我國工程建設節(jié)地標準體系的構建思路

■ 楊少敏/李資華/徐進軍/鄒漢邦/李 婷/吳富有

（江西省國土空間調查規(guī)劃研究院，南昌 330002）

0 引言

黨的二十大報告提出“加快發(fā)展方式綠色轉型，實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，發(fā)展綠色低碳產業(yè)，倡導綠色消費，推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式”；中央全面深化改革委員會審議通過的《關于全面加強資源節(jié)約工作的意見》強調，“節(jié)約資源是我國的基本國策，是維護國家資源安全、推進生態(tài)文明建設、推動高質量發(fā)展的一項重大任務”。因此，全面提高資源利用效率，尤其是自然資源利用效率，對推動高質量發(fā)展具有十分重要的意義?！吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規(guī)明確提出，我國實行建設用地標準控制制度，各類建設項目要嚴格執(zhí)行建設用地標準。工程建設節(jié)地標準是建設用地標準控制制度的深化，二者相輔相成，通過構建工程建設項目節(jié)約集約標準體系，推動自然資源開發(fā)利用與保護實現(xiàn)新發(fā)展，支撐自然資源高效率利用，對有效減少占用耕地資源，支撐自然資源領域減少建設用地等“高碳”空間擴張，具有重大意義和深遠影響。用標準規(guī)范建設用地管理，已上升為節(jié)約集約用地制度建設的關鍵領域和提高自然資源利用效率的重要舉措。有學者通過梳理國家產業(yè)用地標準管理發(fā)展脈絡及部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）產業(yè)用地標準管理概況，分析我國產業(yè)建設用地標準管理面臨的困境，提出借鑒其他國家或地區(qū)的管理經驗解決目前我國產業(yè)用地標準管理所面臨的各類問題[1-3]。但目前針對我國工程建設節(jié)地標準發(fā)展狀況和變化趨勢的討論和研究相對匱乏，如何構建我國工程建設節(jié)地標準體系問題有待進一步探討。

1 我國建設項目節(jié)地標準建設現(xiàn)狀

1.1 國家層面建設項目節(jié)地標準現(xiàn)狀

從政策法規(guī)要求看，2014年國土資源部出臺《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號），明確國家實行建設項目用地標準控制制度；同年，國土資源部印發(fā)《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號），要求嚴格執(zhí)行各行各業(yè)建設項目用地標準，鼓勵各地在嚴格執(zhí)行國家標準的基礎上，結合實際制定地方土地使用標準，細化和提高相關要求。2020年，黨的十九屆五中全會提出要全面提高資源利用效率，充分發(fā)揮土地使用標準對建設項目用地的控制作用，切實提高節(jié)約集約用地水平。2021年，自然資源部辦公廳發(fā)布《關于規(guī)范開展建設項目節(jié)地評價工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2021〕14號），要求嚴格執(zhí)行土地使用標準控制制度，規(guī)范開展節(jié)地評價工作，該通知作為現(xiàn)行節(jié)地標準的有益補充，既符合節(jié)約集約利用土地要求，又可以實現(xiàn)以標準引導項目節(jié)約集約用地、從嚴控制建設用地規(guī)模的目標。

從標準實施情況看，2000年以來，自然資源部（原國土資源部）會同有關部門制定并發(fā)布了土地用途分類標準、產業(yè)用地準入標準、工業(yè)項目控制指標、工程項目建設用地指標等建設項目用地準入、規(guī)模核定控制標準，旨在提高工業(yè)項目建設用地管理水平，實現(xiàn)工程建設項目節(jié)約集約用地[4-13]（圖1）。建設項目節(jié)地標準的發(fā)布規(guī)范了縣級以上自然資源主管部門對無標準項目、因特殊要求確需突破標準項目及用地規(guī)模較大項目的節(jié)地評價工作，強化了項目用地審核。充分發(fā)揮各地節(jié)約集約用地實踐經驗的典型示范和借鑒引領作用，從全國范圍內征集在工程建設和土地開發(fā)利用過程中節(jié)地效果明顯，顯著提高土地的社會、經濟、生態(tài)效益，可復制、可推廣的技術措施和政策創(chuàng)新案例，分別在2017年、2020年、2022年公布了三批次節(jié)地技術和節(jié)地模式推薦目錄，共46個典型案例。

圖1 我國建設項目節(jié)地標準

從地方落實情況看，國家層面形成的建設項目節(jié)地標準，為各地開展工程項目設計、建設項目準入、土地供應和審批、土地開發(fā)利用和供后監(jiān)管工作提供了重要政策依據和制度規(guī)范，也為各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建設用地標準研制提供了借鑒與參考。目前，國家已經發(fā)布并實施了工業(yè)項目、公路、鐵路、電力、石油天然氣等20余項建設項目用地標準，地方建設用地標準應嚴格以國家標準為準則，確保地方標準不低于國家標準。對于國家尚未頒布土地使用標準的，各地選擇參照國家有關建設標準或行業(yè)規(guī)劃、規(guī)范等確定用地規(guī)模；對于國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的建設項目，國家或地方已頒布土地使用標準但尚未涵蓋具體功能需要的建設項目，以及因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求確需突破相關用地規(guī)模的建設項目，由縣級以上自然資源主管部門組織開展建設項目用地評價，并將評價結果作為建設用地供應的依據，在保障項目功能和工程技術實施的同時最大限度發(fā)揮土地價值。

1.2 地方層面建設項目節(jié)地標準現(xiàn)狀

目前，全國已有北京、上海、江蘇、江西、山東、廣州、成都等近30多個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及部分城市落實國家產業(yè)政策及有關節(jié)地標準，以國家標準為基礎結合地方產業(yè)發(fā)展特點制定并發(fā)布了不同類型、不同內容的地方建設用地標準[14-17]。根據各省（自治區(qū)、直轄市）建設用地標準內容不同，當前地方建設用地標準體系可劃分為工業(yè)項目建設用地控制指標、城市建設用地規(guī)劃控制指標、工程建設項目用地指標等三大門類（圖2）。

圖2 地方建設用地標準體系

1.2.1 工業(yè)項目建設用地控制指標

工業(yè)項目建設用地控制指標與國家工業(yè)項目控制指標標準相銜接。為提高工業(yè)項目建設用地的管理水平，工業(yè)項目建設用地控制標準從土地利用宏觀角度對行業(yè)用地基本準入條件進行設定。根據工業(yè)項目類別及標準地的等級，明確約定投資強度、地均稅收、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、行政辦公和生活服務用地面積比例等土地利用控制性指標要求及相關違約責任，旨在提高土地集約利用水平，代表地區(qū)有上海、天津、廣東、浙江等?。ㄖ陛犑校Ｒ陨虾Ｊ袨槔?，《上海產業(yè)用地指南（2019版）》對產業(yè)項目的容積率、固定資產投資強度、土地產出率、土地稅收產出率4項用地指標做出了詳細規(guī)定；對建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率提出了控制要求；對全市工業(yè)項目188個中類行業(yè)的容積率、土地產出率和土地稅收產出率3項指標設置了均值、控制值、推薦值和調整值，對固定資產投資強度設置了均值和控制值。均值反映了上海市規(guī)模以上工業(yè)及物流倉儲業(yè)的行業(yè)（類別）平均用地水平，主要用于行業(yè)或地區(qū)產業(yè)發(fā)展水平評估；控制值主要用于確定需新增供地的產業(yè)項目準入評估的最低標準；推薦值按照適度超前原則制定，作為招商引資項目的主要參照標準，主要作為產業(yè)項目準入評估的推薦性標準；調整值是從評估土地利用效率角度設定的參考性標準。

1.2.2 城市建設用地規(guī)劃控制指標

城市建設用地規(guī)劃控制指標在整體規(guī)劃方面進行項目布控，宏觀層面突出以市、縣（區(qū)）行政轄區(qū)整體為規(guī)劃單元，對城鎮(zhèn)區(qū)域建設用地節(jié)約集約利用狀況進行規(guī)劃控制和引導；中觀層面突出以功能區(qū)域不同用途土地為規(guī)劃單元；微觀層面強調以單體工程建設項目整體及功能分區(qū)為規(guī)劃單元。相關標準更多參考了城市總體規(guī)劃，標準中的用地分類與城市總體規(guī)劃更為接近，體現(xiàn)了宏觀、中觀或微觀層面的城市建設用地規(guī)劃控制指標，代表地區(qū)有北京、山東等省（直轄市）。如山東省制定了《山東省建設用地集約利用控制標準》，通過設置區(qū)域宏觀規(guī)劃控制指標，規(guī)定了縣以上城市、建制鎮(zhèn)、農村居民點和開發(fā)區(qū)等城鄉(xiāng)建設用地的規(guī)劃控制指標，包括人均城市建設用地、人均單項城市建設用地、城市道路網密度、道路寬度、城市廣場用地總量和單個廣場用地等。北京市制定的《北京市城市建設節(jié)約用地標準（試行）》，是主要針對居住用地、公共服務設施用地和市政交通設施用地等部分城市建設用地的用地標準。該標準根據人均指標、建筑密度、交通區(qū)位等制定。以居住用地為例，區(qū)分一類居住、二類居住、經濟適用住房，以現(xiàn)行控規(guī)指標及規(guī)劃統(tǒng)計分析、案例分析為基礎，與規(guī)劃管理相銜接，提出了不同的建筑高度居住用地指標、套型標準（均值）、容積率（上限和下限）、套密度和居住人口毛密度，如一類居住用地容積率的低限為0.6、高限為1.0，二類居住用地及經濟適用住房用地容積率的低限為1.6、高限為2.8。

1.2.3 工程建設項目用地指標

工程建設項目用地指標以工業(yè)項目、基礎設施項目、公用設施項目、公共建筑項目、居住建筑項目、特殊用地項目、其他建設用地項目為主要實施對象，建立了定額性指標和控制性指標相結合的指標體系，采取項目用地總面積和各功能分區(qū)面積“雙控”，標準適用對象廣、覆蓋行業(yè)多、管控力度強，代表地區(qū)有江蘇、江西、湖南、安徽、廣西和廣州等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。如江蘇省2022年參照《國民經濟行業(yè)分類》（GB/T 4754-2017）、《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 2101-2017）、《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB 50137-2011）的分類系統(tǒng)，以工業(yè)項目、基礎設施項目、公用設施項目、公共建筑項目、居住建筑項目、特殊用地項目、其他建設用地項目（不包括商業(yè)、商品住宅、金融等完全市場化運作的建設項目）類型為基礎，建立由控制性指標、定額性指標和指導性指標3類指標構成的指標體系?？刂菩灾笜耸菑耐恋乩煤暧^角度對行業(yè)用地設定的基本準入條件，包括地均固定資產投資、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、行政辦公及生活服務設施用地比例5項指標。定額性指標是指與建設用地項目的設計生產規(guī)?；蛟O計建設規(guī)模相對應的，用于測算具體項目用地規(guī)模的指標，主要是根據項目用地需求預算項目建設規(guī)模，核定項目用地規(guī)模，分析項目建設規(guī)模的合理性，從而有目的性地保障項目用地需求。受地形、地貌、區(qū)位、用地結構協(xié)調度、產業(yè)集聚規(guī)模等因素的影響，定額指標可根據實際情況做細微調整，調整幅度一般不超過5%。

2 工程建設節(jié)地標準需求分析

節(jié)地標準是貫徹落實相關法律法規(guī)及政策的外在需要。自1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布以來，國家和地方陸續(xù)出臺了各類型建設用地管控法律法規(guī)及政策文件，并以此為依據制定了相關節(jié)地標準，兼顧政策性和技術性，但現(xiàn)有節(jié)地標準的使用范圍還沒有擴大到全社會、各行業(yè)。相關文件的執(zhí)行時間跨度較長，在政策管理及標準實施方面，已無法適應新型生產力和新產業(yè)新業(yè)態(tài)的用地需要。有學者結合地方實際提出產業(yè)用地標準的優(yōu)化方式[18-19]；還有學者從技術層面著手，結合集約節(jié)約用地標準政策研究了相關數(shù)據庫及系統(tǒng)平臺建設問題[20]。因此，通過建立節(jié)地標準體系，提高建設用地標準執(zhí)行的成效，完善并落實新時期建設用地控制標準，平衡經濟發(fā)展與生態(tài)文明建設二者的關系，成為自然資源部門亟需解決的關鍵問題。

節(jié)地標準是解決現(xiàn)實突出問題的內在路徑。盡管我國對建設用地管理政策及其標準建設進行了探索研究，形成了門類豐富且內容詳細的節(jié)地標準，在嚴格用地準入、控制建設用地規(guī)模、促進建設項目節(jié)約集約用地方面發(fā)揮了重要作用，但節(jié)約集約用地相關機制仍需探索，與之相適應的創(chuàng)新與改革尚未完全跟上，如對建設用地審批、供應和開發(fā)利用的約束力不夠，標準的行業(yè)覆蓋度不夠、標準執(zhí)行的監(jiān)管和評價制度缺失、標準宣傳和培訓的力度不夠等。破解工程建設用地節(jié)約集約管理缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性問題，成為后期的探索研究工作的重要方向。為切實解決節(jié)地標準實施過程中存在的問題，更好地保障建設項目科學合理用地，有必要構建節(jié)地標準體系，用以規(guī)范建設用地標準實施的過程。

節(jié)地標準是有效提升用地審批效率的必然要求。近年來，因土地使用標準不完善，對符合供地政策和產業(yè)政策但缺乏用地標準或超過用地標準的建設項目的建設用地審核依據不足，必須通過建設項目節(jié)地評價論證確定用地規(guī)模，造成了項目供地審批程序復雜、耗時較長、成本投入增加，加上節(jié)地評價規(guī)范缺失、節(jié)地評價質量參差不齊、節(jié)地效果不明顯等現(xiàn)實情況的存在，影響了土地節(jié)約集約利用。為進一步強化節(jié)地標準控制，規(guī)范辦理建設項目用地、供地手續(xù)，降低用地成本，切實提高土地利用效率，有必要全面構建節(jié)地標準體系，保證用地審批工作質量和效率，提高建設用地資源利用效率。

3 工程建設節(jié)地標準體系構建

結合工程建設節(jié)地標準現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢來看，針對建設項目發(fā)展導向、用地準入審核管理、用地規(guī)模核定、規(guī)范開展節(jié)地評價、工程建設項目節(jié)約集約利用考核等方面，在貫徹規(guī)范性政策文件、國家標準、行業(yè)標準、地方標準的前提下，構建工程建設節(jié)地標準體系，建立土地用途分類標準、工程建設節(jié)地標準、工程建設節(jié)地技術與節(jié)地模式、標準管理與應用辦法等標準子體系，可更好地指導、規(guī)范節(jié)約集約用地工作。具體應圍繞支撐工程建設項目發(fā)展的目標，規(guī)范工程建設項目用地準入和規(guī)模核定等前期行為，建立健全工程建設項目控制指標審核監(jiān)管制度，加強節(jié)地技術和節(jié)地模式的應用和推廣，做好標準管理與應用服務工作，構建思路如圖3所示。

3.1 土地用途分類標準

土地用途分類標準作為基礎通用標準，在加快建立覆蓋工業(yè)、基礎設施、公用設施、公共建筑、居住建筑、特殊用地、其他建設用地等各類工程建設項目，滿足各行業(yè)用地現(xiàn)實需求的綜合節(jié)地標準體系中發(fā)揮重要作用。銜接最新的國民經濟行業(yè)分類、土地利用現(xiàn)狀分類、城市用地分類等，提出適用于建設用地標準的行業(yè)分類體系。根據行業(yè)發(fā)展需要和市場需求，及時融入最新的行業(yè)標準，增加指標的行業(yè)覆蓋度。根據不同業(yè)態(tài)構建不同的用地標準，用標準來引領和規(guī)范全社會節(jié)約集約用地。

3.2 工程建設節(jié)地標準

制定建設項目發(fā)展和用地準入、建設項目用地定額指標、工業(yè)項目建設用地控制指標、工程建設項目土地節(jié)約集約利用考核指標等方面的標準，逐步形成一套由工業(yè)項目建設用地控制指標、城市建設用地規(guī)劃控制指標、工程建設項目用地指標、節(jié)地評價論證規(guī)范、節(jié)約集約利用考核標準組成的較為完善的工程建設項目節(jié)地標準體系，提升建設用地管理的權威性和規(guī)范化水平，提高工程建設用地審批工作的質量和效率。

一是建立建設項目發(fā)展和用地準入標準。加強項目準入審核管理，按照《限制用地項目目錄》《禁止用地項目目錄》《產業(yè)結構調整指導目錄》和國家有關產業(yè)政策、自然資源開發(fā)利用政策，依法依規(guī)辦理項目用地手續(xù)。二是建立建設項目用地定額指標標準?？茖W的用地定額指標可以促進生產工藝和設計水平及集約化程度的提高，保證用地審批工作的質量和效率。三是制定工業(yè)項目建設用地控制指標標準。提高工業(yè)項目建設用地管理水平，明確約定工業(yè)項目建設用地投資強度、土地稅收、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、行政辦公和生活服務用地面積比例等控制性指標標準及相關違約責任。開展綠色低碳建設用地指標度量模型建設，將區(qū)域發(fā)展水平、資源稟賦等因素納入，增設能耗、排放、科技、績效等綠色低碳控制指標。四是建立和完善建設項目節(jié)地評價制度，規(guī)范開展節(jié)地評價，在保障項目功能和工程技術實施的同時最大限度地節(jié)約用地。五是探索建立工程建設項目節(jié)約集約利用考核指標標準，從節(jié)約集約用地、節(jié)地技術、節(jié)地措施、節(jié)地效果等方面建立考核指標體系。

3.3 工程建設節(jié)地技術與節(jié)地模式

廣泛開展節(jié)地技術和節(jié)地模式典型案例征集工作，總結各地有關規(guī)劃設計和用地單位、企業(yè)在項目規(guī)劃設計和建設中節(jié)地效果明顯，具有先進性、示范性、代表性特征，并具備良好應用前景和推廣價值的節(jié)地技術和節(jié)地模式案例。優(yōu)選典型案例并推介到自然資源部《節(jié)地技術和節(jié)地模式推薦目錄》，促進節(jié)地技術和節(jié)地模式的推廣和應用。

3.4 標準實施管理辦法與應用服務指南

制定標準實施管理辦法和標準應用服務指南是工程建設節(jié)地標準體系建設的重要內容。定期開展建設用地標準運行自我評價，建立標準實施效果評估、考核機制。凡納入標準體系的各項標準要確保有效實施。各級自然資源主管部門應與有關部門共同推動將建設用地指標作為編制項目用地有關法律文書、項目初步設計文件和可行性研究報告等的重要依據，列入建設用地供應方案、出讓公告、用地監(jiān)管合同等并約定相關違約責任。對標準實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行深入分析，及時提出標準修訂建議，在不斷完善標準中改進和提升服務質量。定期組織開展定額標準、控制指標、節(jié)地評價規(guī)程等標準的應用培訓，提高相關從業(yè)人員參與標準化工作的意識和水平，把推廣實施和規(guī)范開展建設用地標準化工作作為當前和今后一個時期的重要工作任務。

4 結語

工程建設項目用地審查歷經多年，從無標準控制走向有標準控制，仍在不斷完善。在現(xiàn)有國家和地方各類用地標準建設的基礎上，自然資源部門應圍繞各部門、各行業(yè)節(jié)約集約用地管理的需求，貫徹落實自然資源領域標準化工作和產品質量標準化建設要求，確定節(jié)地標準對象，加強工程建設節(jié)地國家標準、行業(yè)標準、地方標準或團體標準的建設，建立全面系統(tǒng)、層次分明、科學實用、開放先進的工程建設節(jié)地標準體系，滿足工程建設節(jié)地管理和應用需求。在提高節(jié)地標準執(zhí)行成效方面，有關部門應推動并確保納入節(jié)地標準體系的各項標準在各領域、各環(huán)節(jié)有效實施。建立質量管理制度，定期開展節(jié)地標準運行自我評價。建立持續(xù)改進的工作機制，定期總結節(jié)地標準實施方法和經驗，并推廣應用。充分發(fā)揮公共媒體作用，通過組織現(xiàn)場推進會、工作交流會等形式，及時準確發(fā)布工程建設節(jié)地政策、標準解讀，充分發(fā)揮節(jié)地標準對建設項目用地的控制作用，實現(xiàn)土地資源的科學、集約利用與高效管理。