鄉(xiāng)村治理法治化的路徑探析

徐小涵

摘要：鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性工作，也是建設(shè)法治中國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理法治化還存在諸多問(wèn)題，例如法治體系不完善、法治權(quán)威有待加強(qiáng)等。必須以習(xí)近平新時(shí)代法治思想為指導(dǎo)，健全“三治融合”的鄉(xiāng)村綜合治理體系，增強(qiáng)立法、執(zhí)法、司法的法治保障，探索鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)道路，用法治護(hù)航鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高質(zhì)量、高效率實(shí)施。

關(guān)鍵詞：法治化建設(shè) 鄉(xiāng)村治理 鄉(xiāng)村振興

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾在法治領(lǐng)域反映為：“法治領(lǐng)域人民日益增長(zhǎng)的高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)法治需要與現(xiàn)行法治供給能力不足以及法治發(fā)展不平衡之間的矛盾，使法治建設(shè)和法治發(fā)展的方位更精準(zhǔn)、重點(diǎn)更明確”。在鄉(xiāng)村治理法治化領(lǐng)域，城市和鄉(xiāng)村法治化的現(xiàn)實(shí)差距和當(dāng)前廣大鄉(xiāng)村居民對(duì)美好生活的法治需求，是新時(shí)代鄉(xiāng)村法治建設(shè)要面對(duì)的矛盾。站在新時(shí)代的起點(diǎn)，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理法治化的新使命是以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)思想和理論基礎(chǔ)，圍繞“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的內(nèi)在要求、全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略要求和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，把法治與自治、德治結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，充分體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度在鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)越性，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)筑牢鄉(xiāng)村根基。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村治理法治化的關(guān)系

（一）鄉(xiāng)村治理法治化的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理法治化是一種社會(huì)生活方式和治理模式，指以社會(huì)主義民主為前提，遵循理性原則，依法行政、管理、規(guī)范鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面的事務(wù)，是司法公開(kāi)、法治一致等形式價(jià)值和尊重人權(quán)、自由平等實(shí)體價(jià)值的統(tǒng)一。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村治理法治化的內(nèi)在聯(lián)系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進(jìn)法治進(jìn)步與發(fā)展的動(dòng)力和措施?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，建設(shè)法治鄉(xiāng)村，強(qiáng)化法律在農(nóng)村問(wèn)題上的權(quán)威地位，將政府涉農(nóng)各項(xiàng)工作納入法治化軌道，加大農(nóng)村普法力度，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系等。自黨的十九大正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，鄉(xiāng)村的發(fā)展推動(dòng)著法治的進(jìn)步，對(duì)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)提出了新要求。2018年11月，最高人民法院充分發(fā)揮人民法院審判職能作用，印發(fā)了《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》；2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法典》，明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，落實(shí)了中央關(guān)于土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”要求，并且在綠色原則和綠色條款體系上助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興；2021年6月，司法部開(kāi)展“鄉(xiāng)村振興法治同行”活動(dòng)，從公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋城鄉(xiāng)、依法有序擴(kuò)大法律援助范圍、開(kāi)展鄉(xiāng)村企業(yè)“法治體檢”三個(gè)方面以法律服務(wù)和法治保障助力鄉(xiāng)村振興；2021年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要地位和貫徹落實(shí)推動(dòng)了《促進(jìn)法》的產(chǎn)生，該法案通過(guò)規(guī)定政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中履行的職責(zé)來(lái)確立法律規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的立法目的，是充分總結(jié)鄉(xiāng)村法治實(shí)踐、完善和促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要成果。

鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性工作，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)是貫徹落實(shí)黨的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的有力保證，將黨在鄉(xiāng)村振興方面原則性、方向性的政策，用具有明確性、具體性法律法規(guī)保障其平穩(wěn)實(shí)施；是培育村民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中主體意識(shí)的需要，引導(dǎo)村民樹(shù)立法治信仰、依法維護(hù)自身合法權(quán)益，有利于在法治框架下將“自治”與“法治”相結(jié)合。

二、鄉(xiāng)村治理法治化的困境

鄉(xiāng)村治理是相對(duì)獨(dú)立的治理領(lǐng)域，法治化在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中受到限制，基層群眾自治制度作為中國(guó)獨(dú)特的鄉(xiāng)土社會(huì)治理模式和鄉(xiāng)村民主政治制度，既要構(gòu)建法治化的制度權(quán)威，又要構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)自治的法治化秩序，使得鄉(xiāng)村治理法治化比起其他社會(huì)治理更具難度，鄉(xiāng)村治理法治化快速推進(jìn)的過(guò)程中也暴露出了一些問(wèn)題。

（一）鄉(xiāng)村法治體系不完善

1.涉農(nóng)立法滯后。以法治農(nóng)，首在“有法”。目前鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的立法明顯落后于整個(gè)國(guó)家的立法進(jìn)程，在鄉(xiāng)村振興日益提上日程的同時(shí)，立法的滯后問(wèn)題阻礙了鄉(xiāng)村振興的進(jìn)一步發(fā)展，也阻礙了鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程。一是法律內(nèi)容過(guò)于原則化，權(quán)責(zé)模糊。表現(xiàn)為村民自治權(quán)不清晰，鄉(xiāng)村過(guò)渡自治化或侵犯村民自治權(quán)，由于鄉(xiāng)村治理問(wèn)題涉及眾多部門(mén)，各部門(mén)缺乏必要的法律責(zé)任規(guī)范和界定，法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨委組織和村委會(huì)的規(guī)定過(guò)于原則化，在具體實(shí)施中沒(méi)有明確各方的權(quán)責(zé)，而且缺乏追責(zé)條款的約束，致使出現(xiàn)政府和黨委推脫法律賦予的指導(dǎo)、支持義務(wù)或是過(guò)多干涉村務(wù)、政權(quán)擠壓村民自治區(qū)的情況。二是法律法規(guī)不完善。鄉(xiāng)村由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性，本身的法制基礎(chǔ)薄弱，在新時(shí)代鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了眾多法律盲區(qū)和空白、立法種類(lèi)單一、覆蓋面窄、相關(guān)配套的法案空缺、無(wú)法可依的情況。三是法律法規(guī)之間相沖突。鄉(xiāng)村治理中遇到問(wèn)題，通常是政策先于立法實(shí)施，復(fù)雜的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系與薄弱的法制體系不匹配，鄉(xiāng)村治理的多元主體側(cè)重于以自我視角制定法律法規(guī)，經(jīng)常在“三農(nóng)”立法方面出現(xiàn)各地方法規(guī)之間、各部門(mén)法規(guī)之間相矛盾。

2.鄉(xiāng)村執(zhí)法不規(guī)范。法律的執(zhí)行效果很大程度上取決于執(zhí)法者的具體行為，執(zhí)法困難一直是我國(guó)法治化道路上的難題，在鄉(xiāng)村執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題尤為突出。一是執(zhí)法主體力量分散，權(quán)力交叉，出現(xiàn)多頭執(zhí)法和多層執(zhí)法的問(wèn)題，在實(shí)際執(zhí)法中，出現(xiàn)了“抓一陣管一陣”，“有利搶著管，無(wú)利踢皮球”的現(xiàn)象。二是鄉(xiāng)村執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足，使得執(zhí)法人員少、執(zhí)法過(guò)程水平低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員對(duì)服務(wù)性管理的轉(zhuǎn)變無(wú)所適從，出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。三是執(zhí)法與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不匹配。在現(xiàn)代化的國(guó)家，行政機(jī)關(guān)是依法實(shí)施行政行為的機(jī)關(guān)，不應(yīng)該是大多數(shù)法律法規(guī)的執(zhí)法主體。然而我國(guó)大多數(shù)涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的規(guī)章制度是由行政機(jī)關(guān)起草的，如果依賴(lài)行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的價(jià)值，會(huì)造成立法者與執(zhí)法者合并的局面，從而在鄉(xiāng)村行政執(zhí)法中出現(xiàn)行政自由裁量權(quán)過(guò)大并且有較大的主觀性、行政機(jī)關(guān)凌駕于法律之上對(duì)村民侵權(quán)的問(wèn)題。

3.鄉(xiāng)村司法保障不充分。鄉(xiāng)村司法保障不充分致使村民出現(xiàn)維權(quán)難、訴訟貴的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在司法救助、法律援助服務(wù)、普法教育等法律公共服務(wù)資源稀缺。一是司法資源匱乏與村民迫切需求之間的不平衡。多數(shù)駐村司法所人員為臨時(shí)招聘人員，缺乏系統(tǒng)的法律知識(shí)、不具備合規(guī)的法律資格證書(shū)，能夠?yàn)榇迕裉峁┑姆晒卜?wù)有限。法律公共服務(wù)的質(zhì)量管理崗位的工作人員大多是非法律專(zhuān)業(yè)出身，缺乏基本的法律業(yè)務(wù)技能，致使鄉(xiāng)村法律公共服務(wù)質(zhì)量堪憂(yōu)。二是我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的法律公共服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范，導(dǎo)致各地的法律服務(wù)參差不齊。服務(wù)程序不規(guī)范，導(dǎo)致服務(wù)工作存在隨意性、盲目性、表演性、缺乏監(jiān)督等問(wèn)題，分配到的援助律所和律師存在專(zhuān)業(yè)不對(duì)口、積極性不高、辦案質(zhì)量差等問(wèn)題。法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)充裕的鄉(xiāng)村與經(jīng)費(fèi)薄弱的鄉(xiāng)村形成了較大的司法保障發(fā)展不平衡。三是基層司法機(jī)構(gòu)不健全，法律服務(wù)體系不健全。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)承包仲裁的機(jī)構(gòu)不規(guī)范，公證和鑒定機(jī)制尚未形成。不完善的司法保障體系致使村民遇到糾紛時(shí)，用村規(guī)民俗私下處理，損害法律的權(quán)威性和法治觀念的建立。

（二）鄉(xiāng)村法治權(quán)威有待加強(qiáng)

1.法治信仰的缺失。法治信仰是在對(duì)法治理性科學(xué)的認(rèn)知基礎(chǔ)上，對(duì)其產(chǎn)生一種發(fā)自?xún)?nèi)心的認(rèn)同和期待，在生活中自覺(jué)踐行法治理想，自覺(jué)維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，并以之作為行動(dòng)的指南。傳統(tǒng)的“人治”觀念在鄉(xiāng)村根深蒂固，要在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變，就要樹(shù)立法治至上的信仰，法治信仰的缺失成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化核心困境之一。鄉(xiāng)村社會(huì)中，由于國(guó)家權(quán)力和司法權(quán)都處于末梢地位，法律知識(shí)的普及程度、法治宣傳的力度、司法權(quán)威和法律權(quán)威的正面影響、法律的公平正義體現(xiàn)都明顯不足，村民對(duì)法治至上的理念沒(méi)有太多正面感受，法律虛無(wú)主義和法律工具主義觀念盛行。同時(shí)，村民道德情感重于法律理性、被動(dòng)適應(yīng)國(guó)家法治化建設(shè)大于主動(dòng)參與、重視法律結(jié)果忽視法律程序、依賴(lài)政策和行政人員多于法律，種種因素讓村民對(duì)法律設(shè)定的基層治理制度的價(jià)值合理性和自身權(quán)利主體性角色沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)與普遍的認(rèn)同。

2.民間法與國(guó)家法的沖突。我國(guó)鄉(xiāng)村日益向現(xiàn)代化邁進(jìn)的過(guò)程，也是國(guó)家法與鄉(xiāng)村民間法激烈碰撞的過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村的民間法具有二元性的特點(diǎn)，即傳統(tǒng)習(xí)慣法和現(xiàn)代習(xí)慣法并存、鄉(xiāng)村法和市民法并存、中心秩序和邊緣秩序并存。在鄉(xiāng)村社會(huì)，民間法與國(guó)家法的沖突主要體現(xiàn)在：一是代表群眾性和地方性的部分民間法的內(nèi)容存在封建落后觀念和思想與代表先進(jìn)文化和精神理性的國(guó)家法的內(nèi)容相違背。二是村民“私了”行為用代表個(gè)人利益的民間法規(guī)避代表整體社會(huì)公平的國(guó)家法，農(nóng)民規(guī)避?chē)?guó)家法并不是一種不懂法的表現(xiàn)，而是利用民間法和國(guó)家法的沖突所作的理性選擇。三是鄉(xiāng)村不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)條件和稀缺的法治資源以及落后的公民素質(zhì)很大程度上決定了國(guó)家法在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中表現(xiàn)出脆弱性和效力有限性，國(guó)家法表現(xiàn)為不為村民熟知的格式化知識(shí)體系，很難發(fā)揮法律的真正價(jià)值。國(guó)家法在實(shí)施過(guò)程中，不僅要考慮法律的公平正義，而且要考慮“民意”和“法律實(shí)際效力”等，在一定程度上國(guó)家法表現(xiàn)出對(duì)民間法的妥協(xié)和退讓?zhuān)箛?guó)家法在面對(duì)民間法的沖突中特別是在鄉(xiāng)土社會(huì)中效力退化和減弱。

三、新時(shí)代推進(jìn)法治護(hù)航鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐路徑

（一）以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)

黨的十八大以來(lái)，面對(duì)新的歷史節(jié)點(diǎn)和社會(huì)主要矛盾，習(xí)近平總書(shū)記將馬克思主義法治思想與百年來(lái)黨和人民的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，逐步形成習(xí)近平法治思想。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的短板弱項(xiàng)在于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的基本要求，也是法治中國(guó)建設(shè)亟待加強(qiáng)的關(guān)鍵領(lǐng)域，習(xí)近平法治思想為鄉(xiāng)村治理法治化提供了根本遵循和行為指導(dǎo)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“堅(jiān)持法治體系建設(shè)正確方向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，必須牢牢把握中國(guó)特色社會(huì)主義這個(gè)定性，正確處理政治和法治、改革和法治、依法治國(guó)和以德治國(guó)、依法治國(guó)和依規(guī)治黨的關(guān)系，在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、保證人民當(dāng)家作主等重大問(wèn)題上做到頭腦特別清晰、立場(chǎng)特別堅(jiān)定。要始終堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到法治體系建設(shè)全過(guò)程。”

1.堅(jiān)持黨對(duì)鄉(xiāng)村治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！秉h始終是鄉(xiāng)村基層各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)基層政治的權(quán)威，能夠穩(wěn)固基層政治關(guān)系，從而保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)邁入新時(shí)代的鄉(xiāng)村社會(huì)的根本穩(wěn)定，這是鄉(xiāng)村政治現(xiàn)代化建設(shè)的根本方針和推進(jìn)基層治理法治化建設(shè)的政治原則?；鶎狱h組織是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的規(guī)范者、實(shí)踐者和領(lǐng)導(dǎo)者，是貫徹中央關(guān)于依法治國(guó)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方針政策的基層承擔(dān)者，是黨打造法治型黨組織的基層執(zhí)行者。在鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)直接體現(xiàn)為黨的法治型基層組織建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)政能力建設(shè)。在黨的法治型組織建設(shè)方面，要對(duì)內(nèi)從嚴(yán)治黨，制定嚴(yán)格規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)體系，深入推進(jìn)基層反腐敗斗爭(zhēng)和黨風(fēng)廉政建設(shè)；擴(kuò)大基層黨組織的覆蓋面，抓好邊疆偏遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后地區(qū)、少數(shù)民族聚集的鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)工作，對(duì)軟弱渙散的村黨組織“一村一策”逐個(gè)整頓。在黨的法治型人才隊(duì)伍建設(shè)方面，要培養(yǎng)基層黨員干部法治思維，提高黨員干部法治素養(yǎng)，積極開(kāi)展黨員干部法治教育培訓(xùn)，開(kāi)拓優(yōu)秀法治型人才選拔任用通道；鼓勵(lì)和培養(yǎng)具有高法治素養(yǎng)的黨員下鄉(xiāng)支援建設(shè)的奉獻(xiàn)服務(wù)精神；在執(zhí)政能力建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨員要以法律為準(zhǔn)繩，依法全面履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法決策和科學(xué)決策機(jī)制、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部執(zhí)法行為、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任體系、實(shí)行村務(wù)和鄉(xiāng)務(wù)的政務(wù)公開(kāi)。

2.堅(jiān)持以人民為中心的治理原則。人民當(dāng)家作主是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征，當(dāng)代中國(guó)馬克思主義法學(xué)堅(jiān)持以人民為中心的法治觀，就是要把社會(huì)公平正義作為落實(shí)現(xiàn)代法治體系的社會(huì)主義規(guī)定性的出發(fā)點(diǎn)和歸宿處。鄉(xiāng)村治理法治化的根本目的、建設(shè)主體、最終歸宿是廣大村民。吸納群眾意見(jiàn)、反映村民訴求只有借助法治的形式，才能將多樣化的訴求內(nèi)容凝聚成社會(huì)規(guī)范共識(shí)。在鄉(xiāng)村法治化建設(shè)過(guò)程中堅(jiān)持村民的主體地位，將村民對(duì)自由民主、公平正義、法治化、現(xiàn)代化的向往和追求作為鄉(xiāng)村治理法治化的本質(zhì)追求。落實(shí)到實(shí)踐當(dāng)中就是堅(jiān)持走群眾路線，在鄉(xiāng)村立法、執(zhí)法、司法、守法的各個(gè)環(huán)節(jié)都充分體現(xiàn)出對(duì)人民群眾的關(guān)切和重視。

（二）健全“三治融合”的鄉(xiāng)村綜合治理體系

黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。其中，法治能保障自治有序性和德治的生命力。

1.充分發(fā)揮村民主體性作用，健全村民自治制度體系。農(nóng)民主體意識(shí)的核心是權(quán)利意識(shí)，其關(guān)鍵在于參與意識(shí)，其基本標(biāo)志是公民意識(shí)的養(yǎng)成。優(yōu)化村民自治，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是落實(shí)和保障村民主體的自治權(quán)。既要明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民自治的具體方式，提升廣大村民對(duì)于村民自治的自覺(jué)性，又要強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)村法治關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)非法干預(yù)村民自治的責(zé)任形式和責(zé)任方式。二是完善村民自治制度，創(chuàng)新自治與法治的結(jié)合模式?？h域社會(huì)治理要明確界定村民自治主體；要?jiǎng)?chuàng)新組織架構(gòu)，為村民自治奠定組織基礎(chǔ)；完善村務(wù)公開(kāi)制度，為村民自治提供程序保障。三是加強(qiáng)村社互動(dòng)，為村民自治創(chuàng)建社區(qū)平臺(tái)?？h域社會(huì)治理通過(guò)培育鄉(xiāng)村民間社會(huì)組織、科學(xué)規(guī)劃創(chuàng)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村社區(qū)平臺(tái)，讓廣大村民置身于公平正義、自由民主的主體精神之中。

2.尊重當(dāng)?shù)匚幕?xí)俗，將民間法與國(guó)家法相結(jié)合。當(dāng)?shù)孛褡逦幕鹘y(tǒng)文化習(xí)俗、鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)逐漸演化成一套社會(huì)規(guī)范，從而穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)，民間法是這套社會(huì)規(guī)范的集中體現(xiàn)。在國(guó)家法與民間法相沖突時(shí)，不能公式化地以國(guó)家法強(qiáng)制民間法，而是尋求兩者的相互吸收、交錯(cuò)行使。一方面，我們要加強(qiáng)國(guó)家法在鄉(xiāng)村的法律實(shí)施效力，用引導(dǎo)、教育、批判的方式教化村民，摒棄封建落后的觀念；另一方面，利用村規(guī)民約中合理的道德規(guī)范與國(guó)家法的具體政策相結(jié)合，用基層群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的語(yǔ)言去解釋格式化的法律，促進(jìn)村民對(duì)法律的理解和認(rèn)同。在制定梳理農(nóng)村社會(huì)的法治資源，加強(qiáng)地方性立法與農(nóng)村法治資源的整合工作，將其符合新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值觀的公序良俗吸收進(jìn)國(guó)家法，使國(guó)家法與民間法相互融合，用“德治”的“春風(fēng)化雨”讓法律接地氣、有溫度，這樣的國(guó)家法才會(huì)更加符合基層鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際情況，也更具實(shí)踐性和群眾性。

（三）增強(qiáng)立法、執(zhí)法、司法的法治保障

1.以科學(xué)立法加快完善鄉(xiāng)村法律體系。正如亞里士多德所說(shuō)，法治有兩層含義，一是已制定的法律獲得普遍的認(rèn)同和服從，二是大家服從的法律本身是制定得良好的法律。良法是善治的前提，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法對(duì)鄉(xiāng)村治理法治化的引導(dǎo)作用。一是把有關(guān)惠農(nóng)的政策法規(guī)化，以明確、具體的法律法規(guī)，利用法律強(qiáng)制力保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)，加快制定完善的配套措施，填補(bǔ)農(nóng)業(yè)具體問(wèn)題上的立法空白。二是改變封閉的立法思維，立足我國(guó)國(guó)情，吸收借鑒國(guó)外優(yōu)秀立法經(jīng)驗(yàn)，立法前廣集民意，尊重民間法，以立法形式明確其各方主體權(quán)利與義務(wù)，注重基層法律法規(guī)的可操作性、科學(xué)性、具體性。三是立法要緊跟鄉(xiāng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展的需要，配合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與發(fā)展，積極回應(yīng)社會(huì)的呼聲和人民的訴求。對(duì)已經(jīng)缺乏適用性、滯后于發(fā)展的法律做及時(shí)的修改和廢除，防止出現(xiàn)“僵尸條款”。

2.以嚴(yán)格執(zhí)法保障村民的合法權(quán)益。執(zhí)法的法律付諸實(shí)踐的重要環(huán)節(jié)，嚴(yán)格高效的執(zhí)法對(duì)法律的貫徹執(zhí)行以及農(nóng)民的權(quán)益保障至關(guān)重要，基層執(zhí)法更是法律實(shí)施的“最后一公里”。一是明確農(nóng)村執(zhí)法主體和執(zhí)法監(jiān)督主體。對(duì)組織管轄范圍內(nèi)的執(zhí)法主體進(jìn)行匯總和分類(lèi)，定期向社會(huì)公布，有效加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督和參與；厘清各部門(mén)執(zhí)法權(quán)責(zé)清單，合理劃分執(zhí)法部門(mén)的管理層級(jí)和管理幅度，逐項(xiàng)列出相應(yīng)的法律依據(jù)，以便法律在“陽(yáng)光”下運(yùn)營(yíng)，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督；減少行政層級(jí)，同時(shí)要對(duì)不同層級(jí)間的相關(guān)部門(mén)隸屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，有效應(yīng)對(duì)不同的鄉(xiāng)村問(wèn)題，分解執(zhí)法職權(quán)時(shí)對(duì)相應(yīng)的行政職責(zé)進(jìn)行打包分配，避免權(quán)責(zé)分解后出現(xiàn)部門(mén)沖突的混亂局面。二是規(guī)范執(zhí)法行為。嚴(yán)格規(guī)定執(zhí)法主體不作為的行為界定，防止執(zhí)法不作為造成的社會(huì)損失；規(guī)范自由裁量行為，對(duì)自由裁量進(jìn)行廣泛性的指導(dǎo)，對(duì)經(jīng)常出現(xiàn)的涉及自由裁量的事件進(jìn)行規(guī)整，逐步形成規(guī)范性的處理意見(jiàn)，減少自由裁量的空間；堅(jiān)守程序正義，充分規(guī)范執(zhí)法過(guò)程，將法定程序的要求落到實(shí)處，堅(jiān)持程序正義，這樣才能保證結(jié)果正義。三是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍人才建設(shè)。提高鄉(xiāng)村執(zhí)法人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；注重對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)、實(shí)踐以及定期考核。

3.以公正司法維護(hù)鄉(xiāng)村公平正義。公正司法是法律公平正義的重要體現(xiàn)，只有保證司法的公平公正，才能在村民心中樹(shù)立法律權(quán)威加強(qiáng)村民的法治信仰。一是完善司法人員的任免制度，促進(jìn)司法獨(dú)立。加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人事財(cái)務(wù)管理制度以及司法組織經(jīng)費(fèi)保障制度的改革；防止司法受行政的過(guò)多干預(yù)，設(shè)立農(nóng)村司法專(zhuān)項(xiàng)基金，加大法院對(duì)判決的執(zhí)行力度。二是降低村民的訴訟成本，排除村民的訴訟障礙。加大對(duì)鄉(xiāng)村案件費(fèi)用的減免力度，打擊司法腐敗，提高農(nóng)民的訴訟信心。三是建立多渠道的糾紛解決方式。加強(qiáng)人民法庭的建設(shè)，簡(jiǎn)化審理程序，公開(kāi)審理和宣判，及時(shí)處理民事和輕微刑事案件；聘請(qǐng)德高望重的村民對(duì)其進(jìn)行法治化教育，協(xié)助調(diào)解糾紛；推動(dòng)行政調(diào)解，建設(shè)行政調(diào)解平臺(tái)，綜合運(yùn)用法制、民間力量、行政手段解決糾紛。四是完善法律公共服務(wù)和法律援助體系。堅(jiān)持把法律服務(wù)項(xiàng)目納入政府公共服務(wù)目錄，不僅要培育高素質(zhì)人才的奉獻(xiàn)精神，也要提高法律服務(wù)項(xiàng)目服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，吸引更多法治型人才愿意前往基層進(jìn)行法律服務(wù)，擴(kuò)大法律援助范圍，放寬貧困村民標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“應(yīng)援盡援”理念；建立和完善法律服務(wù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，保障法律服務(wù)的質(zhì)量；通過(guò)政策調(diào)整，將建設(shè)較好的鄉(xiāng)村法律服務(wù)所合并到律師事務(wù)所，其余過(guò)渡到公益性社區(qū)法律援助組織；建立二元制“普通律師”和“鄉(xiāng)村律師”的分類(lèi)制度，使“農(nóng)村法律服務(wù)工作者”的工作身份合法化，以便進(jìn)行嚴(yán)格管理。

（作者單位：云南大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

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