新《行政處罰法》視角下煙草專賣執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對

郝友楠

天津市靜海區(qū)煙草專賣局，天津 301600

2021年7月15日，新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱新《行政處罰法》）開始施行。這次全面修訂體現(xiàn)了國家對貫徹落實(shí)依法行政、規(guī)范公正文明執(zhí)法的決心，同時(shí)也給煙草專賣執(zhí)法帶來了一系列新的挑戰(zhàn)和影響，對此，我們需要重新思考和定位新法在煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)域的具體應(yīng)用。我們只有充分做好準(zhǔn)備工作，與時(shí)俱進(jìn)、自我革新，才能規(guī)避各類法律風(fēng)險(xiǎn)，適應(yīng)新形勢、新要求，從而實(shí)現(xiàn)煙草行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

一、從煙草專賣執(zhí)法角度看《行政處罰法》修訂的新變化

新《行政處罰法》共八章八十六條，對于行政處罰的概念與種類、不予處罰制度、聽證制度等方面均做了較大范圍的修訂。由于此次涉及較多條款的修改，在此，本文不做一一贅述，主要對煙草專賣執(zhí)法產(chǎn)生較大影響的新變化進(jìn)行總結(jié)歸納。

（一）明確行政處罰的概念和種類

新《行政處罰法》以“定義+列舉”的形式對行政處罰的概念進(jìn)行了闡明，在第二條詳細(xì)說明了行政處罰是以“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”的方式予以懲戒。同時(shí)，在第九條增加了“通報(bào)批評、降低資質(zhì)等級、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”等處罰種類［1］。同時(shí)，第六十三條也拓寬了聽證的情形，增加了“沒收較大數(shù)額違法所得，沒收較大價(jià)值非法財(cái)物，降低資質(zhì)等級，責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)，其他較重的行政處罰”等聽證情形。上述修改明確了行政處罰的內(nèi)涵，列明了行政處罰的種類，解決了處罰界定標(biāo)準(zhǔn)不明的問題。

（二）完善行政處罰與刑事司法的銜接制度

新《行政處罰法》第二十七條從兩個(gè)方面完善了行政處罰與刑事司法的銜接制度。首先，關(guān)于涉嫌犯罪違法行為的“正向”移送，由行政機(jī)關(guān)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，也就是說，行政機(jī)關(guān)在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪應(yīng)當(dāng)立即移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；其次，對于依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為，舊《行政處罰法》沒有作出規(guī)定，新《行政處罰法》增加了“逆向”移送，即司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將此類案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，此舉措實(shí)現(xiàn)了行刑銜接流程的“閉環(huán)”。

（三）體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的原則

新《行政處罰法》第三十二條增加規(guī)定了當(dāng)事人“主動供述”或“受他人誘騙”，應(yīng)當(dāng)從輕或減輕行政處罰；第三十三條增加規(guī)定了“首違可不罰”和“無主觀過錯(cuò)不罰”兩個(gè)新法律制度；第三十四條規(guī)范了行政處罰自由裁量權(quán)的行使，行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)事人違法行為的嚴(yán)重程度進(jìn)行合理處罰，更加體現(xiàn)了行政處罰的合法性、科學(xué)性以及合理性。以上修訂內(nèi)容進(jìn)一步體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的原則，保障了執(zhí)法的“溫度”。

（四）規(guī)范行政執(zhí)法的程序和期限規(guī)則

首先，新《行政處罰法》第三十九條明確了公示要求；第四十七條新增了對行政處罰的執(zhí)法全過程記錄；第五十八條強(qiáng)調(diào)了進(jìn)行法制審核的情形。以上三項(xiàng)制度的制定能夠保障行政執(zhí)法的客觀、公正、完整，有助于預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提升行政處罰決定的公信力。其次，在第四十條明確規(guī)定“證據(jù)不足的，不得給予行政處罰”；第四十六條規(guī)定非法證據(jù)排除規(guī)則；第六十五條規(guī)定聽證程序應(yīng)結(jié)合聽證筆錄作出決定。由此來看，基本涉及到證據(jù)制度的各個(gè)方面。最后，對于各種期限上也作了相應(yīng)調(diào)整。在第六十條明確了行政機(jī)關(guān)處罰決定的辦理期限，即自立案之日起90日內(nèi)作出；第六十四條延長了當(dāng)事人申請聽證的時(shí)間，從3日延長為5日；第八十五條明確了規(guī)定中的2日、3日、5日、7日均為工作日，這些期限規(guī)則保障相對人有更多的時(shí)間去做出判斷，同時(shí)提升行政處罰的效率。

綜上，《行政處罰法》的新變化對煙草專賣執(zhí)法現(xiàn)狀產(chǎn)生了重要意義，對此，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合新變化與煙草專賣管理實(shí)際工作來考慮其中的具體影響。

二、新《行政處罰法》對煙草專賣執(zhí)法的具體影響

（一）對煙草行政處罰核心內(nèi)涵及外延的理解和把握問題

在現(xiàn)行煙草專賣管理制度中，行政處罰種類主要以警告、罰款、沒收違法所得為主，輔以取消從業(yè)資格、沒收違法煙草專賣品等其他處罰種類。隨著新《行政處罰法》對行政處罰種類進(jìn)行了增設(shè)，如何在煙草專賣執(zhí)法相關(guān)制度修訂過程中，結(jié)合實(shí)際對煙草專賣管理領(lǐng)域的行政處罰種類進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整與界定成為問題，如通報(bào)批評如何應(yīng)用其中值得我們思考。

與此同時(shí)，煙草生產(chǎn)經(jīng)營活動涉及領(lǐng)域眾多、情形復(fù)雜多樣，煙草專賣管理領(lǐng)域采取的一些行政管理措施與行政處罰界限模糊，如內(nèi)管部門對違法零售戶實(shí)施貨源調(diào)控，即限制其購進(jìn)卷煙數(shù)量，由此會導(dǎo)致零售戶的檔位降低，顯然對其權(quán)益造成了實(shí)質(zhì)影響，那么是否按照新《行政處罰法》的定義界定為一種行政處罰措施；再比如根據(jù)國家煙草專賣局規(guī)定“責(zé)令暫停煙草專賣零售業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓”為一種行政管理措施，其是否屬于行政處罰中的“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動”等，這些行政管理措施的法律屬性有待考究。

（二）對煙草行刑銜接機(jī)制的建立和完善問題

目前，煙草專賣執(zhí)法過程中，會遇到一些案件在公安部門接收后，經(jīng)過調(diào)查不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，在過去這種情況的案件一般會被擱置很長時(shí)間無法處理，而新《行政處罰法》解決了該問題，使得行刑銜接成為閉環(huán)。雖然規(guī)定了“正向”“逆向”雙向移送制度，但對于案件送回行政機(jī)關(guān)后如何處理以及如何移送沒有進(jìn)一步規(guī)定，對于如何建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制，是我們需要考慮的新問題。

（三）對煙草處罰與教育相結(jié)合原則的應(yīng)用和融合問題

在煙草專賣執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員經(jīng)常會遇到這樣的問題，如在市場檢查過程中，發(fā)現(xiàn)某一零售戶店內(nèi)存放有幾條非當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)購進(jìn)的國產(chǎn)真品卷煙，該零售戶認(rèn)識到錯(cuò)誤且表示為第一次并不知道自己的行為違反了法律規(guī)定，執(zhí)法人員對其進(jìn)行了批評教育，那么對其是否仍應(yīng)進(jìn)行處罰的問題，使執(zhí)法人員陷入兩難境地。而且初次違法是否限定時(shí)間及區(qū)域也需要進(jìn)一步進(jìn)行明確。

在案件查辦中，判斷煙草專賣違法行為構(gòu)成要件時(shí)通常只考慮主體、客觀、客體三方面要件，而不考慮主觀要件。如零售戶以某品牌真煙價(jià)格購進(jìn)卷煙若干條（該零售戶并不知道其銷售的為假煙），但經(jīng)煙草專賣局查扣鑒定后，判定為假冒注冊商標(biāo)且偽劣的卷煙，若考慮主觀因素應(yīng)定性為未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨行為，若不考慮主觀因素應(yīng)定性為銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品行為，這類問題也對執(zhí)法人員在進(jìn)行案件審理的過程中造成了一定的影響。

（四）對煙草專賣執(zhí)法程序及期限規(guī)定的調(diào)適和規(guī)范問題

目前，執(zhí)法人員在調(diào)查取證方面權(quán)限較小，主要為詢問、檢查經(jīng)營場所以及查閱、復(fù)制相關(guān)資料等，這導(dǎo)致執(zhí)法人員進(jìn)行證據(jù)收集時(shí)具有局限性，很多當(dāng)事人、嫌疑人、證人口供中的事實(shí)無法進(jìn)行查證，只能依靠他們提供的材料進(jìn)行佐證。而“首違可不罰”“主觀無過錯(cuò)不罰”以及自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的適用都需要更加嚴(yán)格的證據(jù)認(rèn)定，只有證據(jù)足夠充分，能夠證明具體違法事實(shí)，才有利于執(zhí)法人員更準(zhǔn)確地審理案件。

與此同時(shí)，在煙草專賣執(zhí)法過程中，如果沒有取舍、事無巨細(xì)地全過程記錄，不僅難以做到，也沒有必要，由此帶來的執(zhí)法成本較高，那么后續(xù)如何根據(jù)這一規(guī)定去設(shè)計(jì)和優(yōu)化執(zhí)法流程，需要到實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并形成規(guī)則。另外，新《行政處罰法》與煙草專賣執(zhí)法對于期限的有關(guān)規(guī)定有所出入，亟待相關(guān)部門對煙草專賣執(zhí)法中規(guī)定的期限進(jìn)行調(diào)適。

綜上，如何把握行政處罰核心內(nèi)涵及外延、建立和完善行刑銜接機(jī)制、有效實(shí)施“柔性執(zhí)法”、規(guī)范證據(jù)收集、調(diào)適法定期限等需要執(zhí)法人員結(jié)合工作實(shí)際不斷思索與完善。

三、對煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嵤┬隆缎姓幜P法》的應(yīng)對建議

以上問題的存在勢必會阻礙煙草專賣執(zhí)法的優(yōu)化進(jìn)程，為了實(shí)現(xiàn)煙草專賣執(zhí)法的高質(zhì)量發(fā)展，有力推進(jìn)公正文明執(zhí)法在煙草領(lǐng)域的貫徹落實(shí)，我們必須思考應(yīng)對挑戰(zhàn)的新方法、新舉措。

（一）科學(xué)理解行政處罰的概念，準(zhǔn)確適用新增行政處罰種類

首先，新《行政處罰法》中增加的行政處罰種類，應(yīng)在煙草相關(guān)法律法規(guī)修訂過程中，結(jié)合煙草專賣執(zhí)法面臨的實(shí)際問題，對煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)域的行政處罰種類進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適，如通過法定形式將“通報(bào)批評”設(shè)定為煙草行政處罰的種類，真正實(shí)現(xiàn)行政處罰的懲戒與教育效果。

其次，對于責(zé)令暫停煙草專賣零售業(yè)務(wù)進(jìn)行整頓、貨源調(diào)控等煙草專賣行政管理措施，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)屬于行政處罰措施。行政處罰的定義是“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”，以上行政管理措施對相對人權(quán)益造成影響，責(zé)令暫停煙草專賣零售業(yè)務(wù)進(jìn)行整頓應(yīng)屬于“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動”，而貨源調(diào)控會導(dǎo)致零售戶檔位降低，也會造成權(quán)益減損，由此，對零售戶造成權(quán)益減損或義務(wù)增加的措施均應(yīng)當(dāng)列為行政處罰措施，按照行政處罰程序進(jìn)行立案調(diào)查取證最后做出行政處罰決定。

（二）建立健全行刑銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“雙向”銜接閉環(huán)

對于煙草專賣執(zhí)法來講，建立健全行政處罰與刑事處罰“雙向銜接”機(jī)制至關(guān)重要。近年來，涉煙刑事犯罪案件逐年增長，合理制定煙草行刑銜接機(jī)制勢在必行。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立專門的煙草專賣局移送涉嫌犯罪案件規(guī)定，將案件移送相關(guān)情況詳細(xì)規(guī)定，如案件移送時(shí)間、案件移送程序、案件移送材料以及公安機(jī)關(guān)不予立案的法律救濟(jì)等方面詳細(xì)規(guī)定，而不是分散規(guī)定。

同時(shí)，公安機(jī)關(guān)與煙草專賣局仍需要加強(qiáng)配合，可通過聯(lián)席會議、協(xié)商會等方式實(shí)現(xiàn)信息共享，及時(shí)就有關(guān)證據(jù)收集情況征求意見建議。強(qiáng)化人民檢察院在涉煙行刑銜接問題上的監(jiān)督責(zé)任，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對公安機(jī)關(guān)和煙草專賣局的涉煙案卷進(jìn)行抽查，以起到全面監(jiān)督的作用。

（三）綜合因素考慮案件審理定性，加強(qiáng)煙草專賣執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

在煙草專賣執(zhí)法中，根據(jù)零售戶的違法情況，筆者建議，自從事煙草制品零售業(yè)務(wù)起在轄區(qū)內(nèi)首次實(shí)施“未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨”違法行為的，適用“首違可不罰”規(guī)定。與此同時(shí)，完善專賣系統(tǒng)的信息同步，及時(shí)查詢當(dāng)事人是否有違法記錄。分析違法行為時(shí)應(yīng)將主觀要件納入煙草專賣違法行為的構(gòu)成要件中，綜合因素決定是否給予處罰或給予處罰的種類、幅度等［2］。

無論是“首違可不罰”“無主觀過錯(cuò)不罰”，抑或是自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的適用都需要我們執(zhí)法人員自身綜合素質(zhì)的提高，對此，應(yīng)加強(qiáng)煙草專賣執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)［3］，鼓勵各級煙草專賣執(zhí)法人員參與國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，科學(xué)配置執(zhí)法人員數(shù)量，充實(shí)一線執(zhí)法力量，切實(shí)提升煙草專賣執(zhí)法的公信力。

（四）完善煙草專賣執(zhí)法相關(guān)配套制度，全面確立證據(jù)規(guī)則的羈束地位

首先，把握好新《行政處罰法》與煙草專賣管理領(lǐng)域單行法如《煙草專賣法》之間的關(guān)系。結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展，制定完善煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則、煙草專賣執(zhí)法公示制度、煙草專賣執(zhí)法全過程記錄制度等一系列配套制度。其中，建議簡化設(shè)計(jì)執(zhí)法全過程記錄，對“現(xiàn)場勘驗(yàn)、詢問、抽樣、送達(dá)”等重要節(jié)點(diǎn)進(jìn)行音像記錄，其余以文字形式進(jìn)行記錄，如此，既節(jié)約了執(zhí)法成本，也提高了執(zhí)法效率。

其次，確立證據(jù)規(guī)則的羈束地位。根據(jù)煙草專賣執(zhí)法的特點(diǎn)建立各種證據(jù)的收集標(biāo)準(zhǔn)，使煙草專賣執(zhí)法證據(jù)的采取規(guī)范化。將所有案件相關(guān)證據(jù)綜合評判后作出最后的行政處罰決定，這樣才能讓行政相對人信服，為實(shí)現(xiàn)煙草高質(zhì)量發(fā)展提供有力行政執(zhí)法保障。

最后，對于煙草專賣執(zhí)法的期限規(guī)定應(yīng)與新《行政處罰法》相一致，如聽證、立案、結(jié)案、調(diào)查終結(jié)、送達(dá)等程序期限應(yīng)符合新變化，《行政處罰法》中有規(guī)定的從其規(guī)定，其中規(guī)定的2日、3日、5日、7日均為工作日，未做規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)列為自然日，同時(shí)，行政許可執(zhí)法期限應(yīng)與《行政許可法》相一致。

綜上，新《行政處罰法》實(shí)施以來，對煙草專賣執(zhí)法產(chǎn)生了新挑戰(zhàn)，希望以上建議能夠幫助執(zhí)法人員更從容地應(yīng)對新挑戰(zhàn)。

四、結(jié)語及展望

作為煙草專賣執(zhí)法者，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)新《行政處罰法》，結(jié)合當(dāng)前工作實(shí)際與形勢，在煙草專賣執(zhí)法過程中，及時(shí)完善執(zhí)法工作流程，優(yōu)化執(zhí)法工作方式方法，努力跟上新腳步、新要求，不斷推進(jìn)新《行政處罰法》的貫徹落實(shí)，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實(shí)保護(hù)行政管理相對人的合法權(quán)益，確保辦理的每一起案件都經(jīng)得起檢驗(yàn)。