鄉(xiāng)村振興背景下農村宅基地盤活利用方式與路徑提升研究

李萬甫　韋紹魁　覃夢恬　黃恩琪

摘要：宅基地改革的成功與否主要取決于其能否有效利用高效利用提升宅基地的價值，使得宅基地改革成為鄉(xiāng)村振興的一大助力。宅基地能否有效利用、高效利用取決于其是否有有效利用路徑，文章將對宅基地的有效利用路徑即對策進行探討。

關鍵詞：宅基地；有效利用；路徑

一、引言

（一）宅基地利用現狀

隨著我國新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展與推進，大量農村人口往城市遷移，我國宅基地存量巨大，浪費程度也巨大，為使城鄉(xiāng)協調發(fā)展，對現有宅基地盤活利用模式的探討具有重要意義。

據國家統計局統計，截至2019年年底全國已核查清的宅基地就有1.7億畝，而我國農村集體組織成員一共只有6億多人，平均每三個農村集體經濟組織成員就有一畝的宅基地，也就是說每個人大概有200多平米的宅基地，這與我國各省自治區(qū)直轄市所規(guī)定的人均面積都相差甚遠。以四川和重慶的“宅基地使用規(guī)定”為例，四川和重慶規(guī)定宅基使用面積標準為20～30平方米/人，而全國的人均宅基地是規(guī)定的十倍。我國宅基地存量巨大，宅基地同時也是農民主要的資產之一，能否對宅基地進行高效利用對我國的鄉(xiāng)村振興具有極為重要的作用。然而由于宅基地關系重大，我國一直以來對宅基地的改革都較為保守，因此我國宅基地的利用改革之路走得比較困難。

（二）文獻綜述

國外學者關于閑置土地的研究較為深入，任務閑置土地包括由自然原因造成的不能開發(fā)的土地，也包括之前開發(fā)遺留下的小而不規(guī)則的土地，產生閑置的原因主要有空間規(guī)劃、環(huán)境、經濟、社會等因素，盤活閑置土地可以通過調整產業(yè)結構與用地門檻、激勵存量土地開發(fā)以及清理閑置土地等措施。

中國科學院地理研究所的研究結果顯示，當一個村莊外出務工的人口比例達到40%、閑置廢棄宅基地閑置率達到30%時，“空心化”就會隨之大量出現。國內針對宅基地的利用現狀及閑置成因，李婷婷等調研全國典型村莊，發(fā)現全國宅基地閑置率為11%。根據宇林軍等研究發(fā)現，全國農村宅基地平均的空心化率達到10.2%。任育鋒等基于官方統計數據構建農村宅基地總量估算方法測算分析出我國閑置宅基地占比約19%，以上學者研究都充分證明我國宅基地浪費的現象十分嚴重。

綜上所述，國內外關于閑置宅基地方面的研究較為豐富，但西方學者研究的內容主要是閑置土地，我國學者主要針對閑置宅基地的形成原因，本文旨在基于宅基地的功能及閑置宅基地盤活利用的可行性和靈活性，針對宅基地閑置問題提出有效利用路徑，為鄉(xiāng)村振興中宅基地盤活利用提供有益參考。

二、政策依據

自2018年中央1號文件提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。2019年中央1號文件提出，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。2019年9月中央農村工作領導小組辦公室農業(yè)農村部印發(fā)《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》中提出，鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。2021年中央一號文件指出，加強宅基地管理，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。

我國的宅基地改革進入了高速發(fā)展期，有了許多的改革成果，以上的重要文件也為我們研究宅基地改革提供了政策依據。雖然宅基地的盤活改革有了很大的提升，但還是缺少具體的有效利用路徑，本文將對宅基地的有效利用路徑進行探討。

三、宅基地利用存在的問題

（一）人口與土地結構之間的矛盾

伴隨著社會經濟快速發(fā)展，基于經濟利益最大化的思想驅動，農民已不滿足于農村土地帶來的微薄收入，鄉(xiāng)村人口結構變化失衡造成宅基地利用低下，大量農民涌入城市就業(yè)并定居，導致農村宅基地處于長期閑置狀態(tài)，不能發(fā)揮土地應有的功能，由于受傳統祖宅觀念的影響，村民亦不愿將宅基地退還給村集體。

（二）新形勢與舊政策之間的矛盾

由于我國的宅基地管理制度沿用于計劃經濟時代，其主要特征為“集體所有、成員使用、無償分配、長期占有”，其計劃色彩較為濃厚，且對農民的主要功能為社會保障功能，在人口流動加速的今天，雖然取得宅基地的成本較低，但宅基地的財產價值日益增高，導致農村出現了部分亂建住宅，將其他土地占為宅基地的情況。

（三）有效利用與缺乏規(guī)劃之間的矛盾

由于我國對農村缺乏統一的規(guī)劃和明確的規(guī)章制度，再加上監(jiān)管不到位等因素，許多新房實際用地面積超標，進一步降低了宅基地的利用效率。缺少規(guī)劃的農村，管理難以實施導致人居環(huán)境質量不高。我國的土地利用規(guī)劃對于村一級規(guī)劃較少，導致農村的宅基地沒有規(guī)劃依據，難于管理。

（四）城鄉(xiāng)土地建設指標之間的矛盾

由于我國對建設用地采用指標管理模式，然而地方政府因為土地財政等諸多原因給農村居民用來建設住宅的指標較少，導致農民正常合理需求得不到滿足，“建新不拆舊”，引起農村居民亂占耕地建住宅的“強占強建”現象頻繁出現，從而引起土地資源浪費嚴重，土地利用集約化不能得以有效實現。

如何才能解決宅基地浪費問題？集約節(jié)約利用土地；保護好耕地，確保國家糧食安全；促進鄉(xiāng)村振興。

四、閑置宅基地成因分析

對農村宅基地進行全面確權，厘清宅基地的權屬性質，主要弄清楚宅基地的區(qū)位、面積、權屬、取得方式、利用現狀如何。國家進行易地搬遷安置后的閑置宅基地已經進行易地，則其使用權、所有權屬于國家。原屬于村集體的宅基地，其所有權和使用權都屬于集體。

宅基地取得方式主要有申請、繼承、贈予及違章建成，而宅基地的取得主要是分為四個時間節(jié)點，1949～1958年宅基地為私有，1958～1978年為土地公有房屋私有，1978～1986年為宅基地亂占的，1986年至今依照《土地管理法》所管理的。利用現狀如何，即確定它現在是處于閑置還是在用狀態(tài)，其上是已有建筑物還是未有建筑物，其使用權人是否已有其他住宅。

當厘清以上問題后才能對宅基地進行充分了解，從而進行盤活利用。若個人的宅基地是在土地管理法實行后非法獲得，屬于閑置狀態(tài)且使用權人是個人并有其他住宅的，應對宅基地的盤活收益上進行一定的調整，使其低于其他合法獲得的宅基地以顯示出公正性，歷史時期獲得的宅基地應當尊崇歷史利益保護原則，保護農民的合法利益等具體舉措。

五、宅基地的功能分類

在確權統計調查的基礎上對閑置宅基地進行研判，對宅基地的功能進行研判，看宅基地具備何種功能，根據其功能針對性有效利用?，F代學界對宅基地的功能并沒有標準的劃分，通常認為有如下的幾種功能：居住功能，生產功能，財產功能，保障功能，生態(tài)功能，文化功能等諸多功能，本文采用生產開發(fā)功能、居住保障功能、財產發(fā)展功能、生態(tài)文化功能四種表述。

宅基地生產開發(fā)功能指區(qū)位條件較好，靠近交通干道，沒有地質氣候水源等問題且能夠調整成片用來開發(fā)建設宅基地；而宅基地居住保障功能主要是為農村居民提供住房保障功能，受傳統觀念的影響，農民亦不會將閑置宅基地交還集體，因此農村閑置宅基地的盤活利用較為困難；用于建房居住的，或者是現在沒有建房居住以后有計劃建房居住的，或者是進城務工農民的宅基地，此類宅基地一般處于欠發(fā)達地區(qū)，功能還偏向于農村生活方式，一般來說此類宅基地有效利用較為困難；宅基地財產發(fā)展功能指的是宅基地本身具備財產性質且其條件較好，變現同時具有可預期的升值空間，此類宅基地一般出現在城中村內部或者是開發(fā)區(qū)周圍，這類宅基地有效利用路徑較多，也較為容易實現有效利用。宅基地生態(tài)文化功能指的是宅基地處于生態(tài)條件較好位置，如森林氧吧里的宅基地，或者是具有旅游文化價值地區(qū)的功能，如貴州遵義余慶縣紅軍村和桂林龍勝龍脊梯田區(qū)內等宅基地，這一類宅基地有效利用路徑較為單一，主要以生態(tài)保護為主，主要探索其在單一利用方式前提下進行高效利用。

六、不同類型宅基地利用路徑

根據上述宅基地的功能，將宅基地劃分為不同的類型，采用不同的路徑對宅基地進行有效利用高效利用，以達到宅基地功能轉移價值提升的效果，最終到達助農富農的目的。

（一）有效盤活路徑一：村集體收儲保障居住

對于農村居民點內部和與其他村民宅基地相連的閑置宅基地，處于鄉(xiāng)村規(guī)劃建設用地范圍內的宅基地，可以采用村集體回收閑置宅基地的方式，將閑置宅基地的使用權交回村集體，村集體給予交還農民一定的補償，不應低于其他盤活方式的平均值及當地的區(qū)片征收價格。村集體經濟來源由三種成分組成：向政府申請補貼、村集體經營收入、宅基地申請人向集體繳納款。三種經費共同交擔支付的宅基地回收補貼，如此便能最大程度地盤活存量用地，減少建設用地占用耕田，最大程度上遏制耕地的非農化，保障我國的糧食安全。同時，這種穩(wěn)固的方式也會形成一個宅基地的支出和收回平衡長效機制。

在這一過程中要注意問題是，避免村集體將回收成本大量轉嫁到申請宅基地的農民身上，造成獲得宅基地的成本太大，從而造成民生疾苦或是非法占地建造等問題。

（二）有效路徑二：保障公共事業(yè)發(fā)展，打造宜居鄉(xiāng)村

對于位居村莊中央，到村里各個位置都較為便利的，村里確有公共用地缺失的可將符合位置的宅基地轉為公共服務用地。如靠近村小學的閑置宅基地，學校校園面積或寄宿住宿面積低于國家標準的，應當將靠近小學的閑置宅基地申請轉為教育用地，以保證農村教育事業(yè)的發(fā)展。對于被改造的宅基地，給予農民一定的補貼，標準不應低于其盤活方式的平均價值或區(qū)片征地價格，補貼來源應當由三部分組成：一是由村里向上級政府申請，改變土地用途并申請財政補貼；二是由村學校校長向上級教育局主管部門提出教育擴張修繕申請后，由上級教育主管部門給予撥款；三是由村里集體經營收入支出或是有村民募捐支出。如是臨近村集體中心或小隊中心的閑置宅基地，村民體育健身用地面積低于國家有關部門規(guī)定面積的，據國辦發(fā)﹝2020﹞36號文件精神，將閑置宅基地轉為農村集體體育用地，保障農民的正常運動需求，對于被改造宅基地的村民應當給予補貼，補貼標準不低于征收價格。補貼經費應當由村集體向鄉(xiāng)村振興局、體育局等有關部門申請。

以上述兩種情況為例，對有條件的閑置宅基地改造為公共服務用地，使農村居民居住條件得以改善，最終達到宜居鄉(xiāng)村的效果。在這一過程中應注意公權私用、多申報多占用的問題，也要注意各個主管部門銜接問題。

（三）有效路徑三：綜合開發(fā)

對于較為集中連片且交通區(qū)位較好的閑置宅基地，村內有特色產業(yè)或其他優(yōu)勢的，應對其進行綜合開發(fā)。將村內的閑置宅基地采用以地換地等方式進行整理，將閑置宅基地整理成連片區(qū)進行綜合開發(fā)，開發(fā)整理成連片產業(yè)，村內的閑置宅地達到綜合開發(fā)條件的，則可將其考慮開發(fā)為八角加工產業(yè)區(qū)，對八角進行深加工，延長產業(yè)鏈為農民獲得最大利益；如是水果生產區(qū)的閑置宅基地達到綜合開發(fā)條件的，則可考慮將閑置宅基地綜合開發(fā)為水果加工區(qū)，如果汁加工坊、罐頭加工坊等將水果進行深加工，水果的收益有了保障，又能解決就業(yè)崗位問題，同時還能擴大果農的盈利空間，最終達到鄉(xiāng)村振興的目的。

在這一開發(fā)利用方式中要解決的困難有：一是綜合開發(fā)所需土地要相對成片，這就需要人力、物力、財力，對閑置宅基地進行整理；二是進行綜合開發(fā)建設需要大量的資金；三是對產品進行深加工需要一定的技術；四是加工后的產品營銷問題。解決辦法思路可以采用以地易地的方式換取宅基地，使得閑置宅基地集中連片。資金可以開發(fā)工廠或是公司，股權進行融資，也應向上級政府申請經費。技術可以派農民或村里的知識青年到先進工廠去學習。產品營銷可以采用線上線下相結合的方式進行營銷。

（四）有效路徑四：優(yōu)先保障農村集體經濟發(fā)展

對未用于公益用地且綜合開發(fā)也有困難的宅基地可以轉變其用途，使其變?yōu)榇龠M農村經濟發(fā)展用地。如村里旅游業(yè)發(fā)達的村莊可將閑置宅基地做成停車場、游客集散地、公共廁所等；如是村里養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達的可將閑置的宅基地用來建設獸醫(yī)站或是農畜集體交易場所；如是該村的產業(yè)走線上經營路徑的，可將閑置宅基地用來建設物流中心；如村里集體經濟產業(yè)確實需用地的，應用于建設集體經濟產業(yè)，促進集體經濟產業(yè)發(fā)展；對具有生態(tài)意義的閑置宅基地，應當進行保護開發(fā)，如桂林龍勝梯田風景區(qū)內的宅基地，本身就是風景的一部分并且沒有破壞生態(tài)環(huán)境，這樣的宅基地就應當充分利用其特殊性，在宅基地上開發(fā)特色生活體驗，打造農房給游客體驗風景區(qū)內農民的生活，給自然風景畫家提供住宿，給作家提供靈感等都是盤活利用宅基地的方式?；蛘呤瞧渌幕瘍r值的宅基地如歷史文化遺跡周圍的宅基地應當對其歷史文化價值進行挖掘，利用好其特有的文化價值提升宅基地本身的價值。如隨歷史發(fā)展的紅軍村要充分發(fā)掘自身的紅色價值，借國家大力發(fā)展紅色文化的東風發(fā)展自身的價值，以帶動村內的宅基地價值提升。

在這一盤活過程中，要注意開發(fā)過程是否會對生態(tài)環(huán)境帶來負面影響，進行旅游開發(fā)需充分論證證明其可行性。在用途轉變中應當注意的是：給予退出宅基地農民補償，對于不愿意退出宅基地的農民，應當考慮在這一利用方式中能否讓農民保留經營權或使用權。但是該閑置用地主要功能要轉變?yōu)榇龠M集體經濟發(fā)展，如興建物流中心的，可考慮讓宅基地使用權人來經營。將宅基地使用權收歸村里，在促進集體經濟組織的設施建設好后，再將經營權以出租或作價等方式交給宅基地使用權人，以抵扣其退出補償款用。還需注意以集體強壓個人改變宅基地使用權的問題。

（五）有效路徑五：對有重要文化意義的閑置宅基地進行保護修復

對村里有重要歷史文化意義的閑置宅基地，要加以保護修復。比如以前有紅軍等革命軍人居住過的房屋，或是歷史上的名人故居，又或是房屋建設風格有重要研究價值的，又或是建筑物能反應特殊區(qū)域風格、民俗風格，或特殊歷史時期建筑特色的這一類閑置宅基地應當加以保護，并且進行一定的保護開發(fā)，達到傳承致富的目的。在這一利用方式中，應當注意解決修復資金問題、鑒定其保護意義問題、開發(fā)后如何保護長效機制問題。

（六）有效路徑六：復墾

對于以上五種有效利用方式，都沒有選用的閑置宅基地。采用復墾+復墾費的方式，將閑置宅基地復墾為耕地。以往的復墾大多是政府直接給補償，讓農民退出宅基地后再由政府出面請復墾公司對宅基地進行復墾，這樣的方式不僅農民參與度低，且大部分利益被政府所得，同時增加了土地復墾公司分取了農民退出宅基地的利益。本文提出的復墾費加復墾券模式，首先排除了復墾公司的參與，減少了利益分取者，為農民增加退出效益，其次農民得到復墾券后可以自己與發(fā)達地區(qū)且需要復墾指標的政府交易（由政府協助），這樣可以避免農民對政府壟斷其宅基地發(fā)展權交易的不滿，也可以為落后地區(qū)的農民謀求更多的經濟利益，也為打破土地交易市場城鄉(xiāng)二元化而出力。需要注意農民在自己復墾時其復墾質量是否達標，在交易過程中得到的價格是否顯失公正。

（七）有效路徑七：拆除違法占地

對于以違法方式取得的宅基地或是非法占用的宅基地，應當堅守法律準繩，且現在屬于一戶多宅的宅基地應當堅決拆除。自愿拆除的給予一定的復墾工程費獎勵，不愿拆除的，應當由當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或是街道辦向法院申請強制執(zhí)行拆除并不給予補償（參考桂政發(fā)﹝2021﹞12號文）。這類宅基地一般多在城市或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地，多是改善性住宅。在處理這一類宅基地時應注意以下問題：切實查清其宅基地建設時間；屬于土地管理法頒布后，切實明確其為一戶多宅；切實保障農民的合法利益；切實履行合法依規(guī)手續(xù)，嚴格監(jiān)督政府以免政府將不符合違法拆除的宅基地當作違法占地宅基地拆除。

七、結語

宅基地的有效利用有著巨大的意義，我國的宅基地有效利用路徑還較為單一，大有探索的空間進行深入發(fā)掘。學界對宅基地的有效利用有著很多獨到的見解，本文認為宅基地的有效利用應掌握宅基地的基本信息，對宅基地的閑置原因和區(qū)位條件有充分了解的基礎上，對宅基地進行細化分類，對不同類型的宅基地使用不同的路徑，使每一塊宅基地都有其最優(yōu)化的利用方案，將宅基地的價值最大化，達到以宅地脫貧、宅地興農、宅地振興的效果。

八、探討

宅基地有效利用需要有效利用路徑，但是不同的宅基地所需要的有效利用路徑有所不同，如何才能將宅基地進行細化分類并且高效匹配到與之對應的有效路徑還有待探討研究。

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（作者單位：南寧師范大學自然資源與測繪學院）