土地復(fù)合利用研究述評(píng)

■ 于 晴/唐 健

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

0 引言

土地是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間載體，是人們生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，由于其稀缺性和可復(fù)合利用性，在社會(huì)形態(tài)更迭中發(fā)揮著不可替代的作用[1]，成為工業(yè)化和城市化的助推器[2]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，人們的生活需求不斷朝著多元化、高質(zhì)量方向提升，用地需求尤其是建設(shè)用地需求不斷加大。因此，既要保障糧食安全和生態(tài)安全，又要使有限的土地資源發(fā)揮無(wú)限的價(jià)值以滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的多方面需求，土地資源的優(yōu)化配置和集約復(fù)合利用成為必然要求，全面提高土地資源利用效率是土地管理工作面臨的挑戰(zhàn)之一[3]。

根據(jù)我國(guó)土地用途管制制度，土地利用需要符合土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的土地用途和使用條件[4]。現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃基于二維平面型的用途布局和規(guī)模安排，實(shí)行“分區(qū)+許可”的土地開(kāi)發(fā)利用模式，即在土地利用總體規(guī)劃確定的管制分區(qū)條件下，按照單一用途供應(yīng)土地。但隨著新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生和發(fā)展，傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展受到一定的限制，用地功能較為單一的供地方式難以適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新人群的空間需求[5]。面對(duì)旅游建設(shè)用地與農(nóng)用地復(fù)合、林業(yè)用地的生產(chǎn)生態(tài)復(fù)合、新興產(chǎn)業(yè)用地的生產(chǎn)與服務(wù)配套復(fù)合等新的用地形態(tài)，現(xiàn)行土地利用政策就顯現(xiàn)出一定的局限性。在資源環(huán)境制約、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)需求、跨區(qū)域生產(chǎn)生活壓力等因素的驅(qū)動(dòng)下，土地復(fù)合利用順勢(shì)而生。

國(guó)家宏觀政策層面對(duì)建設(shè)用地復(fù)合利用給予了政策支持。2015年，國(guó)土資源部等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地政策的意見(jiàn)》提出，要引導(dǎo)土地用途兼容復(fù)合利用。2019年5月，自然資源部辦公廳印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》中明確了支持土地復(fù)合利用的情形，允許生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計(jì)、經(jīng)營(yíng)多功能復(fù)合利用。2020年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，提出要完善產(chǎn)業(yè)用地政策、創(chuàng)新使用方式，推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。2021年1月，自然資源部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，針對(duì)農(nóng)村存量建設(shè)用地潛力大的現(xiàn)狀，鼓勵(lì)通過(guò)全域土地綜合整治、復(fù)合利用等進(jìn)行盤(pán)活利用，以保障產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求。2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，完善土地復(fù)合利用、立體開(kāi)發(fā)支持政策。2021年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，在供地層面重提土地節(jié)約集約利用，進(jìn)一步提高土地要素配置效率，鼓勵(lì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。2023年3月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》，提出統(tǒng)籌地上地下，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用地下空間、土地混合開(kāi)發(fā)和空間復(fù)合利用，有序引導(dǎo)單一功能產(chǎn)業(yè)園區(qū)向產(chǎn)城融合的產(chǎn)業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)變，提升存量土地節(jié)約集約利用水平和空間整體價(jià)值。

可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)需求與政策推動(dòng)的雙重因素驅(qū)動(dòng)下，土地復(fù)合利用作為土地用途管制制度的進(jìn)化和提升，成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化背景下集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。地方政府也日益重視土地復(fù)合利用在破解用地瓶頸、助推轉(zhuǎn)型升級(jí)中的積極作用，深圳、上海、廣州等城市已加快推進(jìn)土地利用模式由單一用途向混合用途轉(zhuǎn)變。因此，當(dāng)前亟須通過(guò)土地復(fù)合利用的方式改善土地資源的緊約束，利用有限的土地資源拓寬多維的發(fā)展空間，使用地更加高效集約、社會(huì)效益更加突出，真正實(shí)現(xiàn)包容性的可持續(xù)發(fā)展。

1 土地復(fù)合利用的概念與類型

1.1 土地復(fù)合利用的概念

土地復(fù)合利用的內(nèi)涵與外延較為豐富，在已有的研究中，學(xué)者們對(duì)“土地復(fù)合利用”的釋義進(jìn)行了解讀，相關(guān)概念有混合用地、用地兼容、綜合利用、功能復(fù)合等[6-9]。目前學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的“土地復(fù)合利用”定義，為了克服“復(fù)合”概念本身的限定性，本文將存在多功能復(fù)合的土地利用方式統(tǒng)稱為“土地復(fù)合利用”。

“復(fù)合”強(qiáng)調(diào)不同空間功能屬性在同一空間形態(tài)上的系統(tǒng)性交疊與整合[10]，并達(dá)到一種協(xié)調(diào)、均衡和互補(bǔ)的狀態(tài)。鄭紅玉認(rèn)為，土地復(fù)合利用的內(nèi)涵核心在于多樣性的空間融合，主體范圍包括城市和農(nóng)村，主體領(lǐng)域包括立體空間和綜合體的開(kāi)發(fā)[11]。孫蓉認(rèn)為，復(fù)合利用是由管理思維變遷引發(fā)的功能配置的融合應(yīng)用，相對(duì)于單一和混亂的狀態(tài)而言，復(fù)合利用是由放任不管到剛性規(guī)劃再到彈性管制的過(guò)程[12]。簡(jiǎn)言之，土地復(fù)合利用泛指多用途空間，土地用途管制制度的自我進(jìn)化，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)功能復(fù)合。范華認(rèn)為，復(fù)合利用側(cè)重于地上、地下及多立面空間的系統(tǒng)性疊加利用[13]，尤為重視城市公共交通與建設(shè)用地的結(jié)合，但尚未明確的土地利用分類與之對(duì)應(yīng)。胡國(guó)俊等認(rèn)為，土地復(fù)合利用具有廣義和狹義之分，廣義上體現(xiàn)為宏觀視角的混合開(kāi)發(fā)，是指將區(qū)域所需的各類功能在同一空間內(nèi)系統(tǒng)地結(jié)合；狹義的土地復(fù)合利用則從微觀視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對(duì)于平面和立體空間的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和利用，是指土地用途分類中單一宗地或建筑空間內(nèi)具有兩類或兩類以上使用性質(zhì)，包括土地混合利用和建筑復(fù)合使用方式。其中針對(duì)單一地塊的土地復(fù)合可劃分為建設(shè)用地復(fù)合、農(nóng)用地復(fù)合，以及建設(shè)用地和農(nóng)用地之間的復(fù)合[14]。

綜上，本文將土地復(fù)合利用定義為以緊湊高效、多樣有序和生態(tài)可持續(xù)為目標(biāo)，將同一空間內(nèi)所需的不同功能系統(tǒng)性結(jié)合的一種用地方式。在資源緊約束背景下，土地復(fù)合利用方式有利于破解用地瓶頸，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)多樣化和產(chǎn)城融合發(fā)展要求，提升環(huán)境品質(zhì)和土地資源綜合效益。

1.2 土地復(fù)合利用的類型

土地利用必須在一定的時(shí)間和空間中為達(dá)到某種目的（用途、功能）而進(jìn)行[15]。因此，時(shí)間、空間和功能構(gòu)成了土地利用的三個(gè)維度。土地復(fù)合利用是基于土地資源優(yōu)化配置和土地資源集約利用內(nèi)涵的一種用地思路與范式，黃莉、孫蓉、胡國(guó)俊、鄭新奇等學(xué)者結(jié)合不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段對(duì)于空間多樣化的需求，歸納出土地復(fù)合利用涵蓋空間復(fù)合、時(shí)間復(fù)合和功能復(fù)合三種基本類型，在不增加或少增加同類用途土地資源的基礎(chǔ)上，通過(guò)二維層面不同性質(zhì)用地混合、三維層面立體空間利用、四維層面24小時(shí)功能復(fù)合（表1），實(shí)現(xiàn)土地利用的價(jià)值、效益或承載能力最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[9,12,14-15]。

表1 土地復(fù)合利用的類型[9,12,14-15]

2 國(guó)內(nèi)實(shí)踐探索

國(guó)內(nèi)對(duì)土地復(fù)合利用的研究稍為滯后，相關(guān)研究尚未系統(tǒng)化，主要圍繞實(shí)踐應(yīng)用展開(kāi)。通過(guò)學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外相關(guān)理論和典型成果，嘗試將土地復(fù)合利用理念應(yīng)用于我國(guó)部分地區(qū)。研究視角主要包括公共交通用地復(fù)合利用、公共服務(wù)用地復(fù)合利用、產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用、鄉(xiāng)村建設(shè)用地復(fù)合利用和耕地復(fù)合利用等方面。

2.1 公共交通用地復(fù)合利用

外延式擴(kuò)張導(dǎo)致城市空間形態(tài)平面過(guò)密、立面過(guò)疏，因過(guò)度追求功能分區(qū)而忽視了城市內(nèi)部的聯(lián)系，導(dǎo)致空間功能相對(duì)分散，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在一定程度上受到了限制。隨著城市空間發(fā)展模式由增量擴(kuò)張走向存量?jī)?yōu)化，土地利用方式也由單一向混合轉(zhuǎn)變。公共交通建設(shè)是保障城市優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，城市空間規(guī)劃與公共交通密不可分，作為一種新的空間組織方式，公共交通用地復(fù)合利用能夠有效提高土地和空間的利用效率，最大限度發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有助于實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

李文翎、閻小培認(rèn)為，土地復(fù)合利用能夠?qū)⒌厣?、空中和地下的交通有機(jī)結(jié)合起來(lái)[16]。李杰偉、陸銘認(rèn)為，城市可以通過(guò)改善土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)緩解“職住分離”，通過(guò)改進(jìn)通勤方式、加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提高通勤效率[17]。謝晶晶、何芳等在國(guó)外理論與經(jīng)驗(yàn)借鑒的基礎(chǔ)上，指出我國(guó)“以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)”模式（Transit Oriented Development，TOD）的土地復(fù)合利用存在的問(wèn)題，并從頂層設(shè)計(jì)的視角提出建立以TOD為導(dǎo)向的土地復(fù)合利用差別化模式，構(gòu)建軌道交通線路規(guī)劃與土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)規(guī)劃協(xié)同機(jī)制[18]。倪維秋以日本東京和丹麥哥本哈根兩城市為例，通過(guò)借鑒以軌道交通為主的典型國(guó)家的交通設(shè)施用地復(fù)合利用經(jīng)驗(yàn)，在用地布局、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和用地管理方面提出交通與土地利用的協(xié)同建議[19]。王錫福、徐建剛等以南京市軌道交通1號(hào)線建設(shè)為例，利用GIS手段從空間角度定量分析了軌道交通沿線居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地和商業(yè)金融業(yè)用地差異情況，由此探討了更為合理的城市軌道交通土地復(fù)合利用模式[20]。李巖、陳偉新等以上海虹橋綜合交通樞紐為典型樣本開(kāi)展研究，結(jié)果表明網(wǎng)絡(luò)化的交通組織和模糊化的空間連接是低碳視角下城市空間復(fù)合利用的顯著特點(diǎn)[21]。黃合、宋金平等針對(duì)土地垂直復(fù)合利用，以北京市三環(huán)沿線建筑為研究區(qū)域，引入“活躍度”指標(biāo)對(duì)建筑使用功能的垂直分布特征進(jìn)行刻畫(huà)，指出區(qū)域歷史背景、城市發(fā)展規(guī)劃、區(qū)位條件和地價(jià)水平等是影響建筑物復(fù)合利用程度的關(guān)鍵因素[22]。

2.2 公共服務(wù)用地復(fù)合利用

隨著社會(huì)功能優(yōu)化和民生水平改善，我國(guó)城市規(guī)劃與建設(shè)還產(chǎn)生了“以公共服務(wù)為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)”模式（Service Oriented Development，SOD）。該模式聚焦不同類型基礎(chǔ)設(shè)施的范圍擴(kuò)展延伸和不同類型模式間的多樣化組合包容,實(shí)現(xiàn)城市服務(wù)功能空間資源的優(yōu)化配置。陳宇璇指出，SOD模式是在TOD模式的基礎(chǔ)上拓展衍生出的，以城市基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向滿足多元化公共服務(wù)需求的城市土地復(fù)合開(kāi)發(fā)模式[23]。伏威等認(rèn)為，城市政府利用行政壟斷權(quán)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)規(guī)劃將行政或其他城市功能進(jìn)行空間遷移，使新開(kāi)發(fā)地區(qū)的市政設(shè)施和社會(huì)設(shè)施同步形成，進(jìn)一步加大“生熟”地價(jià)差，從而同時(shí)獲得空間要素功能調(diào)整和資金保障[24]。黃莉指出，公共服務(wù)用地復(fù)合利用有利于促進(jìn)公共服務(wù)均等化建設(shè)，廣東通過(guò)SOD開(kāi)發(fā)模式塑造城市空間形態(tài)，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展[9]。朱道焓認(rèn)為，土地復(fù)合利用有利于改善城市功能的刻板分區(qū)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)各個(gè)功能的有機(jī)復(fù)合[25]。王浩、吳大江探索了土地復(fù)合利用前提下的社區(qū)中心設(shè)計(jì)，從規(guī)劃布局和建筑設(shè)計(jì)角度對(duì)南京市秦淮區(qū)國(guó)際路市政綜合體項(xiàng)目各個(gè)功能用地進(jìn)行了合理高效地分配[26]。石曉莎以福建南平北站片區(qū)建設(shè)為例研究指出，該片區(qū)建設(shè)實(shí)施結(jié)果表明以SOD為開(kāi)發(fā)模式的新區(qū)建設(shè)能最大化地集約土地資源，使新開(kāi)發(fā)地區(qū)的公共設(shè)施和市政設(shè)施同步建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域合作和城市自身功能完善[27]。胡春鳳指出，市政基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)合建設(shè)是深圳市土地集約節(jié)約利用的趨勢(shì)[28]。張小明以廣州市南沙明珠灣的復(fù)合開(kāi)發(fā)模式工作經(jīng)驗(yàn)為例，分析了基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)城市用地“強(qiáng)反饋”的有效機(jī)制[29]。

2.3 產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用

產(chǎn)業(yè)用地是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，隨著新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及集聚效益的發(fā)揮，產(chǎn)業(yè)用地的空間需求呈現(xiàn)出非常態(tài)與不確定性[30]，對(duì)于區(qū)位空間、載體形態(tài)及配套服務(wù)設(shè)施等方面均提出了更高的質(zhì)量要求。首先，在當(dāng)前土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，工業(yè)用地需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理思路與規(guī)劃路徑，以適應(yīng)新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)的空間需求。顧岳汶、呂萍提出，可以通過(guò)調(diào)整工業(yè)用地核心規(guī)劃指標(biāo)、容積率與配套比例，滿足新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，提升投資開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，增加產(chǎn)出效益[31]。黃保華認(rèn)為，工業(yè)用地配置制度改革對(duì)于工業(yè)用地的配置方式優(yōu)化和規(guī)劃管理完善發(fā)揮著引領(lǐng)作用，有助于業(yè)態(tài)升級(jí)和功能提升，在利益相關(guān)者收益分配均衡的條件下，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[32]。新型產(chǎn)業(yè)用地集成研發(fā)、生產(chǎn)、總部經(jīng)濟(jì)、商業(yè)辦公甚至住宅于一體，有效避免了產(chǎn)、城和人的分離。

其次，產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用能夠有效促進(jìn)產(chǎn)城融合。唐健認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合需要土地復(fù)合利用政策的支撐，可推動(dòng)相關(guān)區(qū)域從單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)型[33]。謝新朋認(rèn)為，土地復(fù)合利用可通過(guò)有序、有機(jī)、有效的土地功能融合，促進(jìn)城市建設(shè)各項(xiàng)功能提升，緩解城市的土地資源緊缺[34]。唐爽、張京祥等以“人-產(chǎn)-城”特性轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯恳暯?，認(rèn)為健全土地復(fù)合利用規(guī)則，通過(guò)在橫向或豎向空間中多種土地用途和建筑功能的合理、有效搭配，實(shí)現(xiàn)單一地塊或建筑內(nèi)部的多功能復(fù)合與多業(yè)態(tài)疊加，能夠適應(yīng)日益?zhèn)€性化的創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求[35]。

最后，全國(guó)各大城市為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，已陸續(xù)出臺(tái)了新型產(chǎn)業(yè)用地相關(guān)政策，在產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用上均有所嘗試和創(chuàng)新，雖然表述上有所不同，但兼容占比、容積率和分割方式等均有所相似。徐小峰、黃賢金等對(duì)上海新型產(chǎn)業(yè)用地政策進(jìn)行了回溯和梳理，并歸納出其演進(jìn)歷程，即從政府管理到市場(chǎng)需求、從剛性管控到彈性適應(yīng)、從統(tǒng)一管理到精細(xì)管理、從單一管理到共享協(xié)同的邏輯與轉(zhuǎn)向，其中通過(guò)“規(guī)劃分區(qū)引導(dǎo)+功能復(fù)合”來(lái)引導(dǎo)新型產(chǎn)業(yè)功能復(fù)合發(fā)展[36]。朱春曉從地塊層面歸納出廣州市產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用的兩種模式：一是工業(yè)用地兼容其他用地類型；二是設(shè)立新的用地分類[37]。焦思穎等指出，深圳市積極探索二、三產(chǎn)業(yè)混合用地供應(yīng)，混合普通工業(yè)用地、商業(yè)用地、交通設(shè)施用地等用途。在龍崗區(qū)寶龍科技城選取一宗地作為綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目，落實(shí)“規(guī)劃融合，用地混合”的理念，將生產(chǎn)研發(fā)與城市生活服務(wù)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從“工業(yè)用地”到“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的轉(zhuǎn)變，打造政府主導(dǎo)、國(guó)企實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)空間供給模式[38]。賈帥對(duì)北京、南京、煙臺(tái)、廣州、成都、福州等城市的新型產(chǎn)業(yè)用地政策進(jìn)行了梳理和對(duì)比，研究發(fā)現(xiàn)，新型產(chǎn)業(yè)用地政策具有用地高容積率、用地形式更加豐富、土地產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓更加靈活、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群化為導(dǎo)向的顯著特點(diǎn)[39]。鄭沃林、謝昊等將南京、深圳、天津等城市作為研究對(duì)象，探究創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)和管理，研究發(fā)現(xiàn)用地政策引導(dǎo)與新型產(chǎn)業(yè)用地?cái)?shù)量提升息息相關(guān)[40]。姚圣、陳培佳等以廣州、東莞和深圳等城市為例，對(duì)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的效能進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)比指標(biāo)主要包括企業(yè)類型、地塊指標(biāo)、功能配比和管控事項(xiàng)。研究結(jié)果表明：深圳市積極鼓勵(lì)土地復(fù)合利用的制度政策有助于新型產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展，并促成了較多數(shù)量的用地案例，相比之下，廣州市和東莞市的用地政策較為保守，在審批手續(xù)和管控力度上更為謹(jǐn)慎，申請(qǐng)通過(guò)的用地案例相對(duì)較少[41]。

2.4 鄉(xiāng)村建設(shè)用地復(fù)合利用

不同鄉(xiāng)村的自然稟賦存在差異，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展也面臨多元產(chǎn)業(yè)融合和土地復(fù)合利用等新情況，鄉(xiāng)村建設(shè)用地的復(fù)合利用有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合、助力鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展必然要求土地利用的多樣性和復(fù)合性[42]，通過(guò)復(fù)合利用拓展土地使用功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源流量化、空間價(jià)值化。土地復(fù)合利用不僅是針對(duì)城市建設(shè)用地的土地利用方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部分農(nóng)村地區(qū)也對(duì)土地復(fù)合利用進(jìn)行了一定的探索。范華、許偉著眼于郊野地區(qū)的土地復(fù)合利用，以上海市金山區(qū)廊下鎮(zhèn)為例，總結(jié)分析以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)為特色的土地多功能利用先行做法與經(jīng)驗(yàn)，該研究指出相較于城市地區(qū)，郊野地區(qū)土地復(fù)合利用需以保護(hù)耕地為前提，推進(jìn)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”多功能協(xié)調(diào)，通過(guò)土地利用的方式激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生潛動(dòng)力[43]。李登旺認(rèn)為，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)融合程度和產(chǎn)業(yè)空間布局均得到了發(fā)展，在土地利用方式和用地需求方面也產(chǎn)生了一定的變化，由單一的土地利用向復(fù)合式土地利用方向發(fā)展，但依然面臨著建設(shè)用地指標(biāo)保障不足、土地用途管制制度矛盾、鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)理念模糊和村莊規(guī)劃缺乏的用地困境[44]。張佰林等認(rèn)為，伴隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能逐漸呈現(xiàn)出復(fù)合利用的布局和特質(zhì)，因此，著眼于不同尺度上的功能分區(qū)，將土地復(fù)合利用理念應(yīng)用于農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)劃與重構(gòu)之中，拓寬了土地復(fù)合利用的理論內(nèi)涵和實(shí)際應(yīng)用[45]。張?zhí)镆灾貞c市為例，對(duì)于集體建設(shè)用地的復(fù)合利用方式進(jìn)行探究[46]。典型案例包括重慶“巴渝民宿”盤(pán)活利用閑置農(nóng)房，實(shí)現(xiàn)宅基地住宅和經(jīng)營(yíng)多元功能復(fù)合利用；大龍區(qū)龍水鎮(zhèn)開(kāi)展土地綜合整治，復(fù)墾騰挪集體建設(shè)用地指標(biāo)的空間復(fù)合利用；銅梁區(qū)“鄉(xiāng)村會(huì)客廳”依托旅游產(chǎn)業(yè)，合理分配淡旺季基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)間復(fù)合利用。

2.5 耕地復(fù)合利用

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃,規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。土地復(fù)合利用倡導(dǎo)不同使用性質(zhì)或功能的復(fù)合布局。由于學(xué)界尚未形成統(tǒng)一的耕地多功能分類體系，因此，本文中的農(nóng)用地土地復(fù)合利用實(shí)踐主要從耕地的多功能性進(jìn)行討論。

耕地系統(tǒng)自身便是半人工、半自然的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，孕育著不同的耕地利用功能[47]。耕地的多功能性已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可，但這種“多功能性”并非生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能的直接疊加[48]，而是具有級(jí)聯(lián)效應(yīng)和耦合關(guān)系的各子功能的綜合體。任立、張苗等指出，現(xiàn)階段，耕地資源具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、物質(zhì)承載、社會(huì)保障、生態(tài)涵養(yǎng)、景觀文化等多種價(jià)值功能[49]。周小平等認(rèn)為，耕地多功能作為農(nóng)村土地復(fù)合利用的重要組成部分，對(duì)于形塑農(nóng)村多功能具有至關(guān)重要的支撐作用[50]。宋小青等認(rèn)為，實(shí)施農(nóng)地多功能管理需要通過(guò)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的關(guān)系，從而促進(jìn)多功能地塊的空間融合和生產(chǎn)要素在多功能地塊間的流動(dòng)和共享。耕地多功能管理不僅能夠節(jié)約耕地資源、推動(dòng)耕地保護(hù)創(chuàng)新發(fā)展，而且也是空間復(fù)合利用的有效方式[51]。趙華甫以北京市為例，指出北京市耕地利用方式趨于多樣化，耕地多功能復(fù)合價(jià)值主要體現(xiàn)在生態(tài)服務(wù)功能、生產(chǎn)功能、社會(huì)保障功能等方面，倡導(dǎo)分區(qū)提升耕地復(fù)合價(jià)值，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)耕地多功能利用[52]。姜廣輝等認(rèn)為，耕地多功能具有層次性，分為基本功能和衍生功能，順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段并與利益相關(guān)者耦合。基本功能主要包括生產(chǎn)功能、生態(tài)服務(wù)功能和景觀文化功能；衍生功能依托于基本功能產(chǎn)生，生產(chǎn)功能衍生出糧食安全保障和農(nóng)民社會(huì)保障功能，生態(tài)服務(wù)功能衍生出生態(tài)保護(hù)和空間阻隔功能，景觀文化功能能夠衍生出教育功能等[53]。

3 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

國(guó)外有關(guān)土地復(fù)合利用的研究已從理論邁向應(yīng)用探索，并涌現(xiàn)出了豐富的土地復(fù)合利用模式，本文主要從理論層面、概念層面和實(shí)踐層面對(duì)國(guó)外土地復(fù)合利用發(fā)展進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理。但由于制度環(huán)境的差異，因此借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)需要審慎。

3.1 理論層面

國(guó)際上興起的英國(guó)城市復(fù)興理論（U r b a n Renaissance）、美國(guó)城市精明增長(zhǎng)理論（Smart Growth）和日本的社區(qū)建設(shè)理論（Machizukuri）均認(rèn)為分離割裂的土地利用方式會(huì)導(dǎo)致職住失衡、通勤時(shí)間延長(zhǎng)等，均強(qiáng)調(diào)了土地復(fù)合式利用及功能綜合式開(kāi)發(fā)，城市應(yīng)追求多元化、多功能和綜合性，重視土地利用類型的有機(jī)和融合[54-56]。近年來(lái)，各國(guó)形成的城市理論在土地利用方面都有一些共同點(diǎn)：城市形態(tài)緊湊，功能混合開(kāi)發(fā)及鼓勵(lì)公眾參與,其中以新城市主義（New Urbanism）、緊湊型城市（Compact City）等空間發(fā)展策略為代表。土地復(fù)合利用作為城市理論的重要構(gòu)成部分和實(shí)踐的基本操作原則，已成為當(dāng)今城市規(guī)劃、建設(shè)和研究的重要途徑之一。

3.2 概念層面

作為土地復(fù)合利用的雛形，土地用途混合起源于羅馬，羅馬城市建設(shè)中非住宅用途與住宅用途在水平和垂直方向交錯(cuò)混合的現(xiàn)象普遍存在，并在中世紀(jì)的城市中得到發(fā)展[57]。1961年，Jacobs在其著作《美國(guó)大城市的死亡與生活》中指出，各種用途的精細(xì)混合有利于創(chuàng)造充滿活力的社區(qū)，即工作、服務(wù)和生活活動(dòng)能夠達(dá)到平衡與混合的公共領(lǐng)域[58]。公共領(lǐng)域作為一種土地利用類型，增加了當(dāng)?shù)氐亩鄻有浴！睹绹?guó)大城市的死亡與生活》出版后，“多功能發(fā)展”“混合發(fā)展”等在規(guī)劃文獻(xiàn)中經(jīng)常被提及。作為良好城市形態(tài)的理論之一，土地復(fù)合利用成為更加廣泛的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，Grant認(rèn)為，復(fù)合利用至少包括三個(gè)概念層次：第一層是增加土地使用的強(qiáng)度，如鼓勵(lì)住房的形式和期限混合；第二層是鼓勵(lì)兼容的混合物來(lái)增加使用的多樣性；第三層主要涉及環(huán)境影響、噪聲和交通。三個(gè)概念層次揭示了復(fù)合利用的模糊性[59]。Rowley認(rèn)為，土地復(fù)合利用是一個(gè)模糊的、多方面的概念。一個(gè)特殊的混合開(kāi)發(fā)情況是兩個(gè)或兩個(gè)以上變量的產(chǎn)物，不同開(kāi)發(fā)情況下問(wèn)題和機(jī)會(huì)也不同。他首次系統(tǒng)地提出了混合功能開(kāi)發(fā)的概念化模型，就城市結(jié)構(gòu)、環(huán)境、區(qū)位等方面能夠映射土地混合利用的空間物理形式[60]。Hoppenbrouwer等認(rèn)為，在過(guò)去的幾十年里，多功能開(kāi)發(fā)已成為歐洲和北美各城市的重要規(guī)劃范式，但混合使用的概念在理論和實(shí)踐中仍是模糊的。他揭示了一種混合用途開(kāi)發(fā)的類型學(xué)，從功能、維度、尺度和結(jié)構(gòu)四個(gè)視角優(yōu)化了Rowley的概念模型，并將其應(yīng)用于荷蘭阿姆斯特丹東部港區(qū)的案例研究中[61]。

3.3 實(shí)踐層面

國(guó)外的土地用途管制方式展現(xiàn)出較為靈活的功能兼容性。歐洲將復(fù)合利用視為城市復(fù)興的重要組成部分[62]，美國(guó)將復(fù)合利用視為新城市主義戰(zhàn)略的主要內(nèi)容之一[63]。美國(guó)在城市、社區(qū)和建筑三個(gè)不同尺度進(jìn)行功能復(fù)合的探索，美國(guó)城市土地協(xié)會(huì)將復(fù)合開(kāi)發(fā)模式分為水平混合功能地塊、混合功能步行區(qū)和垂直混合功能建筑[64]。采取功能組合形式對(duì)土地用途實(shí)行彈性控制，紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)采用基于分區(qū)的通則式土地開(kāi)發(fā)利用控制模式，在每一類基本分區(qū)下，以表單形式列明其相容用途，基于用途相容性而非地塊用途進(jìn)行土地用途管制，并通過(guò)基本分區(qū)、疊加分區(qū)、浮動(dòng)分區(qū)等多種分區(qū)方式，提高規(guī)劃管制的適應(yīng)性和靈活性，探索拓展用地保障途徑和方式，由此提高土地供應(yīng)的實(shí)效性。

英國(guó)通過(guò)利用一系列規(guī)劃法令控制土地復(fù)合利用的具體方式，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體問(wèn)題[65]。1987年出臺(tái)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃（用地類別）條例》將土地和建筑物按用途劃分為四類，允許城市土地用途在同類別中相互轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)換，并對(duì)每個(gè)地塊分別進(jìn)行政策闡釋。1995年英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法令修正案》首次明確提及混合用途。2012年、2014年和2016年的《英格蘭城鄉(xiāng)規(guī)劃法令修正案》和2015年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又陸續(xù)加入了允許住宅與金融、商店用途混合的建筑用途轉(zhuǎn)變，以及在商業(yè)或混合用途建筑中增加住宅的建筑形態(tài)變化。為了滿足城市居民對(duì)餐飲外賣的需求，2020年的《英格蘭城鄉(xiāng)規(guī)劃法令修正案》額外允許在現(xiàn)有建筑物內(nèi)或周圍土地增加提供臨時(shí)性外賣服務(wù)的餐館和咖啡館的混合用途轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)新冠肺炎疫情以來(lái)對(duì)外銷售業(yè)務(wù)的要求。

新加坡為保證特定地塊在規(guī)定時(shí)間和區(qū)域范圍內(nèi)可靈活調(diào)整功能而設(shè)定“白色地帶”（white site），并放寬工業(yè)用地規(guī)劃的變更管制，無(wú)需重新申請(qǐng)或繳納其他費(fèi)用，便允許“白色地帶”和“商務(wù)地帶”內(nèi)的土地用途隨時(shí)變更。新加坡受國(guó)土面積限制，十分注重空間層面復(fù)合功能的垂直化開(kāi)發(fā)，多功能、垂直化開(kāi)發(fā)減輕了新加坡的用地負(fù)擔(dān)，提升了有限地塊的利用效率[66]。

4 綜合述評(píng)

通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外有關(guān)土地復(fù)合利用的大量文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)尚未建立系統(tǒng)的土地復(fù)合利用體系，關(guān)于土地復(fù)合利用的相關(guān)研究尚處于探索階段。本文通過(guò)文獻(xiàn)檢索、篩選、提煉與總結(jié)，對(duì)于土地復(fù)合利用研究作出以下述評(píng)。

4.1 土地復(fù)合利用的內(nèi)涵尚未統(tǒng)一

整體而言，國(guó)內(nèi)外對(duì)于土地復(fù)合利用的概念尚未明晰，沒(méi)有形成統(tǒng)一的土地復(fù)合利用研究體系。概念內(nèi)涵是展開(kāi)問(wèn)題研究的基本前提和重要依據(jù)，即使國(guó)外有關(guān)土地復(fù)合利用的研究成果豐碩，但仍尚未形成統(tǒng)一、完善的概念體系，概念的模糊性顯示了“復(fù)合利用”內(nèi)涵的復(fù)雜性。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)不同學(xué)者根據(jù)自身研究方向，對(duì)土地復(fù)合利用提出了不同釋義，雖對(duì)土地復(fù)合利用的內(nèi)核在于功能復(fù)合的觀點(diǎn)形成一致，但對(duì)土地復(fù)合利用的內(nèi)涵缺乏深入、統(tǒng)一的探討。由于概念不統(tǒng)一，因此在使用相關(guān)概念和相似表達(dá)時(shí)，概念內(nèi)涵有區(qū)別、有交叉、有混用等，主觀性較強(qiáng)。因此，形成統(tǒng)一的土地復(fù)合利用的內(nèi)涵體系對(duì)于深化理論研究和實(shí)踐應(yīng)用均有重要的指導(dǎo)作用。

4.2 土地復(fù)合利用的理論研究不足

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，國(guó)外土地復(fù)合利用理論研究比國(guó)內(nèi)早了近30年，理論探索已不再局限于土地和城市領(lǐng)域，與生態(tài)科學(xué)、環(huán)境科學(xué)、社會(huì)科學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域密切相連，以更加全面的視角、更加綜合的視野推動(dòng)著理論的發(fā)展。相較而言，我國(guó)土地復(fù)合利用理論研究相對(duì)滯后，仍處于對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和推廣階段，主要集中于實(shí)踐層面，關(guān)注點(diǎn)仍在城市規(guī)劃、城市地理和城市空間上的復(fù)合利用。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)針對(duì)城市發(fā)展出現(xiàn)的具體問(wèn)題和狀況的研究，增加對(duì)土地復(fù)合利用的整體描述，以及對(duì)今后發(fā)展方向和實(shí)現(xiàn)路徑的論述，真正與土地學(xué)科結(jié)合。

4.3 土地復(fù)合利用的研究尺度局限

由于我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，較國(guó)外而言，我國(guó)土地復(fù)合利用的實(shí)踐工作進(jìn)展較快，不同地方在探索不同的實(shí)踐模式，但研究尺度主要聚焦于城市土地空間利用效率和轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)用地。比如上海、深圳、廣州等城市土地復(fù)合利用雖已走在全國(guó)前列，但整體仍處于探索階段，尚未形成可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)和可參考的范式，中小城市仍缺少相應(yīng)的政策支持和經(jīng)驗(yàn)借鑒。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分化推動(dòng)著土地利用結(jié)構(gòu)的變化，土地資源的優(yōu)化配置和集約復(fù)合利用有其必然要求。近年來(lái)，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托的新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)融合日益加深。鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地量大面廣，其復(fù)合利用是深化土地制度改革、推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的創(chuàng)新路徑。但經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)注較少，缺少對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)用地復(fù)合利用的研究。

4.4 土地復(fù)合利用的頂層設(shè)計(jì)薄弱

要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善土地復(fù)合利用政策體系，及時(shí)研究出臺(tái)系統(tǒng)性的支持政策。農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)加速涌現(xiàn)，迫切需要通過(guò)土地復(fù)合利用提高土地產(chǎn)出效率。農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在土地利用方面體現(xiàn)出的重要特點(diǎn)就是復(fù)合性和多樣性。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善土地復(fù)合利用政策體系，及時(shí)研究出臺(tái)系統(tǒng)性的支持政策，鼓勵(lì)土地復(fù)合利用。對(duì)農(nóng)用地，在嚴(yán)格保護(hù)耕地和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的前提下，可以復(fù)合休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗(yàn)等功能；對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地，在促進(jìn)節(jié)約集約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，可以復(fù)合民宿民俗、創(chuàng)意休閑等功能，合理優(yōu)化觀光休閑農(nóng)業(yè)及共享農(nóng)業(yè)等創(chuàng)新形式。

我國(guó)土地復(fù)合利用的發(fā)展尚處于探索階段，相關(guān)研究在理論層面、實(shí)踐應(yīng)用、政策工具等方面均存在未知的研究空間，學(xué)界可給予較多的關(guān)注。如何結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，通過(guò)完善的土地復(fù)合利用政策工具設(shè)計(jì)，將其與空間規(guī)劃的編制和實(shí)施緊密結(jié)合，是國(guó)家空間治理能力提升的核心議題；同時(shí)如何通過(guò)土地復(fù)合利用促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興、共同富裕等也是需要關(guān)注的問(wèn)題。