論RCEP對(duì)金融服務(wù)審慎例外范圍的擴(kuò)大及其影響

孫兆航

摘?要：審慎措施是國際金融貿(mào)易中最為重要的一個(gè)部分，其起到平衡東道國規(guī)制與金融自由化的作用。GATS下，審慎措施經(jīng)過多年的發(fā)展，對(duì)于若干問題有了答案，但是很多問題依舊沒有解決。RCEP擴(kuò)大了審慎措施的范圍，提高了國家監(jiān)管的力量，但是可能造成服務(wù)業(yè)出海阻礙，監(jiān)管歧視的問題，為此，中國可以重新改變審慎例外的內(nèi)涵、建立承認(rèn)機(jī)制并強(qiáng)化爭端解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞：RCEP；金融服務(wù)；范圍；擴(kuò)大

中圖分類號(hào)：F74?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.02.008

跨境金融服務(wù)屬于服務(wù)貿(mào)易中較為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，從GATS成立以來一直是各國重點(diǎn)規(guī)制、監(jiān)管的領(lǐng)域。其中審慎例外堪稱GATS金融附件的“核心條款”，其起到了平衡金融貿(mào)易自由化與國內(nèi)規(guī)制的作用。在GATS運(yùn)作下，逐漸形成了一套審慎例外的判斷標(biāo)準(zhǔn)，盡管該標(biāo)準(zhǔn)具有較大的模糊性與不確定性，但依然是國際金融貿(mào)易重要導(dǎo)向。伴隨著RCEP的生效，RCEP在金融服務(wù)方面對(duì)GATS進(jìn)行了一系列的修正，其中審慎例外的說法較為關(guān)鍵，在RCEP金融附件第4條注釋3下，明確指出審慎原因包括維系單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的安全，這一注釋很可能改變一直以來關(guān)于審慎例外的理解，與GATS曾經(jīng)的判例發(fā)生沖突，如何理解顯得尤為重要。

1?審慎措施的主要內(nèi)容

審慎例外首先來自WTO法的規(guī)制。WTO的屬性要求金融服務(wù)層面的自由化、但是金融領(lǐng)域的復(fù)雜性與風(fēng)險(xiǎn)性決定了各國難以達(dá)成一致的原則。審慎例外規(guī)則即為了平衡金融自由化與國內(nèi)規(guī)制權(quán)而設(shè)立，是GTAS金融服務(wù)中的核心條款。然而審慎例外條款自誕生以來就面臨審慎措施不明等問題，這些爭端影響著多邊體系下對(duì)于審慎例外的判斷。

1.1?審慎措施的構(gòu)成要件

對(duì)于審慎措施的構(gòu)成要件，阿根廷金融服務(wù)案的專家組提出三點(diǎn)構(gòu)成要件。首先是需要對(duì)跨境金融服務(wù)的影響；其次是需要基于審慎的原因；最后是不得規(guī)避成員方的承諾。盡管有相關(guān)判例，但是其內(nèi)涵依然十分模糊。在該案中，專家組對(duì)“影響”一詞的解釋爭議較大。在該案中，影響不等同于規(guī)制或者進(jìn)行限制、管理等強(qiáng)制性規(guī)定。據(jù)此有學(xué)者進(jìn)一步提出，影響金融服務(wù)，應(yīng)該理解為是否出于審慎措施進(jìn)行干預(yù)。而審慎理由，被認(rèn)為是一種預(yù)防性措施，即只要是WTO成員方有足夠的理由，即可以自行設(shè)立預(yù)防性質(zhì)的法律法規(guī)?？傮w而言，專家組與上訴機(jī)構(gòu)對(duì)于審慎措施進(jìn)行了擴(kuò)大解釋，試圖將國內(nèi)符合要求的監(jiān)管措施全部納入審慎措施當(dāng)中，也無疑讓金融附件變得更富爭議。

1.2?審慎例外應(yīng)屬于原則性監(jiān)管

金融領(lǐng)域的高風(fēng)險(xiǎn)與不對(duì)稱性，必然伴隨著強(qiáng)監(jiān)管手段。對(duì)于監(jiān)管方法，一直有“規(guī)則監(jiān)管”與“原則監(jiān)管”之爭，前者以美國為代表，后者以英國為代表。所謂“規(guī)則監(jiān)管”，即以法條為核心，依據(jù)具體量化指標(biāo)進(jìn)行管理的方式，“原則監(jiān)管”以風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果為核心，更強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的定性分析與要求。

在GATS框架下，審慎例外具有明顯的原則監(jiān)管屬性。盡管并未有直接觀點(diǎn)論證其法理屬性，但是可以從形式上進(jìn)行判斷。

（1）GATS審慎例外條款適用性較廣。在“阿根廷金融服務(wù)案”中，專家組認(rèn)為，相比較GATS第14條一般例外的規(guī)定，審慎例外在必要性的要素上可以更加寬松。即只要措施是基于避免發(fā)生某種意圖即可成立。

（2）審慎例外條款以結(jié)果為導(dǎo)向。對(duì)于如何識(shí)別審慎例外條款，主要有主觀主義與客觀主義兩種觀點(diǎn)，客觀主義學(xué)者更強(qiáng)調(diào)文本內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)窮盡的效果。然而金融市場(chǎng)變化速度較一般經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域明顯較快，各國監(jiān)管碎片化也是一種現(xiàn)實(shí)，在這種現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，主觀主義主張各國因?qū)嶋H情況識(shí)別審慎例外條款更具務(wù)實(shí)性，2009年，貿(mào)易審議機(jī)構(gòu)（trade?policy?review?Body）認(rèn)為，審慎例外應(yīng)該涵蓋成員方任何適當(dāng)行為。從官方機(jī)構(gòu)的表態(tài)側(cè)面反映其內(nèi)容的靈活性。盡管原則監(jiān)管更符合其在GATS下實(shí)際運(yùn)行的表現(xiàn)，但是審慎例外屬于原則性監(jiān)管是具有風(fēng)險(xiǎn)的，審慎例外歸屬于原則性監(jiān)管，可能會(huì)擴(kuò)大其法律上的不確定性，加速全球金融市場(chǎng)碎片化，可能會(huì)造成更大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.3?審慎措施的爭議

第一，GATS對(duì)于審慎措施的實(shí)施做出了較為明確的規(guī)定，即必須有實(shí)施原因，關(guān)于具體原因，歷來爭議較大。如上文所述，GATS是一種原則監(jiān)管，據(jù)此有學(xué)者認(rèn)為，可以套用GATT下的一般例外的序言部分，即要求實(shí)施審慎措施，本身應(yīng)該是善意的、非武斷的。然而這種解釋十分牽強(qiáng)，GATT本身是為貨物貿(mào)易所誕生，其與金融監(jiān)管方面差異明顯，這樣類比遭到了學(xué)者的反對(duì)。截止至今，WTO的上訴機(jī)構(gòu)并未做出權(quán)威判例為解決這一問題。

第二，GATS下的審慎措施主要來源于自主認(rèn)定。對(duì)于某項(xiàng)措施是否構(gòu)成審慎監(jiān)管，很大程度上來源于成員方自己的內(nèi)部認(rèn)定。由于金融市場(chǎng)變化較快，這一方式無疑具有一定的優(yōu)勢(shì)，然而，在這一方式下，目的性標(biāo)準(zhǔn)顯然是完全由各國把控的，這對(duì)于從事國際金融貿(mào)易的其他成員方來說，很容易處于不利的一面。如果各國之間的監(jiān)管措施分歧過于龐大，很容易造成金融市場(chǎng)碎片化，加大全球金融危機(jī)的概率。

第三，現(xiàn)有的金融監(jiān)管對(duì)GATS進(jìn)行了挑戰(zhàn)。2008年金融危機(jī)后，監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī)則變化顯著?？鐕O(jiān)管組織如國際證監(jiān)會(huì)、巴塞爾委員會(huì)，出臺(tái)了大量的報(bào)告，來影響金融市場(chǎng)的監(jiān)管，而包括美國、歐盟、中國的立法表明，受2008年金融危機(jī)影響，各國致力于對(duì)金融領(lǐng)域的監(jiān)管進(jìn)行全覆蓋，同時(shí)法律化。例如加強(qiáng)對(duì)于場(chǎng)外衍生品的監(jiān)管、對(duì)于基金的信用額進(jìn)行管制。然而這些改革很大程度上沖擊了現(xiàn)有的多邊協(xié)議，包括數(shù)量限制規(guī)則與國民待遇等問題，沖擊這些規(guī)則能否包容進(jìn)入審慎例外呢？GATS下審慎措施僅限于金融附件，而上訴內(nèi)容很大程度在挑戰(zhàn)基礎(chǔ)的GATS規(guī)則，然而這些又的確是金融領(lǐng)域，這一問題懸而未決對(duì)于國際金融的進(jìn)一步發(fā)展并不有利。

2?RCEP對(duì)GATS審慎例外的修正

從宏觀的角度來看，RCEP在審慎監(jiān)管上的規(guī)定基本沿襲了GATS模式，其具體內(nèi)容與金融附件的內(nèi)容基本一致。這其中的優(yōu)點(diǎn)是更加穩(wěn)定。不會(huì)產(chǎn)生劇烈的法律變動(dòng)，同時(shí)考慮到所有RCEP締約方均為WTO成員方，RCEP的審慎例外很大程度上會(huì)直接保留GATS在審慎規(guī)則下的探索，然而上訴不利影響很大程度上也依然會(huì)籠罩在RCEP的運(yùn)行當(dāng)中。此外，RCEP在兩個(gè)問題上進(jìn)行了修補(bǔ)，這兩個(gè)問題的修補(bǔ)很可能擴(kuò)大一國自主規(guī)制權(quán)的范圍，對(duì)于金融服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生后續(xù)影響。

2.1?結(jié)構(gòu)體系的修正

GATS的審慎例外條款，規(guī)定在《金融附件》的“國內(nèi)法規(guī)”下，GATS的目的在于平衡一國國內(nèi)政策與金融自由化，因此理所當(dāng)然地被設(shè)置成國內(nèi)規(guī)制。而在GATS下，審慎措施屬于金融附件中很小的一部分，不可避免出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)問題，例如一項(xiàng)金融措施影響非歧視原則，能否引援審慎例外？從整體解釋的角度來看，很難支持。

在金融附件第2條a款中，明確指出，如果審慎措施不符合GATS下的規(guī)定，不應(yīng)用來逃避承諾。從整體解釋來看，GATS作為服務(wù)貿(mào)易的一般規(guī)則，包括非歧視原則、市場(chǎng)準(zhǔn)入、例外規(guī)定、逐步自由化等規(guī)定。這些規(guī)定構(gòu)成了整個(gè)服務(wù)貿(mào)易體系，而審慎例外僅僅是附件中的國內(nèi)規(guī)制的一部分，據(jù)此產(chǎn)生兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，審慎例外僅僅適用國內(nèi)規(guī)制的金融服務(wù)部分；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，審慎措施包括整個(gè)GATS框架下的全部義務(wù)。

RCEP對(duì)這一爭議問題進(jìn)行了一定篇幅的修正，將國際法的問題囊括進(jìn)入了審慎例外體系，同時(shí)取消了國內(nèi)規(guī)制的問題，在第八章第二條的范圍中，明確了在RCEP框架下，附件屬于服務(wù)貿(mào)易規(guī)定的一部分，基本支持了后一種觀點(diǎn)，即審慎例外適用于整個(gè)服務(wù)貿(mào)易當(dāng)中。

2.2?保護(hù)范圍的修正

從GATS金融附件2（a）的文義解釋出發(fā)，此條款所限定的保護(hù)對(duì)象是明確的，即包括存款人、投保人、投資者以及跨境金融服務(wù)提供者。這一規(guī)定顯然與全球金融實(shí)踐不相符，目前，金融業(yè)主要由大型機(jī)構(gòu)構(gòu)成，按照該條款的文義解釋，大型金融機(jī)構(gòu)并不包括在審慎措施的范圍內(nèi)，這明顯造成了適用混亂。

RCEP在條款中修復(fù)了這個(gè)漏洞，在第四條審慎措施的注釋3當(dāng)中，明確包括了單個(gè)金融機(jī)構(gòu)以及金融服務(wù)提供者，具體表現(xiàn)為包括單個(gè)機(jī)構(gòu)或者金融提供者的安全、健全等問題。同時(shí)在具體措施當(dāng)中，包括了三個(gè)更為重要的內(nèi)容，即維護(hù)支付與清算系統(tǒng)的安全，維護(hù)金融完整性和運(yùn)營完整性。

然而，出于保護(hù)金融完整性和運(yùn)營完整性的要求，是否會(huì)變成針對(duì)某些公司的特殊保護(hù)？抑或者是強(qiáng)化本地保護(hù)的借口呢？在2008年金融危機(jī)當(dāng)中，雷曼兄弟的破產(chǎn)造成了巨大的影響，直接沖擊了整個(gè)金融穩(wěn)定，多家公司被戲稱“大而不能倒”，在RCEP成員方之間，多個(gè)國家市場(chǎng)集中度較高，例如日本證券市場(chǎng)基本為四家公司所把持，如果將四家公司視為金融穩(wěn)定的一部分，進(jìn)行預(yù)防性審慎措施，那么其他國家的金融服務(wù)者很難進(jìn)入，很可能造成事實(shí)上的貿(mào)易不公平。

3?可能的影響與應(yīng)對(duì)

3.1?可能的影響

（1）對(duì)于跨境金融貿(mào)易的碎片化風(fēng)險(xiǎn)加大。對(duì)于目前的審慎措施，涵蓋的范圍可能過寬了。從建立統(tǒng)一市場(chǎng)，以及中國金融公司出口貿(mào)易的角度來看，可能并不是一件好事。各國由于其國內(nèi)政治環(huán)境不同、商業(yè)生態(tài)不同、具體利益不同，很可能會(huì)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上再度擴(kuò)張審慎例外的范圍。相關(guān)的實(shí)證研究表明，當(dāng)這種市場(chǎng)碎片化現(xiàn)象加重時(shí)，會(huì)造成跨境金融商現(xiàn)金流的減少、提高融資成本、資產(chǎn)質(zhì)量下降、資產(chǎn)價(jià)格分化等多種不利影響，這些會(huì)側(cè)面打擊現(xiàn)有的跨境貿(mào)易商。

一旦出現(xiàn)市場(chǎng)碎片化的現(xiàn)象，對(duì)于各國金融反而是更加不穩(wěn)定，而變高的金融風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)刺激各國進(jìn)一步修改監(jiān)管政策，并濫用審慎例外，并會(huì)影響國際監(jiān)管合作，引發(fā)監(jiān)管套利現(xiàn)象。此外，由于有效信息供給不足，會(huì)對(duì)金融效率產(chǎn)生打擊。

（2）可能造成非歧視性貿(mào)易壁壘的增多。RCEP創(chuàng)造了更高質(zhì)量的服務(wù)業(yè)開放，對(duì)于傳統(tǒng)的歧視性市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行了提高。這可能意味著各國金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)成為非歧視性貿(mào)易壁壘。各國可能會(huì)修改監(jiān)管規(guī)則來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，對(duì)于國際投資者而言，意味著增加合規(guī)成本，增加被處罰風(fēng)險(xiǎn)。RCEP成員國之間目前規(guī)則差異較大，可能會(huì)出現(xiàn)傳統(tǒng)的監(jiān)管合作不能滿足的情形。例如2009年開始，新加坡、馬來西亞、泰國開始試行一套“東盟+”監(jiān)管合作，本希望出現(xiàn)大量的交叉上市、跨境融資的場(chǎng)面，然而由于三國監(jiān)管環(huán)境差異明顯，讓實(shí)效性大為下降。根據(jù)相關(guān)研究，這些監(jiān)管合作幾乎沒有產(chǎn)生任何重大影響。

（3）金融信息傳播的阻礙。目前，信息對(duì)于金融行業(yè)越來越重要，為了防止出現(xiàn)本國金融風(fēng)險(xiǎn)，各國對(duì)于跨境數(shù)據(jù)問題極為敏感，而審慎例外的范圍擴(kuò)大化直接給予這一行為合法性。然而金融信息共享不及時(shí)可能會(huì)限制市場(chǎng)間聯(lián)系，加大金融風(fēng)險(xiǎn)。例如場(chǎng)外衍生品的報(bào)告規(guī)則差異，由于方式、具體內(nèi)容以及義務(wù)主體不統(tǒng)一，使得跨境金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)了不必要的成本，抑制了場(chǎng)外衍生品的流動(dòng)性。

3.2?中國的應(yīng)對(duì)建議

為了應(yīng)對(duì)潛在的市場(chǎng)碎片化風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)管歧視問題，中國可以采取以下辦法來應(yīng)對(duì)。

（1）改進(jìn)審慎措施認(rèn)定方法。如前文所述，目前審慎措施的認(rèn)定方法以自我認(rèn)定為主，但自我認(rèn)定下可能造成海外投資受限等問題。據(jù)此可以改進(jìn)審慎措施的認(rèn)定路徑，更多參考跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)雖然不一定適用于每個(gè)國家，但是具有最大的公信力，同時(shí)對(duì)于審慎措施的范圍進(jìn)行一定的商榷，中國可以根據(jù)巴塞爾委員會(huì)、國際證監(jiān)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行雙邊談判乃至諸邊談判，減少其他國家的抵觸感。

（2）推進(jìn)相互承認(rèn)規(guī)則進(jìn)行破局。隨著國際金融市場(chǎng)碎片化加劇，為了避免出現(xiàn)單邊限制中國的情形，中國可以大力推進(jìn)相互承認(rèn)規(guī)則。相互承認(rèn)規(guī)則近年來發(fā)展迅速，包括中國香港、新加坡正在進(jìn)行快速探索。相互承認(rèn)作為非歧視待遇的例外，規(guī)定在RCEP金融附件第6條當(dāng)中。相互承認(rèn)的本質(zhì)是國際經(jīng)濟(jì)法的“對(duì)等”原則，對(duì)等原則可以快速拉近兩個(gè)國家之間的互信程度。通過相互承認(rèn)規(guī)則，一方面可以推動(dòng)區(qū)域內(nèi)金融市場(chǎng)的一體化，減少多重貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)，另一方面可以提高中國地緣政治地位，降低負(fù)外部性，形成監(jiān)管良性互動(dòng)。

（3）強(qiáng)化RCEP爭端解決機(jī)制。在WTO上訴機(jī)構(gòu)恢復(fù)無望的情況下，中國可以牽頭成立專屬于RCEP的爭端解決機(jī)制。在現(xiàn)有的RCEP機(jī)制中，具有高效、透明度高等優(yōu)勢(shì)。與WTO爭端解決相比較，目前主要焦慮點(diǎn)在于最終的執(zhí)行與審查，盡管第19章16條專門設(shè)定了審查環(huán)節(jié)，但是缺乏上訴機(jī)構(gòu)式的強(qiáng)制力，例如補(bǔ)償具有自愿性等，中國可以針對(duì)雙邊談判，更大程度上強(qiáng)化爭端解決強(qiáng)制力，保證條約運(yùn)行。

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