我國風(fēng)景名勝區(qū)法律保護(hù)的問題與對策

張靈玲

內(nèi)蒙古民族大學(xué)法學(xué)與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000

風(fēng)景名勝區(qū)是自然的寶貴遺產(chǎn)，也是人類的寶貴財(cái)富。在發(fā)展的同時(shí)，也暴露出一些問題，如環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)、運(yùn)營中的制度缺陷等等［1］。目前我國有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)的法律法規(guī)、規(guī)章雖然數(shù)量眾多，但由于法律層級低、立法滯后，加上規(guī)劃混亂、管理難以協(xié)調(diào)，使得許多不可再生的風(fēng)景名勝區(qū)資源面臨失去原有風(fēng)貌和歷史文化價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)，為此，如何健全風(fēng)景名勝的專門立法、建設(shè)管理制度和建立健全風(fēng)景名勝的生態(tài)補(bǔ)償制度，是解決這一問題的關(guān)鍵所在。

一、風(fēng)景名勝區(qū)概念界定

（一）風(fēng)景名勝區(qū)

《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二條第二款規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。風(fēng)景名勝區(qū)不僅是一個(gè)觀光景點(diǎn)，而且還是重要的國家森林保護(hù)資源。

風(fēng)景名勝區(qū)資源具有獨(dú)特的不可替代性，風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)必須對其進(jìn)行高效的保護(hù)。風(fēng)景名勝區(qū)的類型劃分有助于景區(qū)分級［2］。我國現(xiàn)有的旅游景區(qū)分級并沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，而在實(shí)踐中，景區(qū)分為兩種類型：第一種是根據(jù)景區(qū)的組成要素，分為自然景區(qū)、人文景區(qū)和自然景區(qū)三類；第二種是根據(jù)自身的大小，創(chuàng)建了全國和省級景區(qū)，使其在旅游中的作用得到最大限度的利用。

（二）加強(qiáng)我國風(fēng)景名勝區(qū)法治建設(shè)的價(jià)值

1.生態(tài)和生物多樣性的保護(hù)。從人類步入工業(yè)化時(shí)代起，由于過度利用資源，導(dǎo)致了自然的巨大損失，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的不平衡和物種的急劇下降。隨著生態(tài)系統(tǒng)日趨人性化，生態(tài)系統(tǒng)對人類的危害也越來越大。風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)是保護(hù)生態(tài)、生物多樣性和生態(tài)環(huán)境的重要內(nèi)容。

2.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的價(jià)值相統(tǒng)一。景區(qū)內(nèi)的優(yōu)良自然與文化景觀，是人類文化與生命進(jìn)化的一種珍貴資源，它不僅有利于推動人類的文化進(jìn)步，也有利于地球生命的進(jìn)化［3］。風(fēng)景名勝區(qū)不僅可以從現(xiàn)有的資源中得到即時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，而且可以通過適當(dāng)?shù)拈_發(fā)來實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

二、我國風(fēng)景名勝區(qū)的法律保護(hù)現(xiàn)狀

（一）國家層面

新中國成立以后，第一部有關(guān)風(fēng)景區(qū)的環(huán)保立法是1985年國務(wù)院頒布的原《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》（已廢止）。最初，此政策對風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)作用。此后，原國土資源部于1994年3月4日編制并出版了《中國風(fēng)景名勝區(qū)形勢與展望》，全面總結(jié)了15年來我國風(fēng)景名勝區(qū)資源開發(fā)工作的發(fā)展歷程，并對目前面臨的嚴(yán)峻局面作出了較為客觀的評價(jià)，正確把握風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的趨勢和發(fā)展策略。同時(shí)還指出，最主要的是要制訂更高的規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)管，有關(guān)景區(qū)的立法呼聲已經(jīng)日漸高漲。其后，根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一要求，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》于2006年9月6日獲得批準(zhǔn)，并于2006年12月1日起施行。同時(shí)，在我國《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)不得建設(shè)污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，建設(shè)其他設(shè)施，其污染物排放不得超過排放標(biāo)準(zhǔn)。2020年新修訂的《森林法》，對舊版《森林法》涉及風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修改，并強(qiáng)化了林業(yè)部門依法履行查處破壞森林資源等違法行為的職責(zé)。

（二）地方層面

隨著旅游業(yè)的發(fā)展，許多城市和地區(qū)都在大力發(fā)展旅游業(yè)，許多城市甚至已經(jīng)發(fā)展成了著名的旅游城市。在中央的引導(dǎo)下，各省也紛紛出臺了一些地方性的環(huán)保法律法規(guī)來完善各地的風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展建設(shè)。例如，2014年重慶市對原有《重慶市風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》進(jìn)行進(jìn)一步修訂，加強(qiáng)對旅游景點(diǎn)的保護(hù)；湖南省從2006年開始踐行《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，以使景區(qū)資源得到有效的保護(hù)與利用。地方規(guī)章的出臺，對各地風(fēng)景名勝區(qū)的環(huán)境管理工作起到了積極作用，但由于法律規(guī)定的內(nèi)容太多，不夠協(xié)調(diào)、不夠連貫，它們各自獨(dú)立，對風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的影響不大。

三、我國風(fēng)景名勝區(qū)法律保護(hù)存在問題

（一）現(xiàn)有立法存缺陷

1.立法層級低，缺乏專門立法。《風(fēng)景名勝區(qū)條例》在2006年9月6日頒布，同時(shí)對于《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》進(jìn)行廢止，也使得該條例成為風(fēng)景名勝區(qū)管理的一項(xiàng)重要法規(guī)。從我國的立法體系來看，對于風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)僅停留在“條例”中，尚未上升至法律范疇，這樣對于一些破壞風(fēng)景名勝區(qū)的行為的遏制力就會不足。國內(nèi)出臺的風(fēng)景名勝區(qū)資源相關(guān)的法規(guī)大多是行政法規(guī)、規(guī)章，雖然很多省市都依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，頒布了本地區(qū)的地方性法規(guī)，但是其力度肯定不如人大法律。特別是一些地方文件，還屬于“內(nèi)部規(guī)定”，僅限于相關(guān)部門，不向社會公開，嚴(yán)重影響了法律的統(tǒng)一性和透明性，使景區(qū)的執(zhí)法工作更加困難［4］。

2.立法中的制度設(shè)計(jì)存在缺陷。目前，我國現(xiàn)有的風(fēng)景名勝區(qū)管理制度對于景區(qū)資源的保護(hù)還很薄弱，另外，現(xiàn)有的立法對傳統(tǒng)民事權(quán)利的設(shè)計(jì)也有一定的不足。例如，風(fēng)景名勝區(qū)的物權(quán)保護(hù)具有一定的局限性。由于景區(qū)內(nèi)有許多重要的環(huán)境因素，例如水資源、樹木和文物。傳統(tǒng)意義上水資源等并非私人財(cái)產(chǎn)，因此不能作為物權(quán)的對象，而一旦破壞了資源、生態(tài)環(huán)境，不但會對公共和私人財(cái)產(chǎn)造成危害，也會對人的身體、心理造成傷害。由于相鄰權(quán)僅限于基于不動產(chǎn)的相鄰關(guān)系而產(chǎn)生的環(huán)境侵權(quán)，因此，相鄰權(quán)具有一定的限制。這些充分反映了我國現(xiàn)有法律法規(guī)中存在的法律責(zé)任不夠健全。

（二）管理體制不完善

我國的風(fēng)景名勝區(qū)在名義上屬于國有，其監(jiān)督與管理工作主要是由國務(wù)院的建設(shè)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但實(shí)際上縣級以上的政府和相關(guān)部門都可以參與其中，在一個(gè)資源較為豐富的景區(qū)里，可以涉及到旅游、城建、林業(yè)等方面，還可以有文物、宗教、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)職能［5］。具體來說，風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)部負(fù)責(zé)，森林公園由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，自然保護(hù)區(qū)由環(huán)境部門負(fù)責(zé)。文物部門負(fù)責(zé)歷史文化遺產(chǎn)，國土部門負(fù)責(zé)保護(hù)地質(zhì)公園，宗教部門負(fù)責(zé)寺院建設(shè)，水利運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)水資源和水利建設(shè)。國家一級風(fēng)景區(qū)由旅游部負(fù)責(zé)。上述各部門都是代表國家行使自己的管理權(quán)和所有權(quán)，各部門之間的權(quán)力和關(guān)系并不明確，各部門之間的職責(zé)和關(guān)系也不明確，職能與職能設(shè)置不協(xié)調(diào)，管理缺乏權(quán)威。各部門、單位為了自身的利益形成了人為的割據(jù)，一定程度上造成了風(fēng)景名勝區(qū)資源的損害。由于沒有建立起橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，風(fēng)景名勝區(qū)不能進(jìn)行統(tǒng)一的開發(fā)與建設(shè)，存在著重復(fù)建設(shè)、低層次的規(guī)劃問題。行業(yè)規(guī)則的沖突是不可避免的。

（三）產(chǎn)權(quán)制度不明晰

產(chǎn)權(quán)是一種法律上的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。包括財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)。我國現(xiàn)行法律對景區(qū)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)尚無明文規(guī)定，景區(qū)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等方面存在著諸多問題。我國《憲法》明確規(guī)定，景區(qū)等自然資源屬于國家，但現(xiàn)行《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中，經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、所有權(quán)三權(quán)混為一談，導(dǎo)致所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)存在下列問題：1.缺乏對所有者的監(jiān)督和制約，所有者代表的利益可能與所有者的利益發(fā)生沖突；2.主體的多樣性和多部門性，造成了政府的多管齊下與矛盾；3.當(dāng)業(yè)主對被委任的業(yè)主代表喪失了制約、業(yè)主代表不健全的情況下，部分代表不能有效進(jìn)行選擇和監(jiān)督；4.部分部門與全體群眾之間存在著嚴(yán)重的利益沖突，有些部門為了自己的利益，不惜以國家財(cái)產(chǎn)的總體利益為代價(jià)。

（四）公眾參與制度欠缺

當(dāng)前，風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與管理職責(zé)應(yīng)該歸于當(dāng)?shù)卣?。雖然地方政府是公共利益的代言人，但是，我國缺少一個(gè)具有法律效力和管理職能的政府部門，其管理職能還不夠完善，人員力量不足，監(jiān)督機(jī)制不完善。風(fēng)景名勝區(qū)的資源利用與當(dāng)?shù)厝罕娤⑾⑾嚓P(guān)。但是，目前在我國風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)工作中，公共的介入通常只局限在倡導(dǎo)和教育方面，而在各個(gè)層面上，以及在環(huán)保領(lǐng)域中，幾乎沒有受到任何的權(quán)力約束。另外，部分地區(qū)政府在制定風(fēng)景區(qū)經(jīng)營計(jì)劃時(shí)，常常不能充分傾聽公眾的意見，也很難把旅游規(guī)劃的具體情況向公眾公布。尤其是對于那些感興趣的人，幾乎不會向他們說明具體的細(xì)節(jié)。由于沒有得到社會各方面的大力支持，景區(qū)的經(jīng)營活動也沒有廣泛的民眾基礎(chǔ)，一些政策制定機(jī)構(gòu)在規(guī)劃風(fēng)景名勝區(qū)時(shí)，很少或根本不顧及周圍民眾的相關(guān)利益，而是根據(jù)自己的意愿來調(diào)整自身的經(jīng)濟(jì)利益，這很容易造成風(fēng)景名勝區(qū)偏離軌道，損害人民的正當(dāng)權(quán)益。

四、我國風(fēng)景名勝區(qū)法律保護(hù)的完善路徑

（一）完善風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)的立法

首先，我國風(fēng)景名勝區(qū)的立法水平不高，缺乏專門的立法，可以通過立法來加以處理。風(fēng)景名勝區(qū)的運(yùn)營和管理體系要健全，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了旅游景點(diǎn)的界線，并盡可能減少了與其他相關(guān)地區(qū)的過渡交叉，實(shí)現(xiàn)景區(qū)邊界和管理權(quán)的統(tǒng)一。在健全風(fēng)景名勝區(qū)法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全地方性法規(guī)，不能只限于縣級政府制定和修訂。它的出現(xiàn)是為了扭轉(zhuǎn)目前我國地方性法規(guī)繁雜、無序、矛盾的狀況，從而具有有遠(yuǎn)見、更加穩(wěn)定的特點(diǎn)。

其次，筆者認(rèn)為，風(fēng)景名勝區(qū)景點(diǎn)自身沒有地理和種族界限，由于地域的人為分割，不僅破壞了該地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，而且會給該地區(qū)的生物多樣性帶來負(fù)面影響，同時(shí)也導(dǎo)致了各地區(qū)間的利益和經(jīng)營上的矛盾，進(jìn)而影響到風(fēng)景名勝區(qū)資源的可持續(xù)發(fā)展。

（二）理順風(fēng)景名勝區(qū)管理體制

1.要明晰景區(qū)的產(chǎn)權(quán)。風(fēng)景名勝區(qū)是國家資源，還是國家的一項(xiàng)重要資源。如有必要利用景區(qū)的資源，或者對其原有的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改造，必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

2.要對國家風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行界定，明確其性質(zhì)、職能、級別。盡管景區(qū)的行政人員大多是事業(yè)單位，履行著行政代管的職責(zé)，然而，在功能上，不符合《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定，很多風(fēng)景名勝區(qū)都成為旅游、經(jīng)濟(jì)和招商引資的窗口，風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展必將呈現(xiàn)出一種以市場為導(dǎo)向的發(fā)展趨勢，使得景區(qū)的資源管理和保護(hù)變得非常困難。

3.加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)的綜合執(zhí)法，要強(qiáng)化景區(qū)的保護(hù)和治理。景點(diǎn)規(guī)劃的目的是統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一保護(hù)，把資源整合在一起。

（三）完善風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營的法律制度

風(fēng)景名勝區(qū)的公共責(zé)任肯定要比景區(qū)本身的利益多，因此，作為風(fēng)景名勝區(qū)的特許人，政府就是公眾的代言人，在景區(qū)的特許管理體系中應(yīng)當(dāng)享受到一些特別的“服務(wù)”，也就是以實(shí)現(xiàn)行政目的為中心的行政性的優(yōu)先權(quán)利，包括：對景區(qū)的特許經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督，對未完成或不恰當(dāng)?shù)芈男衅湄?zé)任的受約人的制定權(quán)。在我們國家，風(fēng)景名勝區(qū)如果不合理地使用特許經(jīng)營的話，將會給景區(qū)的資源、環(huán)境和社會公共利益造成嚴(yán)重的損害。因此，自然保護(hù)區(qū)法必須對特許經(jīng)營權(quán)的持有者和經(jīng)營者作出明確的規(guī)定，和擁有權(quán)力的人簽訂合約，迫使他們遵守合約，懲罰那些不能履行合約的人，或者取消他們的特權(quán)。如：1.限制其轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。轉(zhuǎn)讓權(quán)是特許經(jīng)營的一種權(quán)利，但特許人必須對受讓人進(jìn)行審查，對未經(jīng)許可的轉(zhuǎn)讓權(quán)應(yīng)當(dāng)視為無效。2.制約其處罰的權(quán)力。對風(fēng)景名勝的積極處分或消極處分的損失，都有可能損害風(fēng)景區(qū)的整體形象，因此，要對其行使的某些處分權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限制，在核心景區(qū)內(nèi)不能進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處置，在法律上應(yīng)當(dāng)對這種行為作出明確的限制。

（四）構(gòu)建風(fēng)景名勝區(qū)公眾參與制度

許多景區(qū)在發(fā)展和運(yùn)營中存在著許多問題，這些問題都與法律、法規(guī)和監(jiān)管不力有關(guān)?？梢酝ㄟ^制定公眾參加機(jī)制，公眾的積極參加是發(fā)展的一項(xiàng)重要措施，通過問卷調(diào)查、群眾信訪和公眾咨詢等途徑，使公眾通過合法、有效、便捷的渠道表達(dá)自己的觀點(diǎn)；積極參加政府的政策制定和行政工作，使公眾的監(jiān)督真正落實(shí)、有效。借鑒外國的管理經(jīng)驗(yàn)，重視社會團(tuán)體和政府之間的相互影響，特別是政府機(jī)關(guān)的監(jiān)管，是推動景區(qū)的制度不斷完善和提高的重要力量。我們國家也應(yīng)該采用同樣的監(jiān)管模式，把景區(qū)的經(jīng)營情況向公眾開放，使公眾和社會團(tuán)體能夠看得清、放下心。

五、結(jié)語

在某些地區(qū)，由于風(fēng)景名勝區(qū)的不可再生性，景區(qū)的資源被嚴(yán)重地?fù)p害。在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，由于缺少科學(xué)的基礎(chǔ)，隨意侵占、穿越風(fēng)景名勝區(qū)，對風(fēng)景名勝區(qū)造成了極大的損害。在新的歷史階段，風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)要堅(jiān)持科學(xué)的規(guī)劃、統(tǒng)一的經(jīng)營和嚴(yán)密的保護(hù)。要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的根本方針，加強(qiáng)法治，完善管理制度，推動全社會的積極參加；要加大與世界各國的交流，保護(hù)、利用和管理旅游景區(qū)，讓人們擁有一個(gè)更為美麗的心靈家園。