投訴人行政訴訟原告資格司法審查研究

●劉 蕾

一、投訴人原告資格先決問題

（一）舉報(bào)與投訴概念的厘清

為何要厘清投訴與舉報(bào)之間的概念？其主要理由在于《行政訴訟司法解釋》中明確規(guī)定投訴人具有原告資格，而在我國，許多情況下將舉報(bào)和投訴放置在一起，因此容易讓人產(chǎn)生疑惑，兩者之間是否為同一概念，是否應(yīng)該等同，還是存在一定的區(qū)分？如若認(rèn)為兩者為同一概念，則舉報(bào)人當(dāng)然具有原告資格，這是否會(huì)誘使行政訴訟的受案范圍無端的擴(kuò)大。若兩者不同，則舉報(bào)人是否具有原告資格則另當(dāng)別論。這在立法領(lǐng)域和司法實(shí)踐當(dāng)中都有所體現(xiàn)。

準(zhǔn)確地來說，舉報(bào)和投訴并非是同一概念，投訴往往面向的是侵犯其自身合法權(quán)益的特定個(gè)人，而舉報(bào)面向的通常是不特定的人群，指向公共利益的維護(hù)[1]，任何主體認(rèn)為某一行為違反法律規(guī)定，違反行政管理制度都可以對(duì)其進(jìn)行舉報(bào)。這點(diǎn)我們可以從相關(guān)立法中得到驗(yàn)證，并且此種觀點(diǎn)也是學(xué)界的主流觀點(diǎn)，本文采用此種觀點(diǎn)。

（二）原告資格的判斷方式

行政行為的直接相對(duì)人以及間接相對(duì)人可以作為原告提起行政訴訟，而判斷是否屬于相對(duì)人的關(guān)鍵在于其是否與行政行為存在利害關(guān)系。而對(duì)此主要存在兩種判斷方式，一種是“實(shí)際影響”判斷方式，另一種是“主觀公權(quán)力”判斷方式。第一種理論制度的關(guān)注點(diǎn)在于權(quán)益損害。而第二種屬于舶來品，在劉廣明案件中第一次被引用，并且在此之后被廣泛的運(yùn)用。對(duì)于主觀公權(quán)力我們要注意的是，首先，受到行政行為影響的是公法領(lǐng)域上的權(quán)利和利益，除特殊情形以外，一般不包括私法上的。其次，其不等同于反射利益，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)公民個(gè)人權(quán)益的保護(hù)，即行政行為的目的是為保護(hù)特定公民的利益，而非行政行為處于對(duì)公共利益的保護(hù)從而給公民帶來的利益，后者不認(rèn)為是公法上的利害關(guān)系。

與此同時(shí)，我國在原告資格的判斷上采用的是主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)認(rèn)為某種行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)即可提起行政訴訟，不需要實(shí)際上的侵犯。這是關(guān)于原告資格的一般法律理論，當(dāng)然僅僅基于此并不能準(zhǔn)確的判斷出投訴人是否具備原告資格，還需要我們?cè)谙挛倪M(jìn)一步的討論。

二、投訴人原告資格的判斷

（一）投訴人原告資格判斷的理論研究

在行政理論界以及司法實(shí)踐中對(duì)原告資格的判斷做了大量的研究，目前主要采用兩種方式，一種是維護(hù)自身合法權(quán)益說，另外一種是保護(hù)規(guī)范理論。

1.維護(hù)自身合法權(quán)益說的理論研究。維護(hù)自身合法權(quán)益說與利害關(guān)系密切相關(guān)，是以利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)形成的并受其指引。我國行政訴訟法對(duì)于原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一個(gè)階段原告資格的判斷方式為“具體行政行為和合法權(quán)益”這兩個(gè)要素；第二個(gè)階段為“法律上的利害關(guān)系”；第三個(gè)階段為“利害關(guān)系”。在前兩個(gè)階段，并沒有對(duì)投訴人原告資格認(rèn)定方式的明確規(guī)定，但在實(shí)踐中尤其是在第二階段卻存在諸多有關(guān)投訴的行政訴訟案件，并且在原告資格的認(rèn)定上顯得有些雜亂無章。但是在此階段，學(xué)者們對(duì)于投訴人原告資格的研究似乎能給予我們一些提示，使我們能夠更好的判斷其原告資格。在第三個(gè)階段中立法將投訴人的原告資格進(jìn)行了明確，依據(jù)2018年的行訴司法解釋12條可知，投訴人的原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)為維護(hù)合法權(quán)益和行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)這兩個(gè)要素。

需要注意的是，只有在投訴人原告資格判斷上提到了“自身”二字，使我們不禁疑惑“自身合法權(quán)益”和“合法權(quán)益”究竟存在何種差異，立法者的意圖究竟為何？或許是因?yàn)橥对V人的種類很多，在實(shí)踐當(dāng)中經(jīng)常會(huì)將其與相鄰權(quán)人等相混淆，為避免這種情況的發(fā)生，故而強(qiáng)調(diào)“自身”。

2.保護(hù)規(guī)范理論的理論研究。在我國，劉廣明再審裁定案被認(rèn)為是運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論的第一例案件，主要是根據(jù)行政行為所依據(jù)的行政實(shí)體法律規(guī)范對(duì)行為人的權(quán)利是否給予了保護(hù)和尊重，如果是，那么其就具有利害關(guān)系，從而判斷其是否具有原告資格。[2]而對(duì)于實(shí)體法上是否賦予行為人值得保護(hù)尊重的權(quán)利，我們可以從兩方面入手，如果立法明確賦予其值得保護(hù)和尊重的權(quán)利，我們可以直接進(jìn)行判斷；如果沒有明確規(guī)定，我們就需要借用法律解釋來進(jìn)行，而這也是保護(hù)規(guī)范理論與以往運(yùn)用“實(shí)際影響”來確定利害關(guān)系的不同之處，以往注重的是法律事實(shí)的認(rèn)定及其舉證責(zé)任的分配，而保護(hù)規(guī)范理論側(cè)重對(duì)法律解釋的運(yùn)用。

（二）投訴人原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)存問題

1.采用維護(hù)自身合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)存在的問題。“自身合法權(quán)益”概念的表述本身就有些抽象，因此在某些情況下并不好判斷。以往學(xué)者以及立法人員通常采用的方式是利用法律規(guī)范性文件劃定合法性權(quán)益的范圍，即通過立法修法劃定范圍。在幾次對(duì)《行政訴訟法》的修改和對(duì)行訴司法解釋的運(yùn)用中，從最初保障的權(quán)利類型是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，并且在之后的相關(guān)立法中不斷補(bǔ)充公民的合法權(quán)利，例如，在2018年司法解釋中就增加了相鄰權(quán)等權(quán)利[3]。但由于法律具有穩(wěn)定性和滯后性的特點(diǎn)，以及公民對(duì)自身權(quán)益得到公權(quán)利保護(hù)的需求不斷增加，僅僅依靠這種列舉式或者填補(bǔ)式方式來保障顯然是不可取的。因此在實(shí)踐中推崇的觀點(diǎn)是保護(hù)的權(quán)益并非法律的明確規(guī)定，而是法律上值的保護(hù)的權(quán)益。并且在實(shí)踐當(dāng)中常常有人將投訴人分為公益投訴人和私益投訴人，但是公益和私益本就難分，并且在某些情況下公益中混雜著私益，很難區(qū)分何為“自身”。而且除了公共利益，私人利益之外還存在著集體的利益，對(duì)于這種集體利益來講，如果其中某個(gè)個(gè)人以其自身利益受到損害向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴，行政機(jī)關(guān)在面對(duì)這種涉及集體利益的事件應(yīng)該如何進(jìn)行答復(fù)，所進(jìn)行的答復(fù)是面向集體還是個(gè)人，如果行政機(jī)關(guān)在綜合考慮的情況下，為保護(hù)集體的利益而所作出的答復(fù)使個(gè)人不滿，我們又如何認(rèn)定原告資格？如果僅僅從維護(hù)自身合法權(quán)益這一角度出發(fā)，或許它具有原告資格，但是其所涉及的利益為集體利益，在此種情況下是否“會(huì)使一些本屬于公益訴訟的請(qǐng)求進(jìn)入一般訴訟的領(lǐng)域中”[4]，值的我們認(rèn)真思考。

此外，根據(jù)行政訴訟法對(duì)于原告資格的認(rèn)定我們可以得知只有在行政機(jī)關(guān)侵犯公民的合法權(quán)益時(shí)具有原告資格。而對(duì)于投訴人來說，首先侵犯其合法權(quán)益的是民事主體，是被投訴人。而此時(shí)行政機(jī)關(guān)作出的處理決定或者沒有作出處理決定侵犯了投訴人的何種權(quán)益？對(duì)于這種權(quán)益我們是否應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)。如果投訴人僅僅是因?yàn)槊袷轮黧w侵犯其合法權(quán)益，并主張的是民事權(quán)益，那是不是應(yīng)由民事訴訟來解決此問題。

2.采用保護(hù)規(guī)范理論判斷投訴人原告資格存在的問題。保護(hù)規(guī)范理論源于國外，且在我國適用時(shí)間不長(zhǎng)，因此在適用方面也存在著一些問題。首先，在運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論判斷投訴人原告資格時(shí)，即使投訴人維護(hù)的是自身合法權(quán)益，也不一定具有原告資格。具體來說，在運(yùn)用此理論時(shí)首先我們要確保投訴人提起的行政訴訟中涉及的利害關(guān)系為公法上的利害關(guān)系并且我們也要確保所保護(hù)、尊重的權(quán)益是公民特定的權(quán)益[5]。如果在判斷原告資格時(shí)涉及的公法規(guī)范純粹是維護(hù)公共利益，并不保護(hù)私人利益；或者說公法規(guī)范中雖然有對(duì)私人利益的保護(hù)，但是這種對(duì)私人利益的保護(hù)是附隨公共利益帶來的，那么在這種情況下即使投訴人投訴的目的是為維護(hù)自身的合法權(quán)益，或者說在此種情況下，即使行政主體的此種行政行為有損投訴人的合法權(quán)益，其依舊不具備原告資格，反之，則應(yīng)該給予原告資格。

其次，保護(hù)規(guī)范理論需要法律解釋的運(yùn)用，而對(duì)它的運(yùn)用在我國并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如果在運(yùn)用法律解釋時(shí)過于嚴(yán)格，可能有時(shí)會(huì)一定程度上縮小原告資格的范圍。并且在運(yùn)用法律解釋的手段來判斷某一規(guī)范是否具有保護(hù)個(gè)人利益的目的，本身就具有不確定性[6]。因此，這個(gè)理論的運(yùn)用需要依托一個(gè)強(qiáng)大且完善的法律解釋體系和強(qiáng)大的法律職業(yè)隊(duì)伍。而就我國目前來看，依然有許多法律從業(yè)者不具備此種法律解釋的能力。并且在德國，保護(hù)規(guī)范理論主要運(yùn)用在公平權(quán)人和相鄰權(quán)人方面的訴訟[7]，而在我國如果要運(yùn)用到投訴人上面去會(huì)不會(huì)出現(xiàn)水土不服的情況。此外規(guī)范保護(hù)理論在我國并沒有相應(yīng)的立法基礎(chǔ)，并且理論的相關(guān)研究也不夠深入廣闊，因此法官在運(yùn)用此理論對(duì)原告資格進(jìn)行分析判斷，其本身就是對(duì)法官專業(yè)技能的考驗(yàn)。

三、投訴人原告資格判斷的完善

（一）以維護(hù)自身合法權(quán)益說為基礎(chǔ)，審慎引入保護(hù)規(guī)范理論

上述兩種學(xué)說都有存在的價(jià)值并且都在實(shí)踐中得到廣泛的應(yīng)用。因此運(yùn)用何種學(xué)說判斷原告資格值得我們思考。對(duì)于維護(hù)自身合法權(quán)益說來說，在我國運(yùn)用時(shí)間長(zhǎng)且在我國有了一定的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，法院運(yùn)用起來也比較得心應(yīng)手。而保護(hù)規(guī)范理論學(xué)說也有著維護(hù)合法權(quán)益說所不具備的優(yōu)勢(shì)，“雖然此理論的運(yùn)用存在一些不確定性，但此種不確定性在可接受范圍內(nèi)”[8]。因此，筆者認(rèn)為在判斷投訴人原告資格的問題上，不妨以維護(hù)自身合法權(quán)益學(xué)說為根基，審慎引入保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)行綜合判斷。

具體來說：首先，利用“維護(hù)自身合法權(quán)益說”，以其作為基礎(chǔ)，對(duì)投訴人做出準(zhǔn)確的認(rèn)定。上文我們?cè)赋鐾对V人經(jīng)常與舉報(bào)人相混同，并且有時(shí)又會(huì)與其他權(quán)利人概念相混淆，而法條卻在賦予投訴人原告資格時(shí)明確表明“自身合法權(quán)益”，因此我們可以此進(jìn)一步準(zhǔn)確的區(qū)分投訴人和舉報(bào)人，明確投訴人的范圍[9]。其次，借助保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)一步明確投訴人是否具有原告資格。具體運(yùn)用如下，我們先要明確投訴人請(qǐng)求權(quán)，對(duì)于投訴人而言，僅僅依靠投訴人向行政機(jī)關(guān)提出過申請(qǐng)為由而判斷其具有原告資格顯然是不可以的，還需要具備投訴人請(qǐng)求權(quán)。請(qǐng)求權(quán)的概念在民法上廣泛的應(yīng)用，把它應(yīng)用于行政機(jī)關(guān)上，即要求行政機(jī)關(guān)為或不為某種行為的權(quán)利，而行政機(jī)關(guān)為或不為某種行為的權(quán)利取決于法律規(guī)范的規(guī)定。因此，投訴人是否具有投訴請(qǐng)求權(quán)與行政機(jī)關(guān)具有投訴處理職責(zé)密切相關(guān)，投訴人是否具有投訴請(qǐng)求權(quán)要看行政機(jī)關(guān)處理投訴行為所依據(jù)的實(shí)體法律規(guī)范。并且我們要保障所依據(jù)的實(shí)體法律規(guī)范所保護(hù)的是個(gè)人利益而不是公共利益也非反射利益。如若我們能夠找到行政機(jī)關(guān)處理投訴人的行政行為相關(guān)的法律依據(jù)并且該法律依據(jù)保障的是特定人的利益，則具有原告資格，反之亦然。

（二）加強(qiáng)案例積累與類型化分析

在立法上面，最高法可以加強(qiáng)對(duì)于一些難于理解或者存在歧義的法律概念、相關(guān)的法律理論進(jìn)行解釋。在司法實(shí)踐方面，其一，各級(jí)法院要注重對(duì)案件的積累，對(duì)各類案件尤其是關(guān)于投訴人、原告資格判斷等方面的經(jīng)典案例要進(jìn)行學(xué)習(xí)研究，把握各類案件中在原告資格判斷上的具體運(yùn)用。不同時(shí)期的案件能夠反映不同階段的司法政策，并且可能出現(xiàn)新的或者域外判斷原告資格的方法，因此我們必須加強(qiáng)案件積累。并且可以在此基礎(chǔ)上對(duì)案件進(jìn)行類型化，探索類似案件以及相反案件在處理方式上的相同點(diǎn)與區(qū)別點(diǎn)。其二，最高人民法院可以在發(fā)布的指導(dǎo)案例、公報(bào)案例中對(duì)“保護(hù)規(guī)范理論”等難以用文字進(jìn)行明確解釋的法律概念下功夫，使下級(jí)法院和法律人士對(duì)這些法律概念有明確的認(rèn)識(shí)，提高原告資格認(rèn)定的準(zhǔn)確性。

四、總結(jié)

目前來看，對(duì)于原告資格的判斷本就沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此筆者在判斷原告資格時(shí)，根據(jù)現(xiàn)有的學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域的觀點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提出自己的觀點(diǎn)，即以維護(hù)自身合法權(quán)益作為基礎(chǔ)，采用保護(hù)規(guī)范理論予以輔助。但并不意味著采取此種方式可以一勞永逸，隨著公民自我保護(hù)意識(shí)、法律意識(shí)的增強(qiáng)，公民與行政機(jī)關(guān)之間聯(lián)系程度的增加，各類疑難的投訴案件也在增多，因此我們應(yīng)該轉(zhuǎn)化思路，不要總是試圖尋找出一種能夠適用所有情形的原告資格判斷方法，而是應(yīng)該允許并承認(rèn)在判斷投訴人原告資格上的多層級(jí)構(gòu)造，并借助相關(guān)的司法解釋以及相關(guān)的指導(dǎo)案例來進(jìn)行輔助指導(dǎo)，利用“維護(hù)自身合法權(quán)益”和“保護(hù)規(guī)范理論”對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)試，避免判斷標(biāo)準(zhǔn)過度主觀化或客觀化。