珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境法律問(wèn)題思考

□文/方偉涵

（廣西師范大學(xué) 廣西·桂林）

［提要］ 珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是其建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)與保障。作為區(qū)域性概念，珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶包括廣西沿江七市（南寧、柳州、梧州、貴港、來(lái)賓、百色、崇左）和廣東四市（廣州、佛山、肇慶、云?。?，將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后的廣西地區(qū)連接起來(lái)，是下游珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略腹地，也是“21世紀(jì)海上絲綢之路”的橋頭堡。但是，珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶當(dāng)前面臨著城市化進(jìn)程加速、資源需求不斷增加、環(huán)境污染等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受一定程度的破壞，并產(chǎn)生一定的法律問(wèn)題。

一、珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保存在的法律問(wèn)題

（一）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善。在珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)治理中，廣西自治區(qū)政府采用了一系列措施來(lái)保障西江流域水源的水質(zhì)，比如啟動(dòng)了“千里西江綠色走廊”工程項(xiàng)目、開展石漠化治理、防護(hù)林建設(shè)等生態(tài)保護(hù)相關(guān)工程、提高區(qū)政府對(duì)環(huán)境污染治理的資金投入等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣西在珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)有43個(gè)自然保護(hù)區(qū)，其總面積大約為74.5萬(wàn)公頃，占經(jīng)濟(jì)帶自然保護(hù)區(qū)總面積的51.15%，更重要的是，它保護(hù)了經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)90%以上陸地生態(tài)系統(tǒng)類型。廣西為經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)投入了大量的財(cái)力、物力，但是因?yàn)槿狈ν晟频纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，廣西未能根據(jù)“誰(shuí)收益，誰(shuí)補(bǔ)償”的公平原則獲得下游受益地區(qū)相應(yīng)的補(bǔ)償。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償，雖然目前國(guó)家也出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)予以規(guī)定，比如在2008年修改的《水污染防治法》第七條中規(guī)定了水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，2014年4月修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條也規(guī)定了狹義的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，但是目前仍然沒有制定一部關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)范性法律文件。僅僅依據(jù)《水污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出的原則性的規(guī)定，而對(duì)于補(bǔ)償主體、方式、內(nèi)容等具體問(wèn)題卻無(wú)法可依，這導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償制度難以落到實(shí)處。

1、缺乏完備的法律依據(jù)。目前，國(guó)家尚未出臺(tái)一部專門的《生態(tài)補(bǔ)償法》，珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶各地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償大多按照本地區(qū)的法律法規(guī)實(shí)行，從而導(dǎo)致各地生態(tài)補(bǔ)償存在許多差異。如，廣東地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，法律較為健全，出臺(tái)了《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制考核辦法》等。而廣西地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展較為緩慢且相應(yīng)的法律法規(guī)尚不完善，同時(shí)它處于珠江流域中上游，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。為了實(shí)現(xiàn)2014年《珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》所提出的共建珠江-西江生態(tài)廊道，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)帶各地區(qū)的情況，構(gòu)建一套屬于珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)補(bǔ)償法律體系。

2、補(bǔ)償方式單一。當(dāng)前，珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償主要是政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)償方式主要是通過(guò)政府自上而下的行為，缺乏市場(chǎng)多元主體的參與。并且經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方財(cái)政實(shí)力有限，僅靠轉(zhuǎn)移支付的方式很難滿足大量生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的需要，同時(shí)不合理的價(jià)格補(bǔ)償政策容易顧此失彼，甚至?xí)l(fā)更嚴(yán)重的社會(huì)不公。

3、生態(tài)補(bǔ)償缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。廣東省早在1998年就開始實(shí)行公益林生態(tài)補(bǔ)償，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，在2016年已達(dá)到每年26元/畝。其中，廣州市在2010年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每年41元/畝，而廣州市白云區(qū)甚至達(dá)到每年80元/畝，佛山市在2011年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也高達(dá)每年70元/畝。而廣西自2001年以來(lái)，一直沿用國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，在2016年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年15元/一畝。

（二）有關(guān)區(qū)域協(xié)同治理的法律法規(guī)缺乏。對(duì)于當(dāng)前珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，區(qū)域協(xié)同治理顯得尤為重要。由于經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)治理的整體性意識(shí)不足，各地方政府往往更注重于地方利益，未能做到從珠江-西江流域整體范圍內(nèi)協(xié)調(diào)資源分配，科學(xué)規(guī)劃各地產(chǎn)業(yè)布局，造成了地方間的利益沖突。比如，廣西的百色、來(lái)賓、崇左等地礦產(chǎn)資源豐富，存在大量的礦產(chǎn)企業(yè)，但大部分都是規(guī)模較小且技術(shù)比較落后，對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。由于這些地區(qū)屬于珠江-西江流域上游地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，部分區(qū)域的水土流失、水源污染嚴(yán)重，對(duì)下游地區(qū)造成不小的影響。區(qū)域內(nèi)多元利益主體因自利而導(dǎo)致了“公共地悲劇”和因責(zé)任推諉造成的“反公共悲劇”的利益沖突，阻礙了協(xié)同治理的溝通與交流。

完備的法律法規(guī)體系是區(qū)域內(nèi)生態(tài)事件協(xié)同治理的依據(jù)和保障。當(dāng)前的生態(tài)治理的法律法規(guī)依據(jù)主要是《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)于區(qū)域或流域生態(tài)治理的具體法律規(guī)定尚不完善，而對(duì)于生態(tài)協(xié)同治理的法律依據(jù)幾乎空白。區(qū)域內(nèi)的生態(tài)協(xié)同治理主要是通過(guò)政府的自主行為，依據(jù)政策規(guī)定或政府之間的協(xié)商達(dá)成合作協(xié)議等契約式文件而非正式的法律文本。比如，2016年為應(yīng)對(duì)珠江-西江流域污染防治問(wèn)題，15個(gè)城市領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合發(fā)表了《保護(hù)西江綠色發(fā)展——肇慶宣言》，提出建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。但在實(shí)踐中，由于缺乏規(guī)范性的法律法規(guī)，規(guī)則與權(quán)限得不到確認(rèn)與保障，難以實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同治理?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)對(duì)生態(tài)環(huán)保方面的立法缺位，對(duì)兩省所制定的生態(tài)環(huán)保政策的具體施行效果有著直接的影響。

（三）缺乏生態(tài)環(huán)境管理的專門機(jī)構(gòu)。自珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶提升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，粵桂兩省就共建珠江-西江生態(tài)廊道多次舉行了政府間聯(lián)合會(huì)議，對(duì)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各方面問(wèn)題都進(jìn)行了討論。但是，這些聯(lián)合會(huì)議基本把重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)生態(tài)環(huán)保的關(guān)注較小，也沒有針對(duì)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)治理制定出完整的規(guī)劃與方案，所以難以建立起一個(gè)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境管理方面的專門機(jī)構(gòu)。由于沒有一個(gè)部門的統(tǒng)一管理與布局，經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的企業(yè)容易出現(xiàn)各自為政的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，造成企業(yè)生產(chǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和生產(chǎn)資源的浪費(fèi)等情況，使得低碳經(jīng)濟(jì)模式難以保障。

（四）生態(tài)污染犯罪刑事追責(zé)不明確

1、刑事案件數(shù)量極少。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于生態(tài)污染違法行為的處罰較多的方式是進(jìn)行行政處罰，比如處以行政罰款、查封扣押、停頓整改等方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣西環(huán)保行政部門于2014年的前三個(gè)季度總共查處環(huán)境污染違法行為264起，均以行政案件進(jìn)行處罰，無(wú)一例以生態(tài)污染犯罪案件進(jìn)行處理。盡管現(xiàn)實(shí)中生態(tài)環(huán)境污染案件有很多，但被移送司法機(jī)關(guān)處理，作為刑事案件的則極少。

2、懲罰力度較輕。2013～2015年，廣西地區(qū)生態(tài)污染犯罪案件總共13起，其中就包括“賀江污染案”和“龍江污染案”，但對(duì)于這些嚴(yán)重的環(huán)境污染違法犯罪的懲治力度依然不大。

在懲罰程度上，生態(tài)污染犯罪案件的刑罰力度確實(shí)較輕。從自由刑來(lái)看，生態(tài)污染犯罪的刑期較短，最高刑不超過(guò)有期徒刑6年，最低刑為拘役3個(gè)月。就財(cái)產(chǎn)刑而言，罰金數(shù)量不高，如龍江污染案中被告單位被判處罰金100萬(wàn)元，相對(duì)于其所造成的損失2，450萬(wàn)元是極低的。

（五）公眾生態(tài)環(huán)保法律意識(shí)薄弱。當(dāng)前，珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)公眾生態(tài)環(huán)保意識(shí)較弱，社會(huì)公眾參與度較低，民眾缺乏相關(guān)生態(tài)環(huán)保知識(shí)和技能。2012年，龍江鎘污染事件的發(fā)現(xiàn)是因?yàn)榻娉霈F(xiàn)大量死魚現(xiàn)象被網(wǎng)絡(luò)曝光，這反映了公民的環(huán)保意識(shí)的薄弱與權(quán)利沒有得到應(yīng)有的保障，公民幾乎沒有參與到生態(tài)事件的治理當(dāng)中。社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)保的法律意識(shí)薄弱，不僅直接體現(xiàn)出了公民的生態(tài)環(huán)境維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，也從側(cè)面體現(xiàn)了政府生態(tài)環(huán)境管理能力的不足。

二、珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶有關(guān)生態(tài)問(wèn)題解決措施

（一）建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)和諧發(fā)展的理念，也是環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)的有效途徑，符合可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公平正義的要求。國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究從20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始進(jìn)行，并逐漸從單純的理論研究轉(zhuǎn)向深層次的對(duì)策研究。

1、完善生態(tài)補(bǔ)償立法。目前，我國(guó)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償依然缺乏系統(tǒng)、明確的法律法規(guī)。因此，完善生態(tài)補(bǔ)償立法，以法律的強(qiáng)制力保障生態(tài)環(huán)境則尤為重要。地方政府應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》所確立的基本原則內(nèi)，在不違背上位法的前提下，根據(jù)珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶的實(shí)情，建立健全環(huán)境保護(hù)、資源利用等方面的法律法規(guī)，具體還要明確對(duì)土地、大氣、水源、礦產(chǎn)等資源的法律保護(hù)規(guī)定，同時(shí)還要完善程序上的規(guī)定，從而推動(dòng)珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位M(jìn)程，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2、豐富補(bǔ)償方式。以政府主導(dǎo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等方式是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償常見且有效的方式，但這種單一的方式不一定能保證持續(xù)滿足大量的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。因此，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與的積極性，使補(bǔ)償方式朝著多元化的方向發(fā)展迫在眉睫。通過(guò)引領(lǐng)社會(huì)企業(yè)成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，可以緩解政府財(cái)政的壓力和補(bǔ)償?shù)牟蛔?，也能在一定程度上提高效率?/p>

3、明確補(bǔ)償主體。生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體包括生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中的權(quán)利享有者和義務(wù)承受者，即受償主體和補(bǔ)償主體。根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，受益一方理應(yīng)成為生態(tài)補(bǔ)償主體，施益一方則成為受償主體。在珠江-西江流域，中央和下游廣東地區(qū)應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)償主體，有義務(wù)補(bǔ)償上游廣西地區(qū)用于生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理等投入，而上游廣西地區(qū)則應(yīng)當(dāng)作為受償主體。

（二）加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同治理。沒有統(tǒng)一的跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，區(qū)域內(nèi)生態(tài)協(xié)同治理在實(shí)操階段就難以進(jìn)行；沒有明確的權(quán)威的制度，就難以保證地方政府在追求地方利益時(shí)不影響區(qū)域整體利益。

1、設(shè)立跨區(qū)域生態(tài)合作機(jī)構(gòu)。珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶地域遼闊，涵蓋11個(gè)市，要想保障協(xié)同治理的有效實(shí)施，應(yīng)設(shè)立一個(gè)強(qiáng)有力的跨區(qū)域生態(tài)合作機(jī)構(gòu)，對(duì)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的生態(tài)環(huán)保建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一的布局與治理。借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)，成立管理局或聯(lián)合管理委員會(huì)等。如，法國(guó)流域治理中的“水理事會(huì)”、英國(guó)在治理泰晤士河中成立的“水業(yè)管理局”等，都取得了較好的治理效果。針對(duì)目前珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶存在的生態(tài)治理困境，有必要由中央或者粵桂兩地政府聯(lián)合設(shè)立一個(gè)跨區(qū)域生態(tài)合作機(jī)構(gòu)，賦予其生態(tài)管理相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)，并保證其不受地方政府的干預(yù)，使其能夠充分行使相應(yīng)的權(quán)力，對(duì)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與管理。

2、完善生態(tài)協(xié)同治理法律法規(guī)。穩(wěn)定有序的協(xié)同治理不僅需要組織之間的合作，還需要有規(guī)范性的法律法規(guī)保障其實(shí)施，因此有法可依是協(xié)同治理的首要環(huán)節(jié)。首先，在中央層面，應(yīng)當(dāng)修訂《環(huán)境保護(hù)法》，增加生態(tài)協(xié)同治理的相關(guān)條款，為地方政府生態(tài)協(xié)同治理提供原則性的指導(dǎo)。其次，在地方層面，粵桂兩省應(yīng)當(dāng)在不違背上位法的前提下，針對(duì)地方實(shí)際情況，制定可操作性強(qiáng)且能夠具體實(shí)施的地方性法規(guī)或文件，以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理的新機(jī)制。

（三）完善生態(tài)犯罪刑罰體系。目前，我國(guó)刑法關(guān)于生態(tài)環(huán)境犯罪所保護(hù)的范圍較為狹窄，比如缺乏對(duì)污染海洋、大氣等資源的罪刑，并且在刑罰適用上也有明顯不足，有必要對(duì)生態(tài)犯罪的刑罰體系進(jìn)行一定的完善。第一，提高自由刑幅度。我國(guó)關(guān)于生態(tài)犯罪的自由刑最高為15年有期徒刑，具體到司法實(shí)踐中，大多數(shù)生態(tài)犯罪都低于10年有期徒刑。對(duì)于有些具體有嚴(yán)重社會(huì)危害性的生態(tài)犯罪而言，似乎達(dá)不到罪責(zé)相適應(yīng)。因此，有必要適當(dāng)提高自由刑的幅度，如提高生態(tài)犯罪的有期徒刑刑期，從而達(dá)到對(duì)嚴(yán)重的生態(tài)犯罪做到合理的處罰以及對(duì)行為人達(dá)到預(yù)防犯罪的作用。第二，改進(jìn)罰金刑的適用。首先，罰金數(shù)額不明確不利于生態(tài)保護(hù)，應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)犯罪罰金限額，同時(shí)考慮到行為人的財(cái)產(chǎn)狀況，避免采用單一的標(biāo)準(zhǔn)給行為人帶來(lái)實(shí)質(zhì)上的不公和執(zhí)法上的低效；其次，生態(tài)犯罪對(duì)環(huán)境所造成的損害是長(zhǎng)期性的，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)犯罪所收繳的罰金專門適用于所破壞的環(huán)境的恢復(fù)上。第三，增加資格刑。目前，珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶所遭受的生態(tài)污染主要是企業(yè)或工廠的生產(chǎn)排污等造成的，對(duì)生態(tài)犯罪的行為人判處一定的資格刑，有利于防止再次污染。比如，對(duì)生態(tài)犯罪的自然人判處從業(yè)禁制令，禁止其在一定時(shí)間內(nèi)或終身從事某類職業(yè)，以防止其利用職務(wù)便利或經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)侵害生態(tài)環(huán)境；對(duì)生態(tài)犯罪的單位實(shí)施強(qiáng)制性關(guān)閉或整頓。