒c梗阻，空氣污染是哮喘，水污染是血液中毒，垃圾圍城好比惡性腫瘤。盡管不很準(zhǔn)確，但也反映了問題的嚴(yán)重性?！薄?〕29一邊是對城市美好生活的向往，一邊是城市生“病”了。為了提高城市生活品質(zhì)就必須治理城市病，就不能任由城市無邊界地發(fā)展，而是需要一個不那么脆弱的城市，需要一個規(guī)劃更科學(xué)、設(shè)計更合理、保障更穩(wěn)健的城市，需要一個基礎(chǔ)設(shè)施強大穩(wěn)健、生態(tài)能自我調(diào)節(jié)修復(fù)、經(jīng)濟強勁有力、社會團結(jié)和睦積極向上的城市。通過韌性城市建設(shè)，不僅可以保障社會經(jīng)濟發(fā)展已有成果不輕易受到突發(fā)狀況的威脅，而且還可以提高城市治理水平，不斷優(yōu)化環(huán)境和基礎(chǔ)建設(shè)，進而滿足人民對美好城市生活品質(zhì)的期待。唯其如此，我們的城市才能承載我們和我們子孫后代的幸福生活。

（三）建設(shè)韌性城市是城市管理與發(fā)展研究的新方向

早在1898 年，埃比尼澤·霍華德就提出了“田園城市”理念，認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一種兼有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點的理想城市；20 世紀(jì)20 年代的現(xiàn)代主義城市理念則主張將城市空間分為居住、就業(yè)、休閑和公用四大功能區(qū)，然后用快速公路將其連接起來，這是規(guī)避風(fēng)險的另一種典型理念。二者都試圖從城市空間形態(tài)入手增強城市規(guī)避和應(yīng)對危機的能力。二戰(zhàn)后，城市研究中廣泛使用的城市系統(tǒng)理論認(rèn)為，城市是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，要識別和應(yīng)對可能遭遇的風(fēng)險，單純依靠物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施肯定是不夠的，需要一整套適應(yīng)性的社會機制，保證公民參與、實現(xiàn)社會平等〔7〕。21 世紀(jì)初，隨著風(fēng)險越來越多，越來越復(fù)雜，而同時城市化率越來越高，人們對生活品質(zhì)要求也越來越高，“韌性城市”理念應(yīng)運而生。國外關(guān)于韌性城市建設(shè)的實踐活動最早起源于美國紐約市的韌性城市建設(shè)規(guī)劃，2015 年聯(lián)合國將韌性城市建設(shè)確定為全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一。此后，《巴黎韌性戰(zhàn)略》、英國倫敦的《管理風(fēng)險和提高韌性》、新加坡的《未來城市計劃》、日本的《國土強韌化基本規(guī)劃》等都致力于推進韌性城市建設(shè)。

在我國，城市發(fā)展在經(jīng)歷了探索發(fā)展階段（1949—1978 年）、快速發(fā)展階段（1979—2011 年）后，2012 年黨的十八大提出“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，自此，我國城市發(fā)展邁入了以人為本、規(guī)模和質(zhì)量并重的提質(zhì)發(fā)展新階段。由于城市化快速推進，我們對城市發(fā)展的探索也在不斷深入，這些年在城市建設(shè)中提出了海綿城市、智慧城市、低碳城市、園林城市等一系列概念，這些提法與韌性城市的概念并不沖突，因為這些理念都指向建立更加安全穩(wěn)固的城市防護系統(tǒng)，可以被視為韌性城市的具體措施。

可見，無論是國外還是國內(nèi)，城市發(fā)展的研究都聚焦到了城市的系統(tǒng)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，而建設(shè)韌性城市就是目前最核心、最重要的研究指向，這些研究從地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會學(xué)、建筑學(xué)、災(zāi)害學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等不同學(xué)科展開，也代表了未來城市的發(fā)展方向。

二、我國韌性城市建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

韌性城市既要能有效防御和減輕災(zāi)害事故發(fā)生，又要能在突發(fā)事件來臨時有效應(yīng)對，災(zāi)害發(fā)生后快速恢復(fù)，能否將災(zāi)害帶來的負(fù)面影響最小化是對城市韌性的重要考量。研究表明，20 世紀(jì)中期以來，伴隨著城市化進程的不斷加快，大中城市遭受災(zāi)害的損失越來越重。從近幾年突發(fā)事件帶來的影響看，我國的大部分城市在應(yīng)對效果方面還不盡如人意，韌性城市建設(shè)面臨著許多挑戰(zhàn)。

（一）城市安全形勢日益復(fù)雜

受多種因素的影響，當(dāng)前我國城市的綜合性風(fēng)險日益增加，城市安全形勢日益復(fù)雜，對城市韌性提出了更高要求。我國自然災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高，突如其來的重大自然災(zāi)害不斷考驗城市“耐災(zāi)”能力，增強城市韌性迫在眉睫。比如，2021 年的鄭州特大暴雨就強勁沖擊了當(dāng)?shù)氐碾娏ο到y(tǒng)、道路交通、通信基站等，城市運行受到很大影響，社會公共服務(wù)也幾乎陷入癱瘓；2022 年9 月四川省甘孜藏族自治州瀘定縣發(fā)生6.8 級地震，災(zāi)區(qū)居民住房及電力、通信、道路等基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重；2023 年新冠疫情疊加著甲流、諾如病毒、支原體感染等讓許多家庭措手不及。同時，非自然災(zāi)害類的風(fēng)險也在不斷增加。隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步加快，規(guī)模不斷擴大，導(dǎo)致城市運行系統(tǒng)日益復(fù)雜，城市風(fēng)險日益增加。各個城市都是高層建筑越來越多、人員不斷聚集、地下管網(wǎng)復(fù)雜凌亂，公共場所擁擠踩踏、內(nèi)澇、火災(zāi)、交通安全、意外事故等安全風(fēng)險突出，進一步加劇著城市的脆弱性。與此同時，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，給城市建設(shè)、管理、運行帶來新風(fēng)險。不同類型的風(fēng)險相互交織、疊加放大，勢必會形成復(fù)雜的災(zāi)害鏈、事故鏈，從而給人民群眾生命財產(chǎn)安全帶來巨大威脅。

（二）應(yīng)急管理體系尚不健全

城市災(zāi)害應(yīng)急管理是抵御災(zāi)害的重中之重?？傮w來看，我國城市在這些年已陸續(xù)建立了基本成型的應(yīng)急管理體系，相關(guān)制度也逐步完善，城市應(yīng)急管理的頂層設(shè)計已經(jīng)比較科學(xué)并相對穩(wěn)定，但部分城市頂層設(shè)計強、具體執(zhí)行弱的情況并不鮮見。2018 年我國成立應(yīng)急管理部，這是我國對突發(fā)事件及其風(fēng)險積極應(yīng)對而作出的重要選擇，但在職能整合中依然存在一些不順暢之處，上下互動、區(qū)域聯(lián)動等機制還不夠健全。尤其是城市基層應(yīng)急管理體系還不能高效運轉(zhuǎn)，專常兼?zhèn)?、靈活機動的應(yīng)急管理模式尚在摸索之中。目前，雖然各地都已經(jīng)在積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層應(yīng)急管理機構(gòu)和體系建設(shè)，但受編制、經(jīng)費等情況的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）普遍存在缺少專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)備的情況。面對風(fēng)險和災(zāi)害，“最后一公里”“最后一百米”問題在許多地方還客觀存在，成為影響基層應(yīng)急效能的短板。因此，我國亟待完善城市現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系，著力提升城市系統(tǒng)應(yīng)對突發(fā)公共危機事件的能力。

（三）風(fēng)險意識淡薄

風(fēng)險意識薄弱的問題也極大地阻礙了城市韌性的提升。一方面，政府部門作為城市公共安全風(fēng)險的實際管理者，對公共安全問題處理上存在一定認(rèn)知缺陷。部分領(lǐng)導(dǎo)干部及政府工作人員仍存在頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的工作思維，公共安全風(fēng)險意識不強，對一些未知風(fēng)險不能及時作出預(yù)判和預(yù)警，對出現(xiàn)苗頭的風(fēng)險不能進行及時科學(xué)的處理和應(yīng)對。比如，2014 年12 月31 日，因很多游客市民聚集在上海外灘陳毅廣場迎接新年，發(fā)生了踩踏事件。調(diào)查報告認(rèn)定這是一起對群眾性活動預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重的公共安全責(zé)任事故。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門對這起事件負(fù)有可推卸的責(zé)任。若風(fēng)險管理者能將這些風(fēng)險提前作出評估和預(yù)判，并由專人提前處置預(yù)警，那就能避免或能最大限度地降低事故危害程度。另一方面，市民防災(zāi)減災(zāi)、自救互救的意識不強。不少人仍認(rèn)為風(fēng)險防控就是政府部門的事，抱有“事不關(guān)己高高掛起”的思維習(xí)慣，長期對災(zāi)害風(fēng)險視而不見，不規(guī)范自身和身邊人的行為，最終也會成為新安全事件發(fā)生的導(dǎo)火索。另外，面對一些自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，大多數(shù)群眾缺乏自救互救的基本常識和設(shè)備，因而容易錯過最佳救援時間。事實上，在歷次危機救援實踐中，由于群眾安全意識淡薄，加之缺乏基本的應(yīng)急避險與自救互救技能，而導(dǎo)致“不會自救、不敢互救、害怕錯救、盲目亂救、因救致殘”的情況時有發(fā)生。

（四）科技短板較為突出

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的發(fā)展，通過數(shù)字賦能城市是提高城市韌性的可行路徑。將與城市運行有關(guān)的多源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)相融合，結(jié)合實時物聯(lián)感知和視頻監(jiān)控數(shù)據(jù)，借助智能化的數(shù)據(jù)分析手段，可以高效排查城市運行中的潛在風(fēng)險。與此同時，數(shù)字技術(shù)賦能能夠彌合不同組織協(xié)作的縫隙，提高突發(fā)事件應(yīng)急處置效率。然而，雖然目前我國城市正邁入數(shù)字化、智能化時代，但運用新興技術(shù)提高應(yīng)對風(fēng)險與災(zāi)害韌性的能力仍有待提升。在防控難度不斷加大的復(fù)雜嚴(yán)峻形勢下，防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急救援領(lǐng)域的科技短板仍較為突出。首先，許多城市由于數(shù)據(jù)分散孤立，監(jiān)測預(yù)警技術(shù)裝備精度、穩(wěn)定性和智能化水平不足，政府有效利用公共資源的能力有限，導(dǎo)致重大災(zāi)害事故風(fēng)險識別與預(yù)警、響應(yīng)與救援、防控與評估能力都還不能完全滿足災(zāi)害應(yīng)對新形勢的需要。比如，鄭州市氣象局曾在7月20 日16 點之前發(fā)出5 次暴雨紅色預(yù)警，但應(yīng)急響應(yīng)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致慘重?fù)p失。當(dāng)氣象部門發(fā)出預(yù)警之后，地方政府需要快速對風(fēng)險作出專業(yè)的分析研判評估并形成決策。從此次鄭州災(zāi)情來看，這一點做得并不好。顯然，要作出有效的災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警，需要有完善的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)底數(shù)，如承災(zāi)體底數(shù)、災(zāi)害隱患底數(shù)等。其次，應(yīng)對復(fù)雜多變惡劣災(zāi)害事故現(xiàn)場和實施救援需要有高適應(yīng)性、高可靠性、專業(yè)化、智能化的裝備，目前這方面的技術(shù)雖有進步，但也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。總而言之，在科技高速發(fā)展的時代，科技在城市防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急救援中的支撐力還沒有較好地發(fā)揮出來，距離建設(shè)更高水平韌性安全城市的要求仍有較大差距。

三、我國韌性城市建設(shè)的路徑選擇

我國的韌性城市建設(shè)已經(jīng)取得了一些成果，但仍需不斷地完善和深化。建設(shè)好韌性城市關(guān)鍵是提升城市韌性?；诔鞘懈哔|(zhì)量安全發(fā)展考量，鑒于韌性城市作為一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)具備的系統(tǒng)性適應(yīng)能力，打造更具韌性的安全發(fā)展城市要從以下四個方向著力。

（一）樹立全周期管理理念

2020 年3 月10 日，習(xí)近平總書記考察武漢時強調(diào)：“要著力完善城市治理體系。城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子?！薄?〕注重全周期管理能夠有效提升城市應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的過程韌性，可以通過以下幾點做好城市治理的全周期管理：一是全社會動員。全周期管理要求打造黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的多主體共同參與格局。如在疫情防控中，各級黨委政府、基層組織、社會組織、醫(yī)護人員、志愿者、普通群眾等各類機構(gòu)和人員圍繞同一個目標(biāo)合理分工、協(xié)同作戰(zhàn)，真正做到了全社會動員，有效提高社會韌性。二是全系統(tǒng)集成?，F(xiàn)代城市是一個動態(tài)、生長的生命體，復(fù)雜、開放的巨系統(tǒng)。基于全周期管理理念，就要求城市發(fā)展的過程中要更加注重城市的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，切忌頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。三是全流程分析。全周期管理要求在城市這個生命體的不同發(fā)展階段采取不同的科學(xué)發(fā)展策略，關(guān)注城市健康發(fā)展。從微觀上來說，全流程分析強調(diào)對風(fēng)險和危機要實現(xiàn)從源頭到末梢的全流程管控，從而形成前期預(yù)警研判、中期應(yīng)對執(zhí)行、后期復(fù)盤總結(jié)環(huán)環(huán)相扣的治理體系。四是全要素統(tǒng)籌。“全周期管理”更加注重各種資源的集約配置，要按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則，健全物資保障體系。

（二）制定科學(xué)的韌性城市發(fā)展規(guī)劃

習(xí)近平總書記強調(diào)：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！薄?〕74-75科學(xué)合理的城市發(fā)展規(guī)劃體系是“韌性城市”建設(shè)的重要保障和基礎(chǔ)。一是優(yōu)化總體規(guī)劃。韌性城市要具有穩(wěn)健性和冗余性，因此韌性城市的建設(shè)必須與各種各樣分布式基礎(chǔ)設(shè)施、分布式服務(wù)系統(tǒng)結(jié)合在一起。比如，日本的神戶在2015 年遭受了超級大地震后將整個城市分為五個組團，每個組團都有一套獨立的供水、污水處理系統(tǒng)和能源供應(yīng)設(shè)施，并且都有足夠的冗余。如果再次遇到極端災(zāi)害，某個組團失效后其功能可以被其他組團承擔(dān)，不致造成城市功能的全程中斷或整體癱瘓，有效提高了城市的韌性〔10〕。我國雄安新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)就是基于韌性城市理念，形成可持續(xù)的分散組團式結(jié)構(gòu)。組團式格局下，城市無單一中心、不攤大餅，發(fā)展富有韌性。二要優(yōu)化基礎(chǔ)規(guī)劃。當(dāng)前，城市生命線工程遍布大街小巷，因此，需要對城市的排水、供氣、通訊、電力等基礎(chǔ)性工程經(jīng)常性做做“體檢”，建立一套詳細(xì)的“城市風(fēng)險賬本”，結(jié)合目前正在進行的老舊小區(qū)改造、城市更新行動等及時消除各類風(fēng)險隱患、守護城市安全。如雄安新區(qū)的規(guī)劃是地上是一座城，地下也是一座城，而且是先建地下，再建地上，如今雄安的地下，水、電、氣、暖和通信等設(shè)施都被收納進地下綜合管廊。這意味著，從顏值上，空中架線路、地面埋管道導(dǎo)致的“空中蜘蛛網(wǎng)”“馬路拉鏈”等城市亂象將在雄安絕跡，從安全性上，隱蔽、堅固的基礎(chǔ)設(shè)施更符合韌性城市所要求的穩(wěn)健性、冗余性等特征。三要優(yōu)化制度規(guī)劃。制定修訂相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章時，要充分體現(xiàn)韌性城市建設(shè)要求。也就是要落實中央關(guān)于“多規(guī)合一”的要求，將韌性城市的建設(shè)規(guī)劃作為一個總攬，其他有關(guān)部門和系統(tǒng)都在這個大的框架下制定本行業(yè)本領(lǐng)域的韌性行動計劃。

（三）建設(shè)城市責(zé)任共同體

城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，在風(fēng)險挑戰(zhàn)面前，不是單靠哪個主體就可以承擔(dān)起建設(shè)韌性城市的重任，而是需要多元主體都行動起來形成城市責(zé)任共同體。一是建設(shè)整體政府。政府掌握著大量公共資源，理應(yīng)對城市的公共安全負(fù)責(zé)，在韌性城市建設(shè)中應(yīng)該承擔(dān)主導(dǎo)角色。盡管在我國，政府的主導(dǎo)作用一直很明顯，但是也還存在“碎片化”治理問題。如各個職能部門分別設(shè)立自己的攝像頭、視頻會議系統(tǒng)、自己的網(wǎng)格隊伍，使得有綜合事務(wù)需要處理時，難以實現(xiàn)即時響應(yīng)、統(tǒng)一指揮。破解這些這些碎片化的問題需要建設(shè)整體政府。整體政府旨在推動政府內(nèi)部的流程和資源的整合，使政府作為一個整體而不是分散的多個部門來回應(yīng)公共治理需求。建設(shè)整體政府需要有良好的組織協(xié)調(diào)機制，從形態(tài)上看，這種機制有兩種類型。一類是有實體運作的機制，即有專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，如各種領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班等；另一類是無實體運行的機制，如通過聯(lián)合發(fā)文、綜合響應(yīng)機制等方式協(xié)同合作。二是充分發(fā)揮市場和社會作用。在韌性城市建設(shè)中，需要的不是政府的“獨角戲”，而是政府、市場、公眾共同參與的“大合唱”?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)提供技術(shù)賦能、市場賦能，保險公司轉(zhuǎn)移和分擔(dān)城市風(fēng)險和損失，專業(yè)機構(gòu)對城市風(fēng)險進行專業(yè)的評估和把控，這些都能有效降低城市的風(fēng)險應(yīng)對成本、提高風(fēng)險治理績效，從而增強城市的整體韌性。此外，韌性城市還需要充分調(diào)動社會組織、志愿者等社會力量有序參與。因此，需要培育和扶持一批有技術(shù)、有裝備的應(yīng)急救援組織、慈善救助組織、志愿者隊伍等社會力量，并進一步暢通各類社會組織參與風(fēng)險治理的渠道，完善參與的機制和方式，這樣才能更好地釋放社會韌性。三是培養(yǎng)公眾的風(fēng)險防范能力。2009 年3 月，國務(wù)院決定將每年的5 月12 日設(shè)立為全國的“防災(zāi)減災(zāi)日”，主要目的就是增強全社會防災(zāi)減災(zāi)意識，普及推廣全民防災(zāi)減災(zāi)知識和避災(zāi)自救技能。目前，我國公眾的應(yīng)急科普知識和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)技能整體較為匱乏，與一些發(fā)達國家的平均水平相比有較大差距。當(dāng)前，我國不少城市都提出提高公眾應(yīng)急能力的目標(biāo)。如北京市提出到2025 年，全市掌握心肺復(fù)蘇、躲避災(zāi)難、防暴恐等應(yīng)急知識和技能的成人比例力爭達到20%。要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，建立和完善增強社會韌性的教育體系、提升公民風(fēng)險防范能力就極為重要。具體而言，首先要通過素質(zhì)教育讓每個以自我為中心的自然人轉(zhuǎn)變?yōu)槟苤鲃涌紤]公共利益的社會人；其次要通過職業(yè)教育讓社會人轉(zhuǎn)化為能自覺遵守組織制度、規(guī)則和工作流程的組織人；再次要通過專業(yè)培訓(xùn)使人們從組織人轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)人，更好應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)、提高組織績效和城市韌性。

（四）推動城市智慧化轉(zhuǎn)型

韌性城市建設(shè)與技術(shù)的更新迭代密不可分。當(dāng)下，現(xiàn)代科技革命廣泛而深刻地改變了人們生活、工作、交往和思維模式，不斷帶來社會形態(tài)和社會結(jié)構(gòu)的新變化，也為城市的韌性治理提供了諸多技術(shù)支撐和便利。推動城市智慧化轉(zhuǎn)型是提升城市管理水平和運行效率、增強城市安全韌性的必然要求。一是加快數(shù)據(jù)整合。通過打破數(shù)據(jù)壁壘，將原本分散存儲在不同部門的公共數(shù)據(jù)按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)整合匯聚到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，對信息統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)用、統(tǒng)一監(jiān)管。新的國家機構(gòu)改革方案提出組建國家數(shù)據(jù)局，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)，在這種形勢下，數(shù)據(jù)整合有望形成全國一盤棋的局面。二是拓寬應(yīng)用場景。在風(fēng)險預(yù)警方面，氣象的分析已經(jīng)比較成熟，大旱、強降雨基本都能準(zhǔn)確預(yù)測。此外，通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺形成城市大腦，可以實現(xiàn)自動對教育、衛(wèi)健、綜治等一些高風(fēng)險領(lǐng)域業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行綜合比對、分析，在大數(shù)據(jù)分析中及時發(fā)現(xiàn)異常、觸發(fā)預(yù)警，讓社會風(fēng)險可以提前被感知，從而做到未雨綢繆。在應(yīng)急決策方面，要利用信息技術(shù)建立決策模型以便可以迅速計算出各種可能方案的結(jié)果，作為決策的參考依據(jù)。在應(yīng)急響應(yīng)方面，智慧終端可以讓信息迅速而廣泛地傳播。當(dāng)應(yīng)急情況發(fā)生時，智慧終端可通過自動發(fā)送短信、撥打語音電話等方式，同時向超過10 萬人推送預(yù)警信息。而相關(guān)警報啟動后，風(fēng)險點附近需轉(zhuǎn)移人員信息、人員轉(zhuǎn)移軌跡等實況均在該平臺上直觀呈現(xiàn)，可大大提高應(yīng)急響應(yīng)和風(fēng)險處置效率。這些技術(shù)日益成熟，最后都會轉(zhuǎn)化成韌性城市所要求的穩(wěn)健性和適應(yīng)性。

城市是人類文明的標(biāo)志，自從人類創(chuàng)造城市這個新事物以來，人類社會的發(fā)展可謂是日新月異。古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾說過，人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了生活得更好。然而，城市為人類社會帶來文明開化和美好生活的同時，也面臨諸多風(fēng)險和危機，造成諸多煩憂和苦惱，因此，先有“韌性讓城市更美好”才能更好實現(xiàn)“城市讓生活更美好”。