林長制背景下重點國有林區(qū)森林資源管理策略*

曹玉昆，李敬燁，任月，劉嘉琦，朱震鋒

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

林長制是指按照分級負(fù)責(zé)原則，通過壓實地方黨政領(lǐng)導(dǎo)森林資源保護(hù)主體責(zé)任，以全面提升森林生態(tài)系統(tǒng)功能、維護(hù)生態(tài)安全、促進(jìn)生態(tài)文明的一套森林資源管理制度及配套體制機(jī)制[1-4]。在借鑒河長制、湖長制成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，江西省、安徽省率先實施林長制；2019年修訂的《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定，地方政府可以根據(jù)本行政區(qū)域森林資源保護(hù)發(fā)展的需要，建立林長制；2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的意見》，在全國范圍內(nèi)全面推行林長制，形成森林資源管理領(lǐng)域的政策環(huán)境。受限于林長制全面推行時間不長，關(guān)于林長制的研究主要集中于政策內(nèi)涵及邏輯分析[5]、案例經(jīng)營介紹[6-7]、林長制推行現(xiàn)狀討論[8-11]等方面，少有結(jié)合地方森林資源管理實踐討論其推廣性與落地性問題。東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)森林資源豐富，是北方重要的生態(tài)屏障，也是東北重點生態(tài)功能區(qū)的主要組成部分。國有林區(qū)改革后，重點國有林區(qū)森林資源管理主體及其目標(biāo)得以明確，形成獨具特色的森林資源管理體系[12-13]。林長制全面推行以來，重點國有林區(qū)承接上級政府林長制政策目標(biāo)、開展林長制工作、構(gòu)建林長制配套機(jī)制。重點國有林區(qū)推行林長制，通過組織人事的方式，將國有森工企業(yè)納入地方林長制組織體系中。然而，重點國有林區(qū)森林資源管理已形成的地方性知識及管理慣性，如何與林長制政策背景兼容，尚未有人深度探討。因此，在林長制推行實踐與森林資源管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析重點國有林區(qū)森林資源管理面臨的新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出發(fā)展策略。研究成果對重點國有林區(qū)森林資源高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論及現(xiàn)實意義。

1 重點國有林區(qū)積極推行和實踐林長制

重點國有林區(qū)所在地方政府承接中央政府林長制目標(biāo)設(shè)計，通過變革轄區(qū)內(nèi)森林資源管理組織體系來重構(gòu)政企關(guān)系，積極推進(jìn)和開展林長制工作。截至2022年6月，重點國有林區(qū)已實現(xiàn)林長制的全面推行。其中，森林資源管理目標(biāo)采取自上而下、層層下壓的模式進(jìn)行設(shè)計，即國有森工企業(yè)承接所在地方森林資源管理目標(biāo)，地方政府承接中央政府森林資源管理目標(biāo)。這一自上而下的目標(biāo)設(shè)計模式，形成了“中央-地方-企業(yè)”的目標(biāo)傳導(dǎo)鏈條，賦予森林資源管理，尤其是地方政府與森工企業(yè)的森林資源管理具有良好的銜接性。森林資源管理組織變革是林長制全面推行最直接的表現(xiàn)。通過各級地方政府行政管理者擔(dān)任林長，壓實地方政府的森林資源管理職能。國有森工企業(yè)同樣被納入林長制組織建設(shè)的范疇，國有森工企業(yè)管理者以不同形式擔(dān)任林長。其中，中國龍江森林工業(yè)集團(tuán)有限公司、伊春森工集團(tuán)、大興安嶺林業(yè)集團(tuán)的企業(yè)管理者通過擔(dān)任所在縣(市、區(qū))副林長形式參與林長制；中國吉林森林工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司、長白山森工集團(tuán)的企業(yè)管理者參照縣級林長制擔(dān)任所在林業(yè)局總林長；內(nèi)蒙古森工集團(tuán)作為內(nèi)蒙古自治區(qū)林長制六大責(zé)任區(qū)之一，設(shè)置副總林長進(jìn)行管理。重點國有林區(qū)推行林長制，通過組織人事的方式，將國有森工企業(yè)納入地方林長制組織體系中。通過重構(gòu)地方政府與國有森工企業(yè)的政企關(guān)系，在森林資源管理領(lǐng)域構(gòu)建起上下級權(quán)屬關(guān)系，為信息溝通機(jī)制、工作協(xié)同機(jī)制、問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建提供前提和條件。

2 重點國有林區(qū)通過推行林長制強(qiáng)化了森林資源管理

國有林區(qū)改革圍繞“政企分開”開展實施，初步厘清了中央政府、地方政府、森工企業(yè)在國有森林資源管理領(lǐng)域的定位與職責(zé)。按照《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》的設(shè)計，中央政府代行國有森林資源的產(chǎn)權(quán)主體職能，地方政府是行政區(qū)域內(nèi)森林資源管理的總責(zé)任人，森工企業(yè)是國有森林資源的直接經(jīng)營者。由于改革存在逐步深化的過程，在實踐工作中森林資源管理的責(zé)權(quán)行使存在著一定程度的留白，亟待通過行之有效的工作機(jī)制起到“潤滑劑”的作用。林長制在重點國有林區(qū)全面推行，伴隨著各項工作機(jī)制的創(chuàng)新，為進(jìn)一步明確森林資源管理的主體責(zé)任與目標(biāo)，為重構(gòu)地方政府與森工企業(yè)的政企關(guān)系提供了寶貴契機(jī)。

2.1 明確森林資源管理主體責(zé)任與目標(biāo)

國有林區(qū)改革改變了重點國有林區(qū)長期以來“政企合一”的情況，明確了中央與地方、政府與企業(yè)的主體責(zé)任與目標(biāo)。國有林區(qū)改革后，中央政府代行重點國有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)主體職能，制定國有森林資源管理目標(biāo)與功能定位，承擔(dān)森林資源管理與管護(hù)主要資金，并將森林面積、森林蓄積量、森林覆蓋率作為重點關(guān)注指標(biāo)，注重森林生態(tài)功能提升和生態(tài)效益發(fā)揮。地方政府對行政區(qū)域內(nèi)的林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和森林資源保護(hù)負(fù)總責(zé)[14]，重點以林地保有量、森林蓄積量、森林覆蓋率等生態(tài)效益指標(biāo)為目標(biāo)，同時負(fù)責(zé)制定國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃及投資計劃，承擔(dān)國有林區(qū)教育、醫(yī)療等公共事業(yè)，關(guān)注林區(qū)生計保障、改善民生等社會效益的發(fā)揮。森工企業(yè)作為重點國有林區(qū)森林資源經(jīng)營機(jī)構(gòu)，明確公益性企業(yè)的組織定位，以提供更多、更優(yōu)質(zhì)的森林生態(tài)產(chǎn)品為己任；另一方面，還須對企業(yè)經(jīng)營與職工生計負(fù)責(zé)[15-17]，將企業(yè)經(jīng)濟(jì)績效作為目標(biāo)。

林長制的政策目標(biāo)在一定程度上承襲國有林區(qū)改革的目標(biāo)，但存在細(xì)微差別。有別于國有林區(qū)改革的綜合目標(biāo)，林長制政策目標(biāo)更加聚焦森林生態(tài)效益的發(fā)揮。在目標(biāo)的傳導(dǎo)鏈條上，林長制采取層層下壓的傳導(dǎo)模式，在重點國有林區(qū)構(gòu)建起“中央-地方-企業(yè)”的目標(biāo)傳導(dǎo)鏈條。在目標(biāo)制定內(nèi)容方面，林長制工作目標(biāo)強(qiáng)化國有林區(qū)改革重點關(guān)注的生態(tài)目標(biāo)，但虛化了重點國有林區(qū)社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?！蛾P(guān)于全面推行林長制的意見》提出“全面提升森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)功能”，著重提出森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被蓋度、沙化土地治理面積等森林草原治理指標(biāo)。黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)分別依據(jù)本省(自治區(qū))實際情況，明確2025年、2035年擬通過林長制實現(xiàn)的工作目標(biāo)，并適當(dāng)提出林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)作為補(bǔ)充。重點國有林區(qū)林長制工作目標(biāo)，以所在行政區(qū)域林長制目標(biāo)為依據(jù)，適當(dāng)融入企業(yè)經(jīng)濟(jì)績效相關(guān)目標(biāo)。在林長制政策目標(biāo)層層壓實過程中，地方政府及森工企業(yè)適當(dāng)融入地方特色，增添社會經(jīng)濟(jì)相關(guān)表述，但相較于著重強(qiáng)調(diào)的生態(tài)目標(biāo)，社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)依然薄弱。

2.2 重構(gòu)森林資源管理政企關(guān)系

隨著重點國有林區(qū)政企分開，中央政府、地方政府與森工企業(yè)的關(guān)系也在國有林區(qū)改革中得以重構(gòu)。首先，中央政府既是地方政府的上位領(lǐng)導(dǎo)，也是森工企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體。因此，中央政府一方面通過科層管理與行政發(fā)包，領(lǐng)導(dǎo)地方政府、壓實森林資源管理責(zé)任；另一方面，授權(quán)森工企業(yè)經(jīng)營重點國有林區(qū)森林資源、落實森林生態(tài)效益發(fā)揮。其次，地方政府是森工企業(yè)所在行政區(qū)域的管理者，通過行政管理和財政手段，影響森工企業(yè)履行社會職能。此外，由于國有林區(qū)改革后地方政府實現(xiàn)森林資源管理目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到省”，地方政府對森工企業(yè)的影響進(jìn)一步擴(kuò)大。但受制于地方林草部門人員和經(jīng)驗不足，面對面積廣闊、設(shè)施簡陋的重點國有林區(qū)，難以行之有效地開展森林資源管理工作，實踐中存在著一定程度的留白。森工企業(yè)喪失了森林資源管理行政權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，難以獨立處理森林資源管護(hù)中面臨的問題。

林長制全面推行進(jìn)一步深化地方政府與森工企業(yè)間關(guān)系。重點國有林區(qū)所在不同省份(自治區(qū))，通過不同形式的林長設(shè)計，森工企業(yè)實質(zhì)上參與到林長制體系之中，成為地方政府森林資源管理的下位實施者。通過林長制全面推行，重點國有林區(qū)以新的形式實現(xiàn)了森工企業(yè)與地方政府銜接。森林資源管理的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)傳導(dǎo)至森工企業(yè)，森工企業(yè)在森林資源管護(hù)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，得以通過“地方林長+企業(yè)林長”“林長+警長”等機(jī)制得到相關(guān)政府部門及時反饋。

3 林長制背景下重點國有林區(qū)森林資源管理面臨新的挑戰(zhàn)

東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)經(jīng)歷了國有林區(qū)改革，森林資源管理主體與目標(biāo)責(zé)任得以明確，政企關(guān)系得以重構(gòu)，森林資源管理體系逐漸清晰。但是，在林長制全面推行的背景下，重點國有林區(qū)迎來了新一輪挑戰(zhàn)。

3.1 森林資源管理工作目標(biāo)有待綜合

森工企業(yè)作為重點國有林區(qū)森林資源直接管理與管護(hù)主體，其組織定位為公益性企業(yè)，這決定了森工企業(yè)兼具生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)三大目標(biāo)。林長制政策目標(biāo)偏重于生態(tài)功能提升與生態(tài)效益發(fā)揮，僅提出兜底性的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)及相應(yīng)保障措施。因此，林長制政策目標(biāo)落地重點國有林區(qū)時，森林資源管理目標(biāo)面臨在地化、綜合化的挑戰(zhàn)：第一，如何實現(xiàn)森工企業(yè)本身具有的生態(tài)效益目標(biāo)、提升森林生態(tài)功能，以承接林長制政策目標(biāo)的落地與實現(xiàn)；第二，如何通過森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量提升促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如何豐富綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山路徑，綜合實現(xiàn)森工企業(yè)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

3.2 森林資源管理格局有待優(yōu)化

國有林區(qū)體制改革后，重點國有林區(qū)森林資源管理體系初步厘清，形成中央政府代理產(chǎn)權(quán)主體、地方政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)森林保護(hù)、森工企業(yè)代理經(jīng)營森林資源的管理體系。林長制的全面推行，補(bǔ)充了地方政府與森工企業(yè)的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但是，這一關(guān)系并非建立在產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上，而是通過間接方式構(gòu)建起來的，由此形成“雙軌并行”的森林資源管理格局。森林資源管理“雙軌并行”格局存在三方面挑戰(zhàn)：其一，如何協(xié)調(diào)以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)的森工企業(yè)管理軌道與以行政領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的林長制管理軌道，確保重點國有林區(qū)森林資源管理不留白；其二，如何精準(zhǔn)、高效開展森林資源管理工作，避免工作重疊、浪費要素資源；其三，以兼職形式建立的林長組織體系如何常態(tài)化，以保障森林資源長效治理。

3.3 森林資源管理協(xié)同機(jī)制有待完善

森林資源管理協(xié)同機(jī)制包括政企協(xié)同機(jī)制與社會參與機(jī)制。林長制全面推行，在國有林區(qū)改革的基礎(chǔ)上補(bǔ)充了地方政府與森工企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也亟待構(gòu)建與之配套的工作協(xié)同機(jī)制。林長制有關(guān)工作已經(jīng)全面開展，林長制APP已投入使用，督導(dǎo)、檢查、調(diào)研等工作機(jī)制進(jìn)入摸索階段；但在具體開展的過程中，工作人員的責(zé)任意識、專業(yè)技術(shù)存在一定程度滯后，工作機(jī)制的流暢運轉(zhuǎn)有待進(jìn)一步磨合，林長制信息公開機(jī)制尚未完全發(fā)揮效果，共建共享機(jī)制缺失。

4 林長制背景下重點國有林區(qū)森林資源管理發(fā)展策略

4.1 推動森林資源管理目標(biāo)綜合化

重點國有林區(qū)應(yīng)在承接林長制政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身資源稟賦和利益相關(guān)者訴求，豐富森林資源管理目標(biāo)，推動實現(xiàn)工作目標(biāo)綜合化。首先，綜合考慮森林利益相關(guān)者訴求，制定和豐富林長制工作目標(biāo)，包括承接上級林長制政策目標(biāo)，將森林生態(tài)效益的發(fā)揮作為首要工作目標(biāo)；綜合考慮地方政府社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、林區(qū)職工與居民生活質(zhì)量提升與生計改善要求，兼顧企業(yè)經(jīng)濟(jì)績效目標(biāo)、居民生活富裕目標(biāo)。同時，應(yīng)綜合利用重點國有林區(qū)豐裕的林地資源、林木資源和非木資源，制定林長制森林資源管理綜合工作目標(biāo)。其中，林地資源、林木資源主要承擔(dān)森林生態(tài)效益的發(fā)揮及戰(zhàn)略儲備林任務(wù)，嚴(yán)格遵守國家相關(guān)法規(guī)要求與林長制政策目標(biāo)管理林地資源，將保證森林面積、林地保有量作為核心工作目標(biāo)；注重提升林木資源生態(tài)功能，充分發(fā)揮林木資源生態(tài)效益，將森林蓄積量、森林結(jié)構(gòu)作為重點工作目標(biāo)管理林木資源。非木資源主要承擔(dān)森林社會經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮的任務(wù)，充分發(fā)揮非木資源提升林區(qū)經(jīng)濟(jì)、改善林區(qū)民生的重要功能，積極開拓和豐富林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，將非木林產(chǎn)品、林業(yè)服務(wù)產(chǎn)量及產(chǎn)值作為特色目標(biāo)。

4.2 厘清森林資源管理責(zé)權(quán)邊界

針對林長制全面推行帶來的重點國有林區(qū)森林資源管理“雙軌并行”格局挑戰(zhàn)，應(yīng)通過制定林長權(quán)力清單，厘清地方政府、森工企業(yè)在森林資源管理領(lǐng)域的責(zé)權(quán)邊界，并提出配套保障監(jiān)督機(jī)制。地方政府對行政區(qū)域內(nèi)包括重點國有林區(qū)森林資源管理工作負(fù)總責(zé)，主要關(guān)注林地保有量、林木蓄積量等目標(biāo)，通過森林資源清查與監(jiān)測工作，督導(dǎo)重點國有林區(qū)森林撫育、森林管護(hù)工作，對破壞森林資源行為問責(zé)，嚴(yán)厲打擊破壞森林資源行為。森工企業(yè)主要對重點國有林區(qū)森林管護(hù)、經(jīng)營負(fù)責(zé)，組織制定并嚴(yán)格執(zhí)行本單位森林經(jīng)營方案、自主制定并靈活創(chuàng)新林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及工作計劃。此外，配套保障監(jiān)管機(jī)制，確保森林資源管理主體協(xié)調(diào)、工作有序開展。通過林長制信息公開平臺建設(shè)與社會監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制監(jiān)督管理地方政府、森工企業(yè)林長制森林資源管理工作開展；通過巡林、調(diào)研、督導(dǎo)工作機(jī)制，保障地方政府對森工企業(yè)、上級林長對下級林長工作開展情況的了解與監(jiān)督。

4.3 加快構(gòu)建林長制森林資源管理工作機(jī)制

針對林長制森林資源管理工作機(jī)制帶來的挑戰(zhàn)，應(yīng)加速推進(jìn)工作機(jī)制的構(gòu)建與完善，努力深化相關(guān)人員對林長制認(rèn)知認(rèn)同、提升技術(shù)能力。在工作機(jī)制構(gòu)建與完善方面，重點國有林區(qū)應(yīng)接續(xù)完善林長制工作會議機(jī)制、信息公開機(jī)制和調(diào)研巡察機(jī)制，探索構(gòu)建社會參與機(jī)制、共建共享機(jī)制，以爭取多方資源支持，深度開展林長制森林資源管理工作。重點國有林區(qū)應(yīng)著力構(gòu)建上下互通的雙向交流渠道，吸引內(nèi)部員工積極參與林長制工作開展、外部志愿者參與重點國有林區(qū)森林資源管理。同時，開展林長制信息公開平臺、林長制APP等新型數(shù)字化平臺與工具進(jìn)行應(yīng)用培訓(xùn)，提升職工參與林長制森林資源管理工作的能力與技能。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

林長制作為中國森林資源保護(hù)工作的一項重要制度設(shè)計，能夠有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，通過整合各類森林及政策資源，實現(xiàn)地區(qū)生態(tài)改善和綠色發(fā)展。重點國有林區(qū)是中國特殊生態(tài)區(qū)位下天然林資源分布最集中的地區(qū)，在對政企合一森工體制進(jìn)行深度改革的基礎(chǔ)上，林長制為這一區(qū)域有效完善森林資源經(jīng)營保護(hù)的監(jiān)督管理體系提供了政策契機(jī)和實踐動力。但是，制度融合不同于單項制度更迭，林長制如何有效嵌入現(xiàn)有重點國有林區(qū)森林資源經(jīng)營管理系統(tǒng)，如何實現(xiàn)多管齊下、目標(biāo)協(xié)同，這對重點國有林區(qū)也是一項新的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段，地方政府作為林長制的主要實施主體，森工企業(yè)作為對國有森林資源的實際管理者，二者之間在默契管理、協(xié)作治理上的有效性就顯得尤為重要，這也是各主體未來需要持續(xù)開展實踐創(chuàng)新的關(guān)鍵。此外，在對國有森林資源管理保障及配套支持方面，各森工集團(tuán)要充分把握林長制的政策契機(jī)，進(jìn)一步厘清森林資源管理責(zé)權(quán)邊界，構(gòu)建更系統(tǒng)、更有效的森林資源保護(hù)管理機(jī)制，為森林資源管理提供必要的保障與支持。

5.2 討論

林長制在重點國有林區(qū)的施行可作為相關(guān)研究的典型案例。林長制有效嵌入背景下的重點國有林區(qū)森林資源監(jiān)督管理現(xiàn)狀表明，林長制盡管具備森林資源保護(hù)領(lǐng)域高位推動的制度優(yōu)勢，但也在一定程度上表現(xiàn)出環(huán)境治理趨同化、政策重疊等特征，且在政策落地過程中出于各地資源稟賦差異、地方性知識區(qū)別等情況，存在“空制度化”現(xiàn)象[18-23]。對此，要應(yīng)綜合考慮資源稟賦、利益相關(guān)者訴求、地方性知識及森林資源管理慣性，創(chuàng)新林長制工作目標(biāo)、內(nèi)容及保障措施[24-26]。重點國有林區(qū)實行林長制森林資源管理工作，必須綜合考慮政府、森工企業(yè)、林業(yè)職工、林區(qū)居民等不同主體的客觀實際，把握林長制政策核心目標(biāo)，進(jìn)一步豐富政策工作內(nèi)涵，不斷完善林區(qū)保障性配套措施。