江蘇省數(shù)字政府發(fā)展水平評(píng)估研究

付 勍，盧冬冬，劉曉紅，汪忠瑞

(江蘇省大數(shù)據(jù)管理中心，江蘇 南京 210019)

0 引言

數(shù)字化浪潮席卷全球，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各行各業(yè)積極擁抱數(shù)字化，利用數(shù)字化創(chuàng)新發(fā)展模式、激發(fā)發(fā)展動(dòng)能。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視數(shù)字化發(fā)展，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”的重要任務(wù)和目標(biāo)，數(shù)字政府作為數(shù)字中國戰(zhàn)略的主要內(nèi)容，已成為各地政府推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工作。目前，學(xué)者們對(duì)于評(píng)估研究展開了大量探討。張麗等[1]提出我國數(shù)字政府評(píng)估維度主要聚焦在公共價(jià)值的角度。楊鵬飛等[2]、高尚省等[3]都針對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全提出了數(shù)字政府的評(píng)估指標(biāo)體系，存在一定的局限性。對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)評(píng)估多有實(shí)踐，國際層面《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查》[4]、早稻田大學(xué)《國際數(shù)字政府排名評(píng)價(jià)》[5]等持續(xù)開展國家層面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)中國數(shù)字政府建設(shè)具有一定的指導(dǎo)意義。國內(nèi)層面中央黨校(國家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心開展的省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力第三方調(diào)查評(píng)估工作，重點(diǎn)圍繞在線服務(wù)成效度(“好差評(píng)”制度建設(shè))、在線辦理成熟度、服務(wù)方式完備度、服務(wù)事項(xiàng)覆蓋度、辦事指南準(zhǔn)確度5個(gè)方面，建立了面向用戶的評(píng)估指標(biāo)體系[6]。南開大學(xué)王芳等[7]發(fā)布的《數(shù)據(jù)賦能政府治理評(píng)價(jià)指數(shù)報(bào)告》中圍繞制度保障、治理績(jī)效、治理能力、公眾參與4個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)建了19個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及38個(gè)三級(jí)指標(biāo)。清華大學(xué)《數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報(bào)告》從組織機(jī)構(gòu)、制度體系、治理能力和治理效果4個(gè)維度構(gòu)建數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)的一級(jí)指標(biāo)[8]。此外山東省、福建省、廣東省均結(jié)合本省實(shí)際特點(diǎn)開展了數(shù)字政府建設(shè)評(píng)估工作。

總體來說，國內(nèi)外以數(shù)字政府為主題的評(píng)估工作越來越受到政府和學(xué)術(shù)界的關(guān)注，國內(nèi)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等重點(diǎn)改革任務(wù)愈加重視利用第三方評(píng)估推進(jìn)各項(xiàng)工作，一些數(shù)字化發(fā)展先進(jìn)省份也已啟動(dòng)數(shù)字政府評(píng)估工作。因此，江蘇省亟需結(jié)合本省發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)際情況開展數(shù)字政府評(píng)估相關(guān)工作，在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)存在的問題和短板，達(dá)到以評(píng)促用、以評(píng)促建。

1 江蘇省數(shù)字政府評(píng)估理論

1.1 數(shù)字政府評(píng)估要素分析——最小政務(wù)單元(MAU)方法

“最小政務(wù)單元(MAU)方法”是北京大學(xué)電子政務(wù)研究院提出的用于政務(wù)業(yè)務(wù)分析評(píng)估的基礎(chǔ)理論方法?！白钚≌?wù)單元”是指依據(jù)現(xiàn)有有關(guān)政府組織的法律法規(guī)，在不改變政府組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置前提下，通過梳理、解析政府職能、職責(zé)、職權(quán)、人員、物資及其他相關(guān)資源，形成政府面向需要(命令、指示、需求、任務(wù)、緊急事態(tài)、服務(wù)等)的靈活部署和配置政府資源、履行政府職責(zé)的一整套方法、策略和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)在不改變政府體制機(jī)制前提下的、以政府能力和效率提升為目標(biāo)的實(shí)質(zhì)性的政府重組與再造。

“最小政務(wù)單元方法”將各類業(yè)務(wù)和評(píng)估要素進(jìn)行“最小單元”化，形成“最小評(píng)估要素單元”。在評(píng)估工作中，評(píng)估的目標(biāo)是多層次的，厘清該領(lǐng)域“最小評(píng)估單元”有助于粒子化反映該領(lǐng)域發(fā)展目標(biāo)的最小發(fā)展要求，反向推進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的清晰化。

1.2 評(píng)估體系設(shè)計(jì)——數(shù)字政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估框架(DEAG環(huán))

從數(shù)字政府項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)計(jì)(Design)、項(xiàng)目評(píng)估實(shí)施(Evaluation)、評(píng)估結(jié)果應(yīng)用(Application)、指標(biāo)體系治理(Governance)4個(gè)方面提出DEAG環(huán)模型，作為指導(dǎo)數(shù)字政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的工作框架(見圖1)。

圖1 數(shù)字政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估框架(DEAG環(huán))

指標(biāo)內(nèi)容框架上，圍繞“系統(tǒng)-應(yīng)用-效用”理論體系，針對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容開展持續(xù)發(fā)展指標(biāo)的設(shè)計(jì)。指標(biāo)設(shè)計(jì)上，按照“自頂向下”逐層細(xì)化的方法，以“框架全面、落腳可行”的原則，充分結(jié)合“特征屬性量化”“定性評(píng)價(jià)量化”等定量化方法開展相關(guān)設(shè)計(jì)。

項(xiàng)目評(píng)估實(shí)施方面，注重評(píng)估環(huán)節(jié)前置，在評(píng)估方法選擇上區(qū)分并關(guān)聯(lián)管理方評(píng)估、自我評(píng)估、第三方評(píng)估等多種不同操作模式；在評(píng)估形式上，綜合應(yīng)用指數(shù)型評(píng)估、示范性評(píng)估、路演式評(píng)估等多種類型。

評(píng)估結(jié)果應(yīng)用方面，充分重視評(píng)估結(jié)果應(yīng)用。在宏觀層面，評(píng)估工作與規(guī)劃落地、架構(gòu)治理等頂層工作相結(jié)合，更好地推動(dòng)整體數(shù)字政府建設(shè)；在微觀層面，評(píng)估結(jié)果在效能評(píng)價(jià)、立項(xiàng)決策、精益化管理等方面發(fā)揮作用。

評(píng)估指標(biāo)體系管理方面，以指標(biāo)庫為核心建立指標(biāo)體系管理機(jī)制。通過持續(xù)跟蹤政策變化、技術(shù)趨勢(shì)、突出問題，結(jié)合評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的反饋，動(dòng)態(tài)更新、完善指標(biāo)庫建設(shè)，為項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)計(jì)提供框架性指導(dǎo)和共性指標(biāo)。

1.3 評(píng)估工作持續(xù)深化——政務(wù)“信號(hào)”系統(tǒng)(G-Signal)

政府“信號(hào)”系統(tǒng)是指基于智慧城市大數(shù)據(jù)的、面向政府作業(yè)的、為政府提供作業(yè)響應(yīng)支持的、以政府指數(shù)和相關(guān)模型構(gòu)成的信號(hào)系統(tǒng)，包括政府指數(shù)實(shí)時(shí)發(fā)布平臺(tái)(總平臺(tái)、城市政府定制平臺(tái))和政府?dāng)?shù)據(jù)工廠(政府?dāng)?shù)據(jù)獲取平臺(tái)、政府?dāng)?shù)據(jù)處理平臺(tái))。政府“信號(hào)”系統(tǒng)可以把數(shù)據(jù)打包成服務(wù)，以觸角方式提供給政府和相關(guān)企業(yè)，在保持?jǐn)?shù)據(jù)安全性的前提下方便政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)變現(xiàn)。目前，可以提供服務(wù)的部分模型有經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)模型、財(cái)務(wù)指標(biāo)模型、工業(yè)調(diào)控模型、科研創(chuàng)新模型、智慧開發(fā)區(qū)管控模型等。本次研究可利用政府“信號(hào)”系統(tǒng)獲取公開數(shù)據(jù)(互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、政府公開數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)、學(xué)術(shù)研究數(shù)據(jù)等)、政府內(nèi)部數(shù)據(jù)，并進(jìn)行數(shù)據(jù)分析與模型建設(shè)。

2 江蘇省數(shù)字政府評(píng)估要素分析

戰(zhàn)略目標(biāo)是數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，為深入了解江蘇省數(shù)字政府對(duì)不同層級(jí)政府的總體要求，通過分析江蘇省“十四五”數(shù)字政府發(fā)展目標(biāo)作為江蘇數(shù)字政府發(fā)展水平評(píng)估框架的重要輸入來源。《江蘇省”十四五”數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃》明確了以“1234+”總體架構(gòu)，全面打造“一入口，辦好事、管全程”的江蘇模式總體要求，提出了“高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)走在全國前列、高效能社會(huì)治理走在全國前列、高質(zhì)效政務(wù)運(yùn)行走在全國前列、高品質(zhì)數(shù)字社會(huì)走在全國前列、高能級(jí)數(shù)字生態(tài)走在全國前列、高水平支撐能力走在全國前列”的具體目標(biāo)[9]。

因此，評(píng)估體系構(gòu)建應(yīng)充分體現(xiàn)江蘇省“十四五”數(shù)字政府在“政務(wù)服務(wù)、社會(huì)治理、政務(wù)運(yùn)行、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字生態(tài)、支撐能力”方面的建設(shè)及發(fā)展水平。為保證指標(biāo)體系與江蘇數(shù)字政府建設(shè)的契合度，指標(biāo)設(shè)計(jì)進(jìn)一步突出數(shù)字政府“整體化推進(jìn)、服務(wù)成效導(dǎo)向、數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)、縱橫協(xié)同創(chuàng)新、全面可持續(xù)發(fā)展”的新時(shí)代特征。本文依據(jù)6項(xiàng)總體目標(biāo)、1項(xiàng)保障體系，分解了21項(xiàng)主要內(nèi)容、41項(xiàng)評(píng)估要素，如表1所示。

表1 評(píng)估要素分析

3 江蘇省數(shù)字政府發(fā)展水平評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

3.1 設(shè)計(jì)原則

(1)通用性與區(qū)域性相結(jié)合。全面衡量省、設(shè)區(qū)市、縣市(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))5級(jí)數(shù)字政府建設(shè)情況，既要保證指標(biāo)的通用性，也要考慮區(qū)域發(fā)展階段、目標(biāo)定位和職能分工，針對(duì)性選擇指標(biāo)框架，公正客觀反映不同層級(jí)數(shù)字政府建設(shè)差異。

(2)適用性和動(dòng)態(tài)性相結(jié)合。數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)和評(píng)價(jià)對(duì)象是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，指標(biāo)選取不僅要適用于考察對(duì)象的發(fā)展現(xiàn)狀，還應(yīng)反映同一指標(biāo)在不同時(shí)段的變動(dòng)情況及發(fā)展?jié)摿Γ匾獣r(shí)應(yīng)對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

(3)全面性與引領(lǐng)性相結(jié)合。要構(gòu)建一個(gè)體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)支撐、政務(wù)服務(wù)、政府治理、社會(huì)治理和政府決策等的數(shù)字政府發(fā)展綜合能力評(píng)估框架，充分體現(xiàn)江蘇省數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展方向和政策要求。

(4)銜接性與科學(xué)性相結(jié)合。充分利用現(xiàn)有評(píng)估體系，結(jié)合單一指標(biāo)和區(qū)域綜合評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)工作有效銜接，避免過度評(píng)估。同時(shí)，保證指標(biāo)間的獨(dú)立性、計(jì)算量度和計(jì)算方法的科學(xué)性，保證權(quán)重分配及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與江蘇省發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)。

3.2 指標(biāo)框架

以目標(biāo)為導(dǎo)向，依據(jù)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則和數(shù)字政府評(píng)估要素，構(gòu)建了“整體、數(shù)據(jù)、服務(wù)、協(xié)同、持續(xù)”多位融合的指標(biāo)框架(見圖2)。

圖2 江蘇數(shù)字政府發(fā)展水平評(píng)估指標(biāo)框架

針對(duì)指標(biāo)體系框架，依據(jù)國家“十四五”規(guī)劃建設(shè)的“加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享”“推動(dòng)政務(wù)信息化共建共用”“提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能”中的各項(xiàng)具體建設(shè)內(nèi)容及江蘇省“十四五”規(guī)劃“1234+”總體架構(gòu)下的建設(shè)內(nèi)容，設(shè)計(jì)各項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容。一體化統(tǒng)籌支撐，圍繞數(shù)字政府“高水平支撐能力走在全國前列”的目標(biāo)，突出數(shù)字政府整體化推進(jìn)，從組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、云網(wǎng)支撐、應(yīng)用支撐、統(tǒng)一入口5個(gè)層面開展評(píng)估。要素化數(shù)據(jù)配置，圍繞“高能級(jí)數(shù)字生態(tài)走在全國前列”的目標(biāo)，結(jié)合數(shù)據(jù)支撐體系，評(píng)估數(shù)據(jù)要素的高效歸集、全面共享、深度治理、開放流通。融合化服務(wù)成效，圍繞“高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)走在全國前列、高效能社會(huì)治理走在全國前列、高質(zhì)效政務(wù)運(yùn)行走在全國前列”的目標(biāo)，立足“三清單”重點(diǎn)改革任務(wù)，突出“數(shù)據(jù)-業(yè)務(wù)”融合，評(píng)估一件事通辦、一類事統(tǒng)辦、一體事聯(lián)辦成效。持續(xù)化發(fā)展能力，圍繞數(shù)字政府保障，促進(jìn)江蘇數(shù)字政府“數(shù)字化、智能化、一體化”持續(xù)發(fā)展，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全保障能力。示范化領(lǐng)域創(chuàng)新，圍繞“高品質(zhì)數(shù)字社會(huì)走在全國前列”的目標(biāo)，凸顯數(shù)字政府領(lǐng)域探索創(chuàng)新工作，評(píng)估數(shù)字政府應(yīng)用示范、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、模式創(chuàng)新。

4 評(píng)估實(shí)施路徑建議

在指標(biāo)設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，結(jié)合江蘇省實(shí)際情況，形成包括評(píng)估主體、評(píng)估方式、評(píng)估流程在內(nèi)的評(píng)估工作建議，通過試評(píng)估等方式，選取有代表性的部門、市、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)，驗(yàn)證指標(biāo)數(shù)據(jù)采集的可行性。逐步構(gòu)建“統(tǒng)分結(jié)合”的數(shù)字政府多級(jí)評(píng)估體系，綜合分析“省、設(shè)區(qū)市、縣市(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))”五級(jí)數(shù)字政府建設(shè)的差異，構(gòu)建3類指標(biāo)體系。

基于評(píng)估對(duì)象的多樣性，評(píng)估采用自評(píng)數(shù)據(jù)上報(bào)、提取政務(wù)系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)校驗(yàn)、實(shí)地調(diào)研、訪談核驗(yàn)等方式，按照統(tǒng)籌推進(jìn)、分級(jí)實(shí)施原則開展，并充分考慮基層建設(shè)的差異性，同時(shí)帶動(dòng)各級(jí)政府的主觀能動(dòng)性。

不斷加強(qiáng)“無感采驗(yàn)”的數(shù)字政府智能評(píng)估能力。根據(jù)評(píng)估指標(biāo)體系，建議編制形成采集數(shù)據(jù)及證明材料清單，評(píng)估對(duì)象按清單要求梳理統(tǒng)計(jì)，并提交相關(guān)數(shù)據(jù)及佐證材料。建議組織第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)結(jié)合年度對(duì)各地各部門實(shí)地調(diào)研掌握相關(guān)工作的落實(shí)情況和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展情況，對(duì)采集數(shù)據(jù)和佐證材料進(jìn)行核查。

隨著后續(xù)評(píng)估工作的進(jìn)一步開展，數(shù)字政府評(píng)估的覆蓋面不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集方式易存在“信息不對(duì)稱、實(shí)施規(guī)范差、管理效率低”等問題，建議在后續(xù)評(píng)估實(shí)施過程中，以信息化為基礎(chǔ)，利用信息化平臺(tái)，開展評(píng)估數(shù)據(jù)采集工作，規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)的采集要求，提高數(shù)據(jù)采集的工作質(zhì)量和效率。

常態(tài)推進(jìn)“信號(hào)驅(qū)動(dòng)”的數(shù)字政府創(chuàng)新發(fā)展模式。評(píng)估結(jié)果應(yīng)用是“以評(píng)促建”的落腳點(diǎn)，建議多渠道加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，包括：輔助決策，通過公開動(dòng)態(tài)展示數(shù)字政府評(píng)估結(jié)果，反映江蘇省各級(jí)數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展情況，輔助管理部門在后續(xù)項(xiàng)目管理、資金分配等方面的決策；跟蹤糾偏，將評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋被評(píng)估單位，如有問題，跟蹤督促其及時(shí)糾偏，不斷完善數(shù)字政府建設(shè)，促進(jìn)其提高數(shù)字政府發(fā)展水平；評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)，鼓勵(lì)先行先試，總結(jié)數(shù)字政府建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，可開展數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)秀案例評(píng)選工作。

5 結(jié)語

數(shù)字政府發(fā)展水平評(píng)估是一個(gè)具有探索性的系統(tǒng)工程，本次江蘇省數(shù)字政府發(fā)展水平指標(biāo)體系研究引入創(chuàng)新理論方法，結(jié)合數(shù)字政府發(fā)展前沿要求和江蘇省數(shù)字政府發(fā)展訴求，參考和對(duì)標(biāo)了行業(yè)評(píng)估實(shí)踐，細(xì)化設(shè)計(jì)、廣泛求證，初步形成了江蘇省數(shù)字政府發(fā)展水平評(píng)估基本要素和路徑，為后續(xù)江蘇省數(shù)字政府發(fā)展水平評(píng)估工作提供了堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。隨著數(shù)字化技術(shù)不斷演進(jìn)，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作不斷深入，指標(biāo)體系的不斷完善和持續(xù)適用問題需要予以密切關(guān)注。在構(gòu)筑全面、科學(xué)的數(shù)字政府發(fā)展水平評(píng)估體系中，應(yīng)注重評(píng)估工作和指標(biāo)演進(jìn)的常態(tài)化，持續(xù)改進(jìn)，逐步形成“設(shè)計(jì)-實(shí)施-應(yīng)用-監(jiān)測(cè)-反饋”的動(dòng)態(tài)評(píng)估模式。