我國耕地保護制度回顧與思考

■ 張維宸/韓 陽/李泉金/呂 睿

（1.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 100035；2.江蘇省溧陽市自然資源和規(guī)劃局，溧陽 213300；3.黑龍江省雞西市自然資源和規(guī)劃局，雞西 158100）

0 引言

長期以來，中國農(nóng)業(yè)始終以耕地為中心，沒有耕地，就沒有中國農(nóng)業(yè)，也就沒有中國糧食安全。中國以占世界9%的耕地，養(yǎng)活著世界五分之一的人口，而耕地的剛性需求不斷增加，耕地的地力亟待提高。1949年以來，不同歷史時期，面對耕地數(shù)量急劇下降、質(zhì)量不斷下滑和耕地生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的形勢，耕地保護的重要性日益凸顯，從解決5.4億人的吃飯問題到解決14億人的吃飯問題，黨和政府及時制定了一系列耕地保護制度，采取了一系列重大措施，取得了一系列重大突破。耕地保護制度在實踐中不斷推進，經(jīng)歷了探索、發(fā)展、完善和深化四個階段，目前正處于耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、能力保護的深化階段，耕地資源保護轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)系著民生福祉、糧食安全和國家長治久安。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，習近平總書記多次對耕地保護工作做出重要指示批示。不僅要求牢牢守住“口糧田”，堅決守住18億畝耕地紅線，而且要求加強開辟新的高質(zhì)量的耕地資源，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，將中國人的飯碗牢牢端在自己手中。2023年7月20日，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第二次會議時指出：“新時代新征程上，耕地保護任務沒有減輕，而是更加艱巨?！北疚慕Y(jié)合耕地保護制度的現(xiàn)狀和國家高質(zhì)量發(fā)展的階段要求，通過對1949年以來我國耕地保護制度演進過程的梳理分析，探索下一步耕地保護制度和耕地保護工作高質(zhì)量發(fā)展的對策。

1 耕地保護制度的演進與分析

1.1 耕地保護制度的演進

1949年以來，我國的耕地保護制度演進大致分為探索、發(fā)展、完善和深化四個階段。

1.1.1 探索階段（1950-1978年）：注重愛惜耕地和墾荒造地

中華人民共和國成立伊始，民生凋敝，百廢待興，糧食嚴重短缺，踐行黨“耕者有其田”的承諾，5.4億人口的吃飯老大難問題成為當時中國共產(chǎn)黨亟待解決的一個宏大課題，而解決糧食問題需快速解決土地問題，開發(fā)更多耕地用于糧食生產(chǎn)成為首要需求。

一是合理保護和利用土地，愛惜耕地。為維護我國的土地公有制，合理保護和利用土地，盡快發(fā)展糧食生產(chǎn)，政府相繼制定一系列土地保護制度。1950年6月中央人民政府頒行《土地改革法》，對非法荒廢土地作出了刑法處罰規(guī)定。1953年12月出臺的《國家建設征用土地辦法》規(guī)定，盡量利用荒地、空地，不征用或少征用耕地。1962年9月《農(nóng)村人民公社工作條例》（修正草案）明確“三級所有，隊為基礎”的政策規(guī)定，要求愛惜耕地，以及基本建設和村民建房必須盡可能地不占用或者少占用耕地。這一政策直到改革開放后才被廢止。

二是嚴格的土地征收制度，給予被征收者適當補償或安置。1950年11月頒布的《城市郊區(qū)土地改革條例》規(guī)定，國家征收私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當補償或適當安置。1953年12月頒行的《國家建設征用土地辦法》最早提出“土地征用”的概念，確立了土地征用范圍、原則、審批機關(guān)及權(quán)限、程序、補償標準等。1958年1月，修正后的《國家建設征用土地辦法》要求，貫徹節(jié)約用地的原則。

三是實施國家農(nóng)墾戰(zhàn)略，墾荒造地。中華人民共和國成立前后，中央領導層提出國家農(nóng)墾戰(zhàn)略。歷經(jīng)多年大規(guī)模耕地開墾和土壤改良，耕地資源得到大規(guī)模擴量。1956年1月出臺的《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要四十條（草案）》規(guī)定，國家應當有計劃地開墾荒地，要求國營農(nóng)場的耕地面積在12年內(nèi)由1955年的1300多萬畝增加到1億畝左右[1-2]。1960年4月，《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》決定，開墾荒地，擴大耕地面積。在進行基本建設的時候，必須盡量節(jié)省用地，盡量避免和減少占用耕地。1978年2月，國務院《政府工作報告》要求“有計劃地開墾荒地，使耕地面積逐年有較多的增加”。

1.1.2 發(fā)展階段（1979-1996年）：重視立法和節(jié)約土地

黨的十一屆三中全會后，土地問題日益嚴峻和復雜，土地制度改革助推土地立法和相關(guān)政策新探索，耕地保護制度步入發(fā)展階段。

一是耕地保護從“國策”到“基本國策”。1981年11月，國務院《政府工作報告》提出，珍惜土地，合理利用土地，應該是我們的國策。1986年3月《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》第一次提出保護耕地是我國必須長期堅持的一項基本國策。

二是節(jié)約土地是國策，制止亂占耕地。1981年4月，《國務院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》要求，農(nóng)村建房必須節(jié)約用地，盡量不占耕地[3]。1982年1月，中國共產(chǎn)黨出臺歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的“一號文件”，要求“不宜片面地鼓勵在有限的耕地上搞自由種植”。1982年2月國務院頒行《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，規(guī)定村鎮(zhèn)建房必須統(tǒng)一規(guī)劃、節(jié)約用地。1982年5月，《國家建設征用土地條例》規(guī)定節(jié)約土地是我國的國策[4]。1983年中央“一號文件”提出，要嚴格控制占用耕地建房，愛惜每一寸土地。1985年9月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃綱要》提出，嚴格控制非農(nóng)業(yè)占用耕地[5]。1986年6月《土地管理法》頒布，規(guī)定制止亂占耕地和濫用土地的行為[6]；國家建設和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設必須節(jié)約使用土地；國家建設征用土地，由用地單位支付土地補償費。1989年11月，《關(guān)于進一步治理整頓和深化改革的決定》提出，制止和糾正濫占耕地現(xiàn)象[7]。1992年11月，《國務院關(guān)于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》要求，嚴格依法審批土地，切實做好耕地保護工作。1993年6月，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》指出，規(guī)劃編制的原則之一是合理用地、節(jié)約用地，新建、擴建工程及住宅應當盡量不占用耕地和林地[8]。

三是基本農(nóng)田的確立與保護。1992年2月，國務院批轉(zhuǎn)原國家土地管理局、原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于在全國開展基本農(nóng)田保護工作請示的通知》，確認了基本農(nóng)田概念。1993年7月頒行的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，對基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地實行特殊保護[9]。1993年11月，中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》明確提出，建立“基本農(nóng)田保護區(qū)”[10]。1994年7月頒布的《基本農(nóng)田保護條例》規(guī)定，任何單位和個人不得擅自改變或者占用劃定的基本農(nóng)田，禁止擅自將基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)為非耕地[11]。

四是實行占用耕地納稅制度。為限制非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，建立發(fā)展農(nóng)業(yè)專項資金，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，1987年4月我國施行《耕地占用稅暫行條例》[12]。1994年實行分稅制后，耕地占用稅劃歸地方作為固定財政收入。

1.1.3 完善階段（1997-2012年）：強調(diào)用途管制和占補平衡

對于我們這樣一個人口眾多的發(fā)展中大國，面對長期居高不下的非農(nóng)建設用地需求，必須實行最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制亂占耕地現(xiàn)象；強化耕地保護責任制度，完善耕地占補平衡制度；加強基本農(nóng)田保護，積極推進土地整理和復墾，大規(guī)模建設高標準農(nóng)田。

一是耕地保護從“生命線”到“紅線”。1997年4月，《中共中央 國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》明確，保護耕地就是保護我們的生命線，提出耕地的占用和補充要平衡。1998年8月，修訂后的《土地管理法》首次以立法形式確認“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。2003年10月，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，實行最嚴格的耕地保護制度[13]。2006年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，到2010年18億畝耕地保有量是不可逾越的一道“紅線”。2006年9月，第149次國務院常務會議首次提出“18億畝耕地紅線必須守住”。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，堅決守住18億畝耕地紅線[14]。2009年中央“一號文件”強調(diào)，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。2012年1月，《國務院關(guān)于印發(fā)全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）的通知》要求，確保耕地保有量保持在18.18億畝，基本農(nóng)田不低于15.6億畝。

二是基本農(nóng)田實行特殊保護。1998年12月新出臺的《基本農(nóng)田保護條例》規(guī)定，國家實行基本農(nóng)田保護制度。1999年4月，《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》劃定了基本農(nóng)田保護區(qū)，作為保障糧食安全的“不可逾越的紅線”。2001年1月，《中共中央 國務院關(guān)于做好2001年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》指出，要保護好基本農(nóng)田，不能隨意把耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。2002年12月修訂后的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“國家建立耕地保護制度，對基本農(nóng)田依法實行特殊保護”[15]。2004年3月，《國務院關(guān)于堅決制止占用基本農(nóng)田進行植樹等行為的緊急通知》規(guī)定，嚴格控制各類建設占用基本農(nóng)田[16]。2005年中央“一號文件”對基本農(nóng)田總量、質(zhì)量和用途作出“三不”要求[17]。2005年9月，《關(guān)于進一步做好基本農(nóng)田保護有關(guān)工作的意見》要求，不得擅自改變基本農(nóng)田用途。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制[18]。

三是確定土地用途管制。1997年4月，《中共中央 國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》對農(nóng)地實行嚴格用途管制[19]。1998年修訂的《土地管理法》首次將土地分類為農(nóng)用地、建設用地、未利用地，嚴格土地使用用途，對耕地實行特殊保護[20]。

四是實施耕地耕作層剝離制度。1998年修訂的《土地管理法》首次提出“將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”[21]。2011年1月修訂的《基本農(nóng)田保護條例》對此再次進行了規(guī)定。2011年3月，《土地復墾條例》對土壤剝離和剝離土壤質(zhì)量作出了要求。

五是確定耕地占補平衡。1997年4月，《中共中央 國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出，耕地的占用和補充要平衡[22]。1998年8月，“耕地占補平衡”寫入《土地管理法》，成為我國保護耕地的一項基本制度。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求，占用耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進行占補平衡。

六是明確耕地保護責任考核。2004年10月，《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，要建立完善耕地保護和土地管理的責任制度等[23]。2005年10月，國務院辦公廳印發(fā)《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》規(guī)定，省長、自治區(qū)主席、直轄市市長為本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積及高標準農(nóng)田建設任務的第一責任人[24]。

七是規(guī)定耕地占用納稅。2006年中央“一號文件”在耕地占用稅、土地出讓金、新增建設用地有償使用費征繳和使用方面對耕地保護作出規(guī)定。2008年1月修訂后的《耕地占用稅暫行條例》開始施行，對耕地占用稅進行了相應提高。

八是提高耕地能力建設。1997年4月，《中共中央 國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》要求，積極推進土地整理[25]。1998年8月修訂的《土地管理法》規(guī)定，國家鼓勵土地整理。2001年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出，加大城鄉(xiāng)和工礦用地的整理、復墾力度。2005年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，改造中低產(chǎn)田，搞好土地整理[26]。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求，繼續(xù)推進土地整理復墾開發(fā)，耕地實行先補后占[27]。2009年中央“一號文件”將土地綜合整治上升為國家層面的戰(zhàn)略部署。2010年中央一號文件提出，大力建設高標準農(nóng)田。2011年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出，補充耕地2000萬畝[28]。2011年3月生效的《土地復墾條例》規(guī)定，對依法占用的土地應當采取有效措施，減少土地損毀面積，降低土地損毀程度。2011年5月發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》要求，加快中低產(chǎn)田改造，提高耕地質(zhì)量。2012年中央“一號文件”要求，加強高標準農(nóng)田建設，加快永久基本農(nóng)田劃定工作，啟動耕地保護補償試點，加快坡耕地整治步伐。2012年1月下發(fā)的《國務院關(guān)于印發(fā)全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）的通知》要求，繼續(xù)實行最嚴格的耕地保護制度，加強耕地質(zhì)量建設。

九是刑罰破壞耕地。1997年3月修改后的《刑法》設立有關(guān)耕地的“三罪”--破壞耕地罪、非法轉(zhuǎn)讓土地罪和非法批地罪。2007年12月下發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》要求，堅決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設，嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管。

1.1.4 深化階段（2013年以來）：強化系統(tǒng)管理和能力建設

2013年以來，習近平總書記就耕地保護問題多次作出重要指示批示，強調(diào)要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進土地流轉(zhuǎn)，像保護大熊貓一樣保護耕地。

一是落實最嚴格的耕地保護制度。2013年12月，中央農(nóng)村工作會議提出，耕地紅線要嚴防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅守，同時現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定[29]。2014年中央“一號文件”要求，落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約集約用地制度。2018年1月國務院辦公廳印發(fā)修訂后的《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，強調(diào)要守住耕地保護紅線，嚴格保護永久基本農(nóng)田。2019年8月修改后的《土地管理法》增加了永久基本農(nóng)田保護和征地的詳細規(guī)定。2020年12月召開的中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度[30]。

二是耕地占補平衡從省域內(nèi)到跨省域。2017年1月，《中共中央 國務院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》要求，改進耕地占補平衡管理[31]，首次提出實行跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié)。2018年3月國務院辦公廳印發(fā)的《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》指出，實施跨省域補充耕地的國家統(tǒng)籌的原則、程序、辦法、監(jiān)管考核等。2018年3月國務院辦公廳印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》提出，實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑的原則、調(diào)劑計劃安排、資金收取和支出、節(jié)余指標調(diào)劑實施、監(jiān)督管理等。

三是耕地保護生態(tài)補償制度日趨完善。2016年國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中明確提出，要完善耕地保護補償制度[32]。2017年1月，《中共中央 國務院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》要求，健全耕地保護補償機制。2018年12月頒布的《耕地占用稅法》規(guī)定了占用農(nóng)用地搞建設的納稅范圍。2019年1月施行的《土壤污染防治法》規(guī)定，應當重點保護未污染的耕地，應當依法將符合條件的優(yōu)先保護類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格保護。同時，對表土剝離進行了規(guī)定。

四是深入推進耕地能力建設。2013年中央“一號文件”要求，落實并完善最嚴格的耕地保護制度，加大力度推進高標準農(nóng)田建設。2013年12月國家發(fā)改委公布的《全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃》指出，到2020年建成旱澇保收的高標準農(nóng)田8億畝。2015年中央“一號文件”提出，加強高標準農(nóng)田建設，提升耕地質(zhì)量保護[33]。2016年3月十二屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，全面劃定永久基本農(nóng)田，大規(guī)模推進土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標準農(nóng)田建設[34]。完善耕地占補平衡制度，全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用。2019年11月《國務院辦公廳關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》，對高標準農(nóng)田建設提出了具體的目標任務。2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標的建議》提出，堅持最嚴格的耕地保護制度，實施高標準農(nóng)田建設工程[35]。2020年12月中央農(nóng)村工作會議提出，全面開展永久基本農(nóng)田劃定工作，把口糧生產(chǎn)能力落實到田塊地頭。建設高標準農(nóng)田，保護黑土地。2021年3月十三屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》要求，“十四五”時期建成10.75億畝集中連片高標準農(nóng)田。實施黑土地保護工程。2023年2月《中共中央 國務院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，針對耕地保護和用途管制及耕地占補平衡管理等提出了具體指導意見。

五是制止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。2020年7月國務院召開電視電話會議，對農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作作出部署。2020年9月，《國務院辦公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》要求，落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅線[36]。2020年11月，《國務院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》要求，采取有力舉措防止耕地“非糧化”。2021年3月十三屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》要求，“十四五”期間要嚴守18億畝耕地紅線，遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”，規(guī)范占補平衡，嚴禁占優(yōu)補劣、占水田補旱地。

六是耕地保護納入地方政府年度重點工作任務。以2021-2023年全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的《政府工作報告》為例，2021-2023年31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的《政府工作報告》均將耕地保護和耕地質(zhì)量提升作為年度重點任務。

1.2 耕地保護制度的歷史分析

實現(xiàn)真正的“耕者有其田”，這是完成中國共產(chǎn)黨在民主革命時期基本任務的偉大壯舉。黨的十八大以來，黨中央始終把解決好十幾億人口的吃飯問題，作為治國理政的頭等大事，多次強調(diào)要夯實糧食安全基礎，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。從有關(guān)數(shù)據(jù)來看，1950-2022年我國人口凈增長約8.6億人，盡管耕地保護制度越來越嚴格，但是1953-2008年我國耕地卻凈減少2108.19萬公頃（31622.81萬畝）。2009年以后實行“占補平衡”制度，耕地基本上不再減少。從耕地保護制度的四個階段來看，探索階段更多是在進行耕地補充，中華人民共和國之初百廢待興，亟待讓人民吃上飯，耕地保護制度更多是以量的增長滿足人口迅猛增長對糧食的需求。1953-1965年，我國耕地凈增加506.07萬公頃（7591萬畝），耕地保護政策作用非常明顯。改革開放以來，經(jīng)濟的快速發(fā)展是以犧牲大量耕地為代價建立起來的。1980-1989年耕地凈減少384.2萬公頃（5763萬畝），面對耕地的快速減少，耕地保護成為基本國策，進行基本農(nóng)田保護，對占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設的征收耕地占用稅等，對保護耕地起到了一定的積極作用。1997-2012年，面對占用耕地搞非農(nóng)建設更加高漲的態(tài)勢，黨中央通過對18億畝耕地保護紅線、基本農(nóng)田特殊保護、土地用途管制等耕地保護制度的不斷完善，很好地抑制了盲目占用耕地搞非農(nóng)建設的行為。黨的十八大以來，面對更多不確定性的國內(nèi)外形勢，黨中央一方面要繼續(xù)加強耕地保護，提升耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能；另一方面要確保經(jīng)濟和生態(tài)發(fā)展的用地需求，節(jié)約集約利用土地資源，進一步細化耕地保護政策。第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示，全國耕地面積為12786.19萬公頃（191792.79萬畝），這是耕地保護制度成效顯著的最好例證。

總體來看，我國越來越重視耕地保護工作，耕地保護制度從單純的數(shù)量保護到數(shù)量和質(zhì)量并重，再到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，又到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、能力的整體保護，正是經(jīng)過這樣久久為功的歷程，也正是我們耕地保護制度的這種韌性，守住了18億畝耕地紅線，基本遏制住了耕地數(shù)量持續(xù)下滑的趨勢。

2 耕地保護制度的脈絡與原因分析

過去70多年的耕地保護歷史表明，耕地保護制度是歷史和現(xiàn)實的產(chǎn)物，受權(quán)屬關(guān)系、行政管理體制、耕地保護主體、土地倫理等因素影響。

2.1 耕地資源的權(quán)屬演進

中華人民共和國成立以來，耕地資源的權(quán)屬演進過程是：農(nóng)民土地所有制-集體所有制-集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。耕地保護制度建設也隨著耕地資源權(quán)屬變化而與時俱進。1950年6月中央人民政府委員會第八次會議通過的《土地改革法》賦予農(nóng)民耕地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)，實行農(nóng)民土地所有制。1953-1956年，農(nóng)民土地所有制向集體所有制過渡。1956年6月第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》實現(xiàn)了真正的集體所有制。黨的十一屆三中全會后，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下，將耕地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)賦予農(nóng)民，但使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓。1982年12月，全國人大公布實施的《憲法》修正案規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”[37]。1986年第六屆全國人大第十六次會議通過的《土地管理法》規(guī)定“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有”[38]。1988年4月，全國人大公布實施的《憲法》修正案規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。2014年9月，全面深化改革領導小組第五次會議提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，新一輪農(nóng)村土地改革大幕正式開啟。

2.2 耕地資源的行政管理體制演進

縱觀中華人民共和國成立74年來的歷史，土地管理走過了相對統(tǒng)一管理-分散條塊管理-統(tǒng)一管理-不完全垂直管理-綜合管理的過程。

中華人民共和國成立伊始，土地管理采用了相對統(tǒng)一管理的方式。依據(jù)《中央人民政府組織法》的規(guī)定，土地管理主要由三個部門負責：一是政務院內(nèi)務部下設的地政局負責土地測量、登記、發(fā)證、征用等工作；二是農(nóng)業(yè)部負責土地利用工作；三是財政部負責土地估價等工作。1954年政務院（今國務院）撤銷了地政局，土地管理進入了分散條塊管理階段。一是城市土地主要由城市建設主管部門負責管理，1962年國家房地產(chǎn)管理局成立后，城市土地管理部分職能從城市建設主管部門劃分出來；二是農(nóng)村土地管理由農(nóng)業(yè)部和農(nóng)墾部負責，農(nóng)業(yè)部成立了土地利用總局管理農(nóng)村耕地，農(nóng)村荒地開發(fā)由農(nóng)墾部管理。與此同時，林業(yè)部、交通部、鐵道部、水電部、商業(yè)部等部門各自管理自己的土地利用工作。1982年，農(nóng)牧漁業(yè)部組建土地管理局，行使全國土地管理職能。1986年，中共中央、國務院決定，以原城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部和農(nóng)牧漁業(yè)部的有關(guān)土地管理業(yè)務部門為基礎，組建國家土地管理局，土地管理進入統(tǒng)一管理階段。1998年，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局組建國土資源部，土地統(tǒng)一管理力度得到進一步加強。2004年，國務院將保護土地資源的責任下放到省級人民政府，實行省級以下土地垂直管理體系，開始了不完全垂直管理階段。2018年，國務院組建自然資源部，負責土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源綜合管理，土地管理進入了綜合管理階段。

2.3 耕地保護的主體

耕地保護的主體隨著權(quán)屬和行政管理體制的變化而改變。中華人民共和國成立，農(nóng)民實現(xiàn)了“耕者有其田”的夢想，農(nóng)民所有制下的耕地保護的主體主要是農(nóng)民。耕地保護制度演進凸顯了“以人民為中心”的執(zhí)政理念和價值追求，隨著農(nóng)民集體所有制確立，耕地保護的主體演變?yōu)檎娃r(nóng)村集體經(jīng)濟組織，政府承擔更多的耕地保護責任，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是落實耕地保護責任的重要組成部分。改革開放初期，耕地保護主體是政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、用地單位，政府承擔更多的耕地保護責任，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在耕地保護中主要起橋梁紐帶作用，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施使得農(nóng)民主動承擔起了部分耕地保護的相應責任和義務。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民不能再單純靠“面朝黃土背朝天”的農(nóng)業(yè)耕作方式養(yǎng)活自己和家庭，大量農(nóng)民“非農(nóng)化”成為必然。2004年10月，《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）將土地保護責任納入地方人民政府職責，省級人民政府負主要責任。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在耕地保護中的橋梁紐帶作用基本消失，農(nóng)民的耕地保護主體責任也沒有得到法律認可，用地單位缺乏耕地保護意識，耕地保護主體成了政府的“單挑”。2006年8月，《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）又進一步明確地方各級政府是耕地保護的責任人。有些地方政府在目標多元化的情況下缺乏有效的制度約束，基于自身和當?shù)乩鎸χ醒氲挠嘘P(guān)耕地保護政策進行變通，而地方政府既作為耕地保護的“守護者”，又充當了耕地保護的“破壞者”。作為“守護者”，地方政府政策行為缺少明顯的經(jīng)濟效益、社會效益、政治效益激勵，作為“破壞者”獲得較為突出的經(jīng)濟效益、政治效益刺激，而地方政府的行為偏好更多受“經(jīng)濟理性”和“政治沖動”所左右，政策“一刀切”現(xiàn)象較為明顯。改革開放以來，中央政府與地方政府、地方政府與農(nóng)民、地方政府與用地單位、用地單位與農(nóng)民的土地信息不對稱“裂隙”不斷加寬、加深、加長，加之耕地保護責任監(jiān)管尚未適應經(jīng)濟快速發(fā)展的節(jié)奏，在耕地保護監(jiān)督執(zhí)法人員、經(jīng)費、技術(shù)手段不足的情景下，18億畝耕地紅線頻頻告急，屢屢出現(xiàn)耕地保護監(jiān)管力不從心或滯后的情況。

2.4 耕地保護制度的倫理分析

從中華人民共和國成立以來的歷史看，面對耕地保護的困難性、長期性和挑戰(zhàn)性，黨和政府與地為善，強調(diào)善待土地、保護環(huán)境的土地倫理，強調(diào)土地征收權(quán)力與補償?shù)恼斝?，土地征收補償也走過了土地補償、安置補償和市場補償?shù)倪^程。土地管理實施總量控制、利用規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復等制度，并將耕地保護理念植入科技、工程、文化等領域。這些制度和措施在耕地保護中起到積極效應，確保了耕地健康和可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)論和政策建議

保護耕地，是把飯碗牢牢端在自己手中的政策基礎。中華人民共和國成立74年來，我國耕地保護制度越來越貼近農(nóng)民利益，在解決中國人民溫飽問題和向小康邁進的過程中，在降低經(jīng)濟增長對土地的過度消耗中，在維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益中，耕地保護制度發(fā)揮了重要的積極作用。從74年來的耕地保護歷程來看，特別是“十五大”以來，中央多次重點強調(diào)要毫不動搖地堅守耕地保護紅線，耕地保護制度的時序階段性較為明顯，耕地保護的強度日趨增強[39]，耕地保護制度體系日益健全，對于新時期繼續(xù)確保全國18億畝耕地紅線，留下了很多啟示和借鑒。

3.1 必須加快推進更加嚴格的耕地保護制度建設

后小康型社會與溫飽型社會的糧食安全本質(zhì)的不同決定了后小康型社會對耕地要求的提高。我國人多地少的國情決定了一定要堅守18億畝耕地紅線不動搖，全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，構(gòu)建耕地安全邊界格局，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。積極推動耕地保護的相關(guān)立法進程，完善耕地保護監(jiān)管制度、監(jiān)管標準和監(jiān)管技術(shù)規(guī)范，推動耕地保護監(jiān)測網(wǎng)絡建設。注重耕地保護制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，健全土地開發(fā)利用、空間規(guī)劃、土地用途管制、土地執(zhí)法等制度體系。尋求解決土地需求區(qū)域間不均衡問題的有效辦法，結(jié)合實際執(zhí)法情況進行精準施策，嚴格區(qū)分農(nóng)業(yè)項目用地和非農(nóng)業(yè)項目用地，不搞“一刀切”，密切關(guān)注和研判耕地“非農(nóng)化”和永久基本農(nóng)田“非糧化”形勢，做好應對政策的儲備。在18億畝耕地數(shù)量紅線基礎上，珍惜、合理、節(jié)約集約利用耕地資源，提高占用耕地特別是永久基本農(nóng)田的成本，開展耕地保護成效評估，發(fā)掘大數(shù)據(jù)在耕地保護中的積極作用，確定耕地質(zhì)量紅線、耕地生態(tài)紅線、耕地能力紅線，定期發(fā)布耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、能力狀況報告。

3.2 耕地保護制度需更加重視土地倫理監(jiān)督

根據(jù)各地實際情況，分類分區(qū)分級實施耕地保護制度。建立耕地保護信用制度、獎懲制度、補償制度，倡導保護耕地、征收耕地、補充耕地和修復耕地的責任意識，加強節(jié)約集約利用土地政策研究和技術(shù)推廣，注重耕地保護方法和技術(shù)標準化體系建設，重建全社會的“生態(tài)道德”，重視人口數(shù)量和土地供需的關(guān)系。耕地保護事關(guān)中國特色社會主義發(fā)展全局和國家長治久安，需要從側(cè)重于“治患于已然”向“治患于未然+治患于已然”并重轉(zhuǎn)變。確保國家糧食生產(chǎn)所需耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、能力狀況的穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)建設，不能總是依靠耕地“借債”度日，不能斷子孫飯。

3.3 耕地保護制度須進一步扎緊耕地保護主體責任的籬笆

繼續(xù)實行最嚴格的耕地保護制度，須進一步明確并強化耕地保護主體責任。壓實各級政府及相關(guān)部門的耕地保護責任，建成涵蓋耕地變化全周期實時監(jiān)測與監(jiān)管體系，建立耕地保護責任審計制度，形成“督察-考核-執(zhí)法-審計”相結(jié)合的最嚴密的耕地保護監(jiān)督體系，強化執(zhí)法與審計的約束力，完善督促指導、約談通報、獎優(yōu)罰劣等工作手段。加強提升耕地質(zhì)量的科技創(chuàng)新，進一步細化耕地質(zhì)量保護監(jiān)測指標，明確耕地種植糧食的生產(chǎn)空間，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、生態(tài)不破壞、能力不下降。加強耕地保護“陽光工程”建設，讓人民知道、讓人民明白耕地保護的重要意義，讓人民樂意參與和投資耕地保護，讓人民滿意耕地保護制度和措施，讓人民監(jiān)督耕地保護制度的責任落實情況，形成“不敢越雷池一步”的耕地保護氛圍，下大功夫讓人民與政府一起扛起耕地保護的大旗，構(gòu)筑起牢不可破的耕地保護防線。

耕地保護是一個系統(tǒng)工程，適時調(diào)整和加強我國耕地保護制度是必要的，壓實和細化耕地保護工作的屬地監(jiān)管責任是堵住耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的必然措施，最大限度節(jié)約集約利用土地資源是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。因此要切實保護我國最為寶貴的資源，下一步要更加注重耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、能力的全面保護制度建設，建立并實施耕地保護多功能協(xié)同管理機制。