元治理視域下農(nóng)村養(yǎng)老服務體制構(gòu)建

□文/戚海清 谷 磊 徐孟孟

（阜陽師范大學 安徽·阜陽）

［提要］ 基于元治理理論，針對多中心治理理論在我國農(nóng)村養(yǎng)老服務治理領域出現(xiàn)的新問題，通過實證研究、文獻研究等方法，對問題背后的內(nèi)在邏輯進行分析，探索元治理適用于農(nóng)村養(yǎng)老服務治理的新路徑。

隨著農(nóng)村老人對美好養(yǎng)老需求的提高，政府傳統(tǒng)供給養(yǎng)老服務模式不適應人民需求和時代發(fā)展。在此場域下，農(nóng)村養(yǎng)老服務治理領域涌現(xiàn)“治理”研究熱潮，其中以“多中心治理”為主要研究范式，強調(diào)社會多元主體介入養(yǎng)老領域。為剖析多元主體治理癥結(jié)，本文從元治理理論出發(fā)，結(jié)合理論價值及運行導向，重新定位各多元主體治理地位、重塑養(yǎng)老服務供給治理模式，提升多元主體治理能力，探討我國農(nóng)村養(yǎng)老服務治理的新路徑。

一、理論基礎及契合性分析

（一）理論基礎：元治理理論。1999年，鮑勃·杰索普在《治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》一文中對“元治理”的內(nèi)涵及特征進行了系統(tǒng)地闡述和分析，奠定了元治理理論研究的基石。從政治性意向看，元治理理論力求提出一種治理范式或治理機制，有機組合社會、市場與政府多元治理主體的治理模式，使不同治理模式之間形成治理共振的局面，從而有效化解三方共治的治理沖突。從行政性意向看，元治理理論強調(diào)在治理過程中，若想提高治理的有效性，應存在一個元治理者充當“中心統(tǒng)治者”，從而組織、協(xié)調(diào)、指揮和控制治理。根據(jù)鮑勃·杰索普的觀點，在公共治理領域，該元治理者應當由政府來充當，但政府“中心統(tǒng)治者”地位的回歸，并非是“國家中心主義”的回歸，而是其治理責任的強化與主體作用的提高，更類似于“同輩中的長者”。由此可知，元治理意指在廣義公共事務治理領域，讓政府充當治理的元治理者去消除科層治理、網(wǎng)絡治理、市場治理三種治理模式之間的沖突壁壘，進而有機“組合關(guān)聯(lián)”三種治理主體關(guān)系或維持好三種治理模式“開合”關(guān)系，最終實現(xiàn)一種“長期性、穩(wěn)定性和準確性”的元治理模式。

（二）契合性分析：元治理與養(yǎng)老服務主體結(jié)構(gòu)。在養(yǎng)老服務供給領域存在中央政府、地方政府、市場等多元結(jié)構(gòu)相互交織，其中最為重要且區(qū)別于其他的主體即是政府。當前階段，在“弱社會強政府”的治理背景下，探討元治理理論指導我國農(nóng)村養(yǎng)老服務供給治理，調(diào)整養(yǎng)老服務主體協(xié)作結(jié)構(gòu)具有重要的理論創(chuàng)新價值和實踐意義。具體來說，元治理與養(yǎng)老服務存在制度環(huán)境和治理主體兩層面的契合關(guān)聯(lián)。第一，制度環(huán)境的契合性。農(nóng)村老年人群的養(yǎng)老問題是我國“十四五”規(guī)劃進程中重要的議題之一，其中涉及養(yǎng)老新政策的制定、養(yǎng)老政策的執(zhí)行以及養(yǎng)老舊政策的終結(jié)等，每一環(huán)節(jié)的實施結(jié)果都關(guān)乎眾多老年人群的切身利益，對國家治理體系和治理能力提出了新要求、新高度。元治理理論強調(diào)政府作為單一元治理者發(fā)揮統(tǒng)領作用，因此與我國黨領導一切、政府執(zhí)行決議下的治理體系相適宜，為我國養(yǎng)老服務治理提供良好的體制機制保障。第二，治理主體的契合性。農(nóng)村養(yǎng)老服務供給領域的主體繁雜、供需不匹配、治理協(xié)調(diào)難、信息共享差。而元治理理論強調(diào)多元主體協(xié)作，將科層治理、網(wǎng)絡治理和市場治理三種治理模式進行有機組合和選擇，注重多元治理主體的利益訴求，充分發(fā)揮其不同功能作用，從而架構(gòu)三種治理模式的最優(yōu)范式，完成農(nóng)村養(yǎng)老服務供給的治理目標，最終實現(xiàn)元治理的治理目的。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務主體結(jié)構(gòu)存在的問題及其成因

（一）農(nóng)村基層黨組織核心作用不顯著。在農(nóng)村養(yǎng)老服務治理領域，基礎黨組織的主要功能是政治維度領導，地方政府是行政決策執(zhí)行者。隨著“服務型組織”概念的提出，在政府組織逐漸改革發(fā)展為服務型政府并讓渡其“治理中心”的核心地位后，我國基層黨組織也掀起了服務型黨組織建設的改革浪潮，加入到基層社會治理領域，但服務型黨組織未從元治理維度設定治理目標與任務，制約了其領導核心功能的實現(xiàn)。一方面農(nóng)村基層黨員干部思想固化。據(jù)走訪實證調(diào)研，農(nóng)村黨員干部年齡分布在51～65歲區(qū)間的占比高達67.43%，黨員隊伍中老齡化現(xiàn)象嚴重。這些黨員干部，在農(nóng)村養(yǎng)老公共服務供給上仍保留“政府一元論”的行政化思維，不能從合作共治、韌性協(xié)同等新型治理維度出發(fā)創(chuàng)新公共服務的領導供給機制，調(diào)動社會多元資源，直接阻礙了農(nóng)村公共服務質(zhì)量與基層黨組織核心領導地位的提高。另一方面農(nóng)村零散化的黨組織體系不適應其元領導功能發(fā)揮。我國農(nóng)村社會治理從一元治理到多元共治的變革，在一定程度上脫離了傳統(tǒng)行政集權(quán)的牽制，但同時又陷入了零散化治理陷阱。在農(nóng)村養(yǎng)老服務治理過程中，縱向維度和橫向維度都存在多元治理主體，使基層黨組織的領導整合功能難以踐行，加強零碎治理定勢，直接影響其元領導作用的發(fā)揮。

（二）地方政府的治理角色與責任缺位。農(nóng)村養(yǎng)老服務治理是基層社會治理的重要領域，地方政府扮演養(yǎng)老制度政策執(zhí)行者、養(yǎng)老服務供給者、養(yǎng)老運行體系維護者等角色，但部分基層政府卻未有效發(fā)揮其功能價值。究其原因，主要是基層政府的治理權(quán)責不匹配。一是在養(yǎng)老服務治理維度存在濃厚的科層主導色彩。政府仍以強大的行政權(quán)力對養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給進行傳統(tǒng)干預，不斷強化其在養(yǎng)老治理中的“一權(quán)獨大”地位。在地方政府擁有獨攬大權(quán)后，較多政府官員通常以經(jīng)濟發(fā)展為由，忽視對社會保障領域的關(guān)注，甚至出現(xiàn)瀆職、懈職的情況，致使基層人民無法享受國家養(yǎng)老服務，損害政府形象。二是府際間存在惡性“業(yè)績錦標賽”。地方基層政府為了本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，與鄰近地域政府展開經(jīng)濟攀比與競爭，通常將大比例的財政資金投擲于經(jīng)濟發(fā)展領域，如地方制造業(yè)、房地產(chǎn)等。三是企業(yè)以政府與社會資本合作的假市場模式，套取國家的政策紅利。此類政府與社會資本合作的養(yǎng)老服務機構(gòu)產(chǎn)品服務價格昂貴、監(jiān)管機制不健全以及其經(jīng)營收益等都由社會資本獨有，從而使黨的惠民政策、惠民工程變成“愚民政策”“傷民工程”，最終未有效解決農(nóng)村老年人群的現(xiàn)實養(yǎng)老問題。

（三）市場主體吞噬其他治理主體空間。養(yǎng)老服務市場主體主要是以私營企業(yè)為主體，通過我國社會主義市場競爭的運作，以追求企業(yè)利潤或受益最大化為目的的市場第三部門。通過實地走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在養(yǎng)老服務供給領域中，多元市場主體之間存在反社會化競爭現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：其一，養(yǎng)老服務市場主體社會責任感匱乏。當下，我國的市場企業(yè)積極主動投身于養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給領域較少，據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)可知，在養(yǎng)老領域的企業(yè)數(shù)僅占總市場企業(yè)數(shù)的0.83%，眾多的市場資本份額投入金融業(yè)、工業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)等領域。究其原因，是因養(yǎng)老服務領域的投資回報速率慢、周期長，市場主體更加偏好投資回報高、周期長的領域。其二，養(yǎng)老服務市場主體之間存在非正當競爭。有多元主體參與的領域就必然有主體利益沖突，養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給領域亦是如此。一是養(yǎng)老服務治理領域制度性空缺。當下，我國在政府與社會資本合作以及社會資本供給公共領域的相關(guān)法律法規(guī)仍存在空白，缺少供給不當?shù)葐栘煓C制。二是養(yǎng)老服務供給領域的空間性壁壘。多元主體供給養(yǎng)老服務機制，是依托于良性互動、平等地位的基礎上。但在現(xiàn)實的社會環(huán)境中，政府憑借其強大的政治權(quán)力，從市場其他主體直接購買養(yǎng)老服務產(chǎn)品，吞噬了養(yǎng)老領域市場主體的競爭及利潤空間，降低了多元市場主體的積極性。

三、元治理邏輯下農(nóng)村養(yǎng)老服務主體結(jié)構(gòu)的重塑

（一）發(fā)揮黨的領導核心，加強養(yǎng)老制度設計。隨著黨政分開變革的不斷推進，農(nóng)村基層黨組織在養(yǎng)老服務治理領域要打破新型“政治—行政”二分重塑的反傳統(tǒng)跡象，明確雙方職能范圍，并劃分清晰界線，實現(xiàn)主體功能整改提升。中國共產(chǎn)黨的初心和使命是為中國人民謀幸福、為中華民族謀發(fā)展，是使命型政黨。要實現(xiàn)這初心與使命，我國農(nóng)村基層黨組織要省視自身，發(fā)揮其元領導治理的功能作用。首要任務應當加強農(nóng)村基層黨組成員隊伍建設，科學完善基層干部年齡維度。在堅持養(yǎng)老服務領域治理中，借鑒“三支一扶”計劃制度惠實人才聘用元政策，在元政策維度領導鼓勵青年黨員畢業(yè)生投入基層實踐，在隊伍建設中，還應注意專業(yè)人才與非專業(yè)人才的招錄比，加強領導技術(shù)培訓，提升黨員干部專業(yè)水平，奠定農(nóng)村養(yǎng)老服務堅實的組織基礎。

在基層黨組織的運行體系上，要從元治理維度剖析零碎化組織體系的內(nèi)在原因，鏈接元治理與協(xié)商治理機制，構(gòu)建“領導有方、治理有序、參與有道”的組織體系。重新定位養(yǎng)老服務領域黨的政治領導、思想領導和組織領導的地位，化解農(nóng)村基層黨委與村委的緊張關(guān)系。基層黨組織主要領導政策或制度的制定，整合多方資源，因地制宜地出臺養(yǎng)老服務政策，而村委更多地充當黨委的“一般參謀”和政策的執(zhí)行者，當黨委的養(yǎng)老服務頂層制度設計完成后，村委進行執(zhí)行落實。此外，當在農(nóng)村養(yǎng)老服務治理領域出現(xiàn)多元主體合作壁壘時，基層黨組織要發(fā)揮領導協(xié)調(diào)的功用，突出其政治領導性角色。

（二）明確地方政府責任，建立治理制度框架。農(nóng)村養(yǎng)老服務治理主要涉及地方市政府及相關(guān)的其他職能部門，如民政局和住建局等，合理定位地方政府的職能，明確各部門責任具有舉足輕重的作用。根據(jù)杰索普的元治理理論，在農(nóng)村養(yǎng)老服務供給中，地方政府的功能在于：以其核心治理中心權(quán)威，強化養(yǎng)老治理領域責任、平衡多元市場主體利益、完善養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給機制等。此作用的界定奠定了政府作為養(yǎng)老治理領域的元治理者“長者”的身份，而不是“統(tǒng)治者”的身份。

地方政府在其“行政性行動者”的具體任務上具體包括：第一，重塑地方政府養(yǎng)老治理權(quán)責。強化地方省或市級政府在養(yǎng)老領域宏觀調(diào)控的職能，重新界定職能部門縱向與橫向的雙向權(quán)責關(guān)系，強化地方政府的政策執(zhí)行、督查監(jiān)管等職能，從而合理確定養(yǎng)老服務的政策執(zhí)行目標及政策供給模式。第二，構(gòu)建常態(tài)化、動態(tài)化養(yǎng)老監(jiān)管習慣。根據(jù)元治理理論，政府在養(yǎng)老服務治理的合作網(wǎng)絡中處于主體地位，對市場供給的多元養(yǎng)老模式或機構(gòu)的運行應承擔監(jiān)管作用，即完善養(yǎng)老監(jiān)管的體制機制，對背離公平正義價值取向的主體予以引導，對黨中央政策的執(zhí)行情況進行詳實反饋，突出政策不足及問題，發(fā)揮其協(xié)調(diào)各方的主體引導作用。

（三）平衡市場主體利益，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制?！爸袊裉焐鐣乃袉栴}幾乎都與利益相關(guān)?！痹谠卫韴鲇蛳鲁@一元治理者外，其他多元主體也發(fā)揮著重要作用，與政府應當是同維的關(guān)系。多元市場主體在不同歷史時期和政策背景下被定義為具有多元功能的價值主體。當下處于開放共治的社會環(huán)境下，多元市場主體有能力參與公共治理領域，提供其特有的服務價值。為有效化解多元主體利益矛盾，要做好以下兩個方面：一是要發(fā)揮元治理主體的協(xié)調(diào)作用。政府的元治理者身份要將其放在價值中立的位置去化解市場主體矛盾，分析矛盾產(chǎn)生的原因及內(nèi)在機理。同時，在價值中立時要避免主體功能的喪失，政府最優(yōu)的處理結(jié)果是立足于“合理價值-服務型政府”的元治理者角色，構(gòu)建矛盾科學處理系統(tǒng)機制，完善動態(tài)化良性社會治理體系。二是合理控制行政權(quán)力邊界，以激勵促和諧。在養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給領域最為突出問題即政府的自然壟斷，為此，政府要對“治理”進行深度探究與分析，從公共養(yǎng)老事務“管理”升華到“善治”的價值理念，形成治理有效的經(jīng)驗模式。并且，將獎勵作為善治的工具之一，充分運用精神與物質(zhì)的獎勵方式鼓勵市場多元主體積極加入養(yǎng)老治理領域，形成黨領導、政府主體、市場參與的帕累托最優(yōu)局面。

綜上，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老服務治理，化解多元主體共治困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村養(yǎng)老事業(yè)振興，其內(nèi)在思路在于明確政府責任，完善多元主體參與治理的網(wǎng)絡機制。因此，應從政府維度創(chuàng)新，改變其“一元主導”的社會治理模式，政府在養(yǎng)老服務網(wǎng)絡治理中應發(fā)揮其元治理者的協(xié)調(diào)溝通角色，重塑黨、政府、市場等多元主體的權(quán)能，重構(gòu)養(yǎng)老治理的運行機制和治理體系，將元治理者——政府“請回”養(yǎng)老領域的“治理中心”位置，創(chuàng)新養(yǎng)老治理新路徑具有重要理論和現(xiàn)實意義。