從“雙減”背景下的教師輪崗看師生權(quán)益保障

楊 愫

云南師范大學(xué)，云南 昆明 650500

為深入貫徹黨的十九大和十九屆五中全會(huì)精神，切實(shí)提升學(xué)校育人水平，持續(xù)規(guī)范校外培訓(xùn)（包括線上培訓(xùn)和線下培訓(xùn)），有效減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過(guò)重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙減”），中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2021年7月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)?！半p減”背景下，為促進(jìn)教育資源均衡配置，實(shí)現(xiàn)教育公平，多地“雙減”政策再次提及教師輪崗。

教師輪崗并不是新事物，不僅在國(guó)際上有例可循，比如日本和韓國(guó)的教師輪崗制度已有一定歷史，我國(guó)浙江、深圳、江蘇等地也早已有探索，并且積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在政策層面，早在2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中就規(guī)定，建立健全義務(wù)教育學(xué)校教師和校長(zhǎng)流動(dòng)機(jī)制；2014年，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見(jiàn)》，提出要加快區(qū)域內(nèi)校長(zhǎng)、教師輪崗交流制度化建設(shè)。但是在“雙減”背景下，“教師輪崗”的一系列運(yùn)行以及成效又再次引發(fā)社會(huì)關(guān)注，甚至在有些地方引起了家校爭(zhēng)議，在輪崗過(guò)程中如何更好地保護(hù)教師和學(xué)生權(quán)益值得多方思考。對(duì)此，以下因素值得考慮。

一、規(guī)范管理：教育部及各地制定文件規(guī)范教師輪崗

從近年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)雖然有《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見(jiàn)》等相關(guān)文件的指導(dǎo)，各地也都根據(jù)自身情況制定了輪崗政策，也有市、縣、區(qū)甚至鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級(jí)，如《J市關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校教師校長(zhǎng)輪崗交流工作的實(shí)施意見(jiàn)》《C縣小學(xué)教師支教輪崗工作實(shí)施意見(jiàn)》等。［1］雖然教師流動(dòng)問(wèn)題一直是國(guó)家以及學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，但是當(dāng)前我國(guó)并未對(duì)教師輪崗制的具體措施進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范，而是將具體執(zhí)行權(quán)交給了地方政府，因此各地采取的輪崗措施相差較大，且有些措施不夠完善。［2］

（一）教育部的指導(dǎo)文件應(yīng)以均衡教育資源配置為指導(dǎo)思想，以保護(hù)學(xué)校、教師及學(xué)生權(quán)益為基本原則，內(nèi)容包括輪崗人員選擇依據(jù)、選擇程序、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及救濟(jì)途徑和申訴制度等，為各地輪崗工作提供宏觀指導(dǎo)，并給各地根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)文件留下空間。

（二）各地根據(jù)教育部的指導(dǎo)文件制定教師輪崗流動(dòng)的方針及其細(xì)則時(shí)，要注意本地城鄉(xiāng)差距、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化教育部相關(guān)規(guī)定，尤其應(yīng)規(guī)范輪崗人員的選擇程序。要著重保證流動(dòng)后的教師的專(zhuān)業(yè)、年齡、資格、男女比例等構(gòu)成的合理性。實(shí)施細(xì)則完成后應(yīng)報(bào)教育部備案。

（三）教育部在政策法規(guī)上確保合理明晰，與地方各級(jí)法規(guī)政策上下配合，讓我國(guó)教師輪崗制度具備操作性，保證輪崗制度在實(shí)踐中得到較好的貫徹而不至于侵害教師和學(xué)生的權(quán)益，偏離走樣違背初衷，使教師流動(dòng)始終在促進(jìn)教育均衡發(fā)展的軌道上運(yùn)行。

二、程序合法：保障教師和學(xué)生權(quán)益

教師輪崗制度不僅關(guān)乎教育公平，同時(shí)也關(guān)乎教師和學(xué)生的合法權(quán)益。目前，教育部只是在政策指導(dǎo)方面要求各地落實(shí)三部委文件精神、研究制定本地區(qū)推進(jìn)教師輪崗的政策文件和實(shí)施方案。在依法治教背景下，強(qiáng)化城鄉(xiāng)教師交流的程序民主，有利于具體貫徹城鄉(xiāng)教師交流的公平程序。［3］程序合法對(duì)于輪崗工作有重要意義，各省開(kāi)展輪崗工作，制定本地的規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)設(shè)計(jì)正當(dāng)合法的選擇輪崗人員程序，并考慮以下幾方面因素：

（一）充分保障教師權(quán)益

各省制定地方性規(guī)范文件前，應(yīng)調(diào)查教師輪崗的需求以及已實(shí)施的情況，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)制定科學(xué)的輪崗計(jì)劃，明確選擇輪崗地區(qū)、輪崗原則、輪崗要求等。各學(xué)校在確定輪崗人選時(shí)，應(yīng)先通過(guò)召開(kāi)教職工大會(huì)履行告知義務(wù)，提前公布輪崗信息，通過(guò)教師自愿報(bào)名或?qū)W校與教師雙方協(xié)商等多種方式，確定輪崗人選。在確定人選時(shí)，應(yīng)充分考慮教師的任教期、年齡以及妊娠產(chǎn)假等具體情況，并在學(xué)校進(jìn)行公示，向相應(yīng)機(jī)關(guān)報(bào)備。比如我國(guó)西藏地區(qū)所實(shí)行的教師崗位輪流制度，在教師輪崗數(shù)量及對(duì)象方面都缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。［4］還需注意的是，如果在確定人員過(guò)程中，學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人針對(duì)少數(shù)教師執(zhí)行或者利用教師輪崗違反“雙方地位平等原則”排除異己，地方規(guī)范性文件應(yīng)提供給教師提出異議的機(jī)會(huì)以及申訴渠道，公辦學(xué)校管理人員由監(jiān)察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督，民辦學(xué)校管理人員由教育主管部門(mén)監(jiān)督，以維護(hù)教師合法權(quán)益。

（二）兼顧學(xué)生合理訴求

一所學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量取決于教師、學(xué)生和家長(zhǎng)的共同作用，在這個(gè)關(guān)系中，學(xué)生是關(guān)鍵因素。如果輪崗教師的選擇涉及所帶班級(jí)的學(xué)生利益，根據(jù)我國(guó)《未成年人保護(hù)法》和教育部2021年5月25日審議通過(guò)的《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》的精神，學(xué)校應(yīng)堅(jiān)持最有利于未成年人原則，尊重學(xué)生的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，以適當(dāng)方式聽(tīng)取所涉班級(jí)學(xué)生的意見(jiàn)。如果涉及低齡段學(xué)生，應(yīng)適當(dāng)聽(tīng)取學(xué)生家長(zhǎng)的意見(jiàn)，兼顧家校雙方權(quán)益，促進(jìn)家校和諧。

（三）保證教學(xué)連續(xù)性

正常穩(wěn)定的教學(xué)連續(xù)性對(duì)青少年身心發(fā)展有至關(guān)重要的作用，有助于學(xué)生全面發(fā)展，養(yǎng)成良好習(xí)慣，提高學(xué)習(xí)的積極性。如果輪崗教師的選擇不考慮教學(xué)連續(xù)性，會(huì)使所涉學(xué)生的學(xué)習(xí)產(chǎn)生較大波動(dòng)，影響學(xué)生學(xué)習(xí)效果和心理健康。在無(wú)特殊狀況的條件下，比如教師休產(chǎn)假、病假以及其他合法理由，不能為了完成所謂的輪崗任務(wù)而強(qiáng)制更換教師，打斷正常教學(xué)的持續(xù)性。

教師輪崗制度政策合法合理，實(shí)施程序規(guī)范，操作上有章可循，流動(dòng)安排過(guò)程公開(kāi)透明，教師定期流動(dòng)制度規(guī)范完善，真正體現(xiàn)出“法治、嚴(yán)謹(jǐn)”的精神，一定程度上可以消除教師不合理流動(dòng)的誘因，保證教師流動(dòng)的公平，教師參與流動(dòng)也不會(huì)產(chǎn)生不公平感，［5］間接也對(duì)所帶班級(jí)學(xué)生權(quán)益起到保護(hù)作用。

三、明確界限：合理界定學(xué)校用人自主權(quán)

我國(guó)《教育法》規(guī)定學(xué)校有按照章程自主管理的權(quán)利，包括對(duì)學(xué)校的教學(xué)活動(dòng)和教師學(xué)生進(jìn)行管理。學(xué)校選擇輪崗教師是學(xué)校用人自主權(quán)的一種表現(xiàn)，但是學(xué)校行使用人自主權(quán)選擇輪崗教師時(shí)，不能以犧牲教師和學(xué)生的合法權(quán)益為前提。所以應(yīng)該明確界定學(xué)校的用人自主權(quán)界限，這個(gè)界限可以由學(xué)校章程或規(guī)章制度加以明確。

學(xué)校章程是學(xué)校對(duì)重大基本問(wèn)題做出全面性、原則性規(guī)定的綱領(lǐng)文件，是學(xué)校依法辦學(xué)、自主管理的基本依據(jù)，是學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度的“母法”。學(xué)校的章程或者規(guī)章制度在明確學(xué)校用人自主權(quán)界限方面，應(yīng)該遵循合法性、發(fā)展性和人本性等基本原則，其制定應(yīng)當(dāng)符合主體合法、程序合法以及內(nèi)容合法要件。

（一）主體合法方面

應(yīng)按照民主、公開(kāi)的原則在校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下組成包含管理人員、教師、學(xué)生和家長(zhǎng)等各利益相關(guān)者的學(xué)校章程起草小組作為制定章程主體。

（二）程序合法方面

在制定程序上應(yīng)嚴(yán)格按照《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》相關(guān)內(nèi)容實(shí)施，廣泛征求教師、學(xué)生以及家長(zhǎng)等多方意見(jiàn)，對(duì)于重大問(wèn)題要采取聽(tīng)證方式聽(tīng)取師生意見(jiàn)，完成章程草案；提交教職工代表大會(huì)審議討論，發(fā)揮教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的作用，并記錄相應(yīng)的修改意見(jiàn)和建議；起草小組將章程草案和多方的意見(jiàn)記錄說(shuō)明提交學(xué)校校務(wù)委員會(huì)討論通過(guò)，再由學(xué)校校長(zhǎng)辦公會(huì)議研究審定，由學(xué)校法定代表人簽發(fā)，報(bào)教育行政主管部門(mén)核準(zhǔn)。

（三）內(nèi)容合法方面

章程必須符合法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，不得與法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他具有法律效力的規(guī)范性文件相抵觸；內(nèi)容還應(yīng)符合理性和常識(shí)，不得超越法定權(quán)限和教育需要設(shè)定義務(wù)，規(guī)章完成后以學(xué)校名義經(jīng)合法程序及時(shí)向本校和社會(huì)公開(kāi)。比如涉及師生利益的輪崗教師的選擇，應(yīng)按照學(xué)校章程或規(guī)章制度嚴(yán)格執(zhí)行，保證師生意見(jiàn)和合理訴求得到充分表達(dá)。

在黨的十九屆四中全會(huì)中，我國(guó)提出依法治國(guó)的概念，正當(dāng)?shù)某绦蛟诖龠M(jìn)法治建設(shè)上有著積極的作用，在輪崗制度下，更好地保障教師和學(xué)生權(quán)益，需要我們重視正當(dāng)?shù)妮啀彸绦颍l(fā)揮其價(jià)值。

四、人才激勵(lì)：保證輪崗教師積極性

有新聞評(píng)論員說(shuō)過(guò)：“推動(dòng)教師流動(dòng)知易行難，如果不考慮教師個(gè)人職業(yè)和生活訴求，不明確教師流動(dòng)的權(quán)益保障，推動(dòng)教育公平的初衷有可能產(chǎn)生對(duì)教師的不公平?！彼?，在推動(dòng)教師輪崗制的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮教育、財(cái)政、人社等多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)作用，出臺(tái)配套政策，激發(fā)教師輪崗的積極性。

（一）要考慮教師職業(yè)特點(diǎn)出臺(tái)經(jīng)濟(jì)財(cái)政保障政策

輪崗教師往往有不適應(yīng)新環(huán)境、離家遠(yuǎn)不能照顧家人、事業(yè)發(fā)展和子女入學(xué)等顧慮，教育部門(mén)可以通過(guò)制定教師工資和津貼發(fā)放辦法以獎(jiǎng)勵(lì)的方式來(lái)鼓勵(lì)教師積極流動(dòng)，特別是向貧困地區(qū)、山區(qū)和寒冷地區(qū)流動(dòng)，在保證在教師基礎(chǔ)工資的基礎(chǔ)上增加保障性極高的多種津貼，比如特殊地區(qū)津貼、撫養(yǎng)津貼、住房津貼、單身赴任津貼等；學(xué)校還可以設(shè)置特定業(yè)務(wù)津貼，比如期末勤勉津貼、夜間教育津貼等以鼓勵(lì)教師積極參與輪崗工作。除津貼外，還應(yīng)具體落實(shí)輪崗教師的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償，可以對(duì)可測(cè)量的經(jīng)濟(jì)損失予以補(bǔ)償，如額外增加的生活費(fèi)用和交通費(fèi)用；對(duì)于具有隱性和不可測(cè)量性的損失進(jìn)行綜合考量建立分等級(jí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。［6］除此之外，可以學(xué)習(xí)韓國(guó)，通過(guò)頒布《教育公務(wù)員任用令》和《島嶼及農(nóng)村偏僻地區(qū)教育振興法》，以防止教師在同一職位或地域長(zhǎng)期工作而引起倦怠，且為提高學(xué)校教育質(zhì)量及均衡城鄉(xiāng)學(xué)校教育落差而實(shí)施教師輪崗制度。［7］

（二）在各種評(píng)定上政策應(yīng)傾斜于輪崗教師

在剛推行輪崗制時(shí)，孫亞玲學(xué)者就提出了用“支教”代替“輪崗”制，并以教師的“支教”經(jīng)歷作為晉升或者獲得榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的條件的觀點(diǎn)，此觀點(diǎn)值得肯定。韓國(guó)對(duì)于在教育質(zhì)量薄弱的學(xué)校工作的教師，也會(huì)采取一系列激勵(lì)措施。［8］不對(duì)流動(dòng)教師進(jìn)行績(jī)效考評(píng)或考評(píng)不當(dāng)（尤其是對(duì)于城市教師到農(nóng)村學(xué)校工作和農(nóng)村教師到城市學(xué)校工作的考評(píng)）都不會(huì)對(duì)流動(dòng)教師產(chǎn)生恰當(dāng)?shù)募?lì)效應(yīng)。［9］但目前來(lái)看，偏遠(yuǎn)的農(nóng)村中小學(xué)教師補(bǔ)貼還沒(méi)有能夠達(dá)到吸引教師的程度，農(nóng)村教師職稱(chēng)評(píng)定受方方面面的客觀影響和條款限制，晉升還是相當(dāng)困難。［10］因此，為刺激教師參與輪崗的積極性，政策應(yīng)真正傾斜于輪崗教師，在選拔干部時(shí)輪崗經(jīng)歷應(yīng)作為必備條件，在評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)職稱(chēng)時(shí)輪崗經(jīng)歷應(yīng)作為重要參考依據(jù)，讓政策真正落到實(shí)處。

五、結(jié)語(yǔ)

教育是百年大計(jì)，“雙減”政策很好地回應(yīng)了人民對(duì)于教育公平的呼聲，教師輪崗作為均衡教師資源的有效舉措，在實(shí)施過(guò)程中更應(yīng)該謹(jǐn)慎，不僅在宏觀上要達(dá)到教育公平的目的，微觀上也要用正當(dāng)?shù)某绦蚓S護(hù)相關(guān)主體的權(quán)益，在實(shí)踐中切實(shí)保護(hù)教師和學(xué)生權(quán)益。