農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押法律問題探討

□文/葉子涵 蘇思嫻 王浩琦

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院 江蘇·南京）

［提要］ 農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要載體，關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)，在“三農(nóng)”領(lǐng)域占據(jù)重要作用。本文聚焦農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}，根據(jù)對(duì)相關(guān)試點(diǎn)改革地區(qū)的檢索分析，尤其是結(jié)合對(duì)南京市高淳區(qū)和常州市武進(jìn)區(qū)兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)深入調(diào)研總結(jié)，分析目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)現(xiàn)狀，剖析現(xiàn)存宅基地確權(quán)登記方面的問題，思考背后的原因，借鑒并吸收學(xué)者觀點(diǎn)的積極方面，并提出合理化建議。

眾所周知，與宅基地相關(guān)的權(quán)利一直都是農(nóng)民所享有的權(quán)利中最特殊、最重要的存在。為了提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平，為了使農(nóng)民的權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)地農(nóng)房成為國(guó)家改革試點(diǎn)的對(duì)象。2016年，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押開始試點(diǎn)，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)一共實(shí)行兩年，于2018年期限屆滿后決定不再繼續(xù)。緊跟著，土地管理、承包的相關(guān)法律進(jìn)行了修改，增添了一些在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中實(shí)施的措施，而農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押因?yàn)榇嬖谶^多的障礙而沒能寫入法律中。這些障礙中最重要且最需要解決的應(yīng)當(dāng)就是權(quán)屬問題，與宅基地相關(guān)的數(shù)種權(quán)利應(yīng)當(dāng)分別歸屬于何人，而這正是宅基地“三權(quán)分置”改革的基本內(nèi)容——宅基地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地使用權(quán)和資格權(quán)歸農(nóng)民。因此，黨中央將農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融入宅基地“三權(quán)分置”改革中，在改革中不斷找尋農(nóng)房抵押貸款的合理實(shí)現(xiàn)路徑。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)現(xiàn)狀

農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)抵押，二者從文字上看只有抵押相同，其實(shí)不然，農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押包括宅基地上農(nóng)房所有權(quán)的抵押以及宅基地使用權(quán)的抵押。經(jīng)過初步調(diào)查全國(guó)各地區(qū)的宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)，可以將宅基地使用權(quán)的抵押形式大致分為三種類型：一是將宅基地變更為國(guó)有建設(shè)用地再進(jìn)行抵押，比如浙江嘉興試點(diǎn)；二是將宅基地變更為集體建設(shè)用地再進(jìn)行抵押，如四川成都試點(diǎn)；三是將宅基地使用權(quán)直接抵押，比如廣東郁南試點(diǎn)。其中，第一、第二種形式繞開了現(xiàn)行法律尚未認(rèn)可的領(lǐng)域，將宅基地性質(zhì)變更為其他法律允許抵押的土地形式，這也就算不上是宅基地使用權(quán)抵押了；第三種也是不太合理的，若宅基地上已有農(nóng)房，那么單獨(dú)抵押宅基地使用權(quán)后，到期無法還清債務(wù)時(shí)宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)如何處置？宅基地上的農(nóng)房又當(dāng)何去何從？若宅基地上尚未建農(nóng)房，那么農(nóng)民的基本居住問題可能還沒得到解決，這時(shí)候?qū)⒄厥褂脵?quán)抵押無疑是違背了宅基地設(shè)立的初衷，也直接違反了現(xiàn)行法律中禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。多方面分析后能夠發(fā)現(xiàn)，直接抵押宅基地上農(nóng)房所有權(quán)，間接抵押宅基地使用權(quán)是最合理的形式，也是大多數(shù)學(xué)者選擇的形式。這種形式直接抵押的是房屋所有權(quán)，并不違背現(xiàn)有法律，而因?yàn)榉课菟袡?quán)抵押，房屋所處的宅基地的使用權(quán)必須連同一起抵押，因?yàn)檎厥褂脵?quán)就包括在宅基地上建住房并居住，否則無法真正實(shí)現(xiàn)房屋所有權(quán)的抵押。如此看來，該形式還符合“房地一體”原則。

根據(jù)學(xué)者觀點(diǎn)，在實(shí)踐中宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)有三種主導(dǎo)模式，分別是政府主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)和農(nóng)民自導(dǎo)型。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)采取的都是政府主導(dǎo)型，例如曾實(shí)地調(diào)研過的江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)，就是典型的政府主導(dǎo)型試點(diǎn)地區(qū)。因?yàn)橛烧鲗?dǎo)“三權(quán)分置”改革，進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣畷?huì)出臺(tái)相關(guān)的政策推動(dòng)改革的進(jìn)行，但即便是有政策推動(dòng)的政府主導(dǎo)型試點(diǎn)地區(qū)也會(huì)有不少亟待解決的阻礙，更不必說部分尚未得到相關(guān)政策支持的試點(diǎn)地區(qū)。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押相關(guān)問題分析

（一）宅基地確權(quán)登記問題。如果要實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押，第一步就是要確定抵押人的身份，確定被視為抵押物的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)屬于抵押人，而確定宅基地使用權(quán)的歸屬并非口頭上說說即可，必須要存在書面證明才能更好地避免產(chǎn)權(quán)糾紛，這種書面證明就是所謂的確權(quán)登記及確權(quán)證書。確權(quán)證書既確認(rèn)了農(nóng)民的宅基地資格權(quán)，也確定了宅基地使用權(quán)。在政府主導(dǎo)的試點(diǎn)地區(qū)，政府會(huì)出臺(tái)相關(guān)政策，會(huì)盡快統(tǒng)計(jì)農(nóng)民的信息，將農(nóng)民擁有的宅基地登記在冊(cè)并發(fā)放確權(quán)證書，例如武進(jìn)區(qū)，基本上已經(jīng)完成了各集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的登記工作和確權(quán)證書的發(fā)放工作。確實(shí)確權(quán)證書的發(fā)放是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押的基礎(chǔ)，但并非是確權(quán)證書只與宅基地使用權(quán)抵押相關(guān)。宅基地“三權(quán)分置”改革中的一項(xiàng)基本理念是放活宅基地使用權(quán)，而要想放活使用權(quán)就要確定使用權(quán)的歸屬，因此確權(quán)證書也是“三權(quán)分置”改革持續(xù)進(jìn)行的保障。但實(shí)踐中，除了持續(xù)進(jìn)行農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)的地區(qū)，其他普通的“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)地區(qū)并沒有及時(shí)發(fā)放確權(quán)證書，如南京市高淳區(qū)，雖然在前幾年已采集了試點(diǎn)村農(nóng)民的信息，但此后都沒有確權(quán)證書的消息，至今也未下發(fā)。這嚴(yán)重阻礙了“三權(quán)分置”改革的持久進(jìn)行，也妨礙了宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)的實(shí)施。

（二）抵押人限制條件問題。目前，不少試點(diǎn)地區(qū)對(duì)抵押人有部分條件限制，例如成都試點(diǎn)要求申請(qǐng)抵押的農(nóng)民擁有其他住所，這是為了確保農(nóng)民在抵押后不會(huì)面臨基本的居住問題；例如義烏試點(diǎn)、廈門試點(diǎn)等大部分試點(diǎn)地區(qū)要求農(nóng)民抵押農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)需要征得集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，這是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)享有對(duì)處分宅基地的知情權(quán)和確定權(quán)。位于宅基地“三權(quán)分置”改革的初期，這些條件確實(shí)是必要的，否則就會(huì)造成農(nóng)民隨意抵押，最終不僅損害農(nóng)民自身的權(quán)益，還會(huì)損害整個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。但是，筆者認(rèn)為這些條件也在一定程度上限制宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)的進(jìn)一步進(jìn)行?，F(xiàn)在“一戶一宅”已寫入法律，全國(guó)各地都在鼓勵(lì)農(nóng)民將多出的、閑置的宅基地退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，保障各村落實(shí)“一戶一宅”。既然如此，農(nóng)民除了能夠用于抵押的一處宅基地，還怎么擁有“其他住所”呢？這時(shí)候，可能會(huì)提到城市住房，但若是農(nóng)民同時(shí)擁有一處宅基地和一套城市住房，他為何不抵押價(jià)值更高的城市住房呢？很明顯，“抵押人需擁有其他住所”是非常嚴(yán)格的限制條件，這將大部分農(nóng)民排除在外，根本無法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押市場(chǎng)的有效擴(kuò)大?！靶枵鞯眉w經(jīng)濟(jì)組織同意”也是同樣的道理，在宅基地確權(quán)證書尚未全部發(fā)放以前，宅基地的歸屬混亂，經(jīng)常性出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛，這時(shí)候集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)最清楚每個(gè)宅基地的歸屬，因此將“征得集體經(jīng)濟(jì)組織同意”作為限制性條件，是為了確保抵押物的歸屬明晰，也是為了間接挑選適合進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的農(nóng)民。但在“三權(quán)分置”改革背景下，作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)已明確歸于農(nóng)民，且根據(jù)《民法典》，作為宅基地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)當(dāng)干涉宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地行使合法的權(quán)利。而且，若是這項(xiàng)限制性條件一直存在，集體經(jīng)濟(jì)組織可能會(huì)因?yàn)閾?dān)心集體利益受到損害或其他原因而不同意符合條件的農(nóng)民進(jìn)行抵押，這就大大降低了農(nóng)民抵押的積極性，不利于試點(diǎn)的正常實(shí)施。

（三）抵押人意愿問題。因?yàn)槌擎?zhèn)化進(jìn)程加快，大多農(nóng)民群體離開農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)打拼，這時(shí)就面臨著資金缺少的問題。由此，不少農(nóng)民想到利用閑置的宅基地增加財(cái)富，其中將農(nóng)房抵押就是一種方法。但農(nóng)民的抵押意愿受多種因素影響，其中最主要的影響因素應(yīng)當(dāng)是作為抵押物的農(nóng)房和宅基地使用權(quán)的價(jià)值問題以及無法償還貸款后面臨的失地風(fēng)險(xiǎn)。2016年的農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的暫行辦法中有規(guī)定評(píng)估方式的選擇，包括選定第三方房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估、抵押權(quán)人自行評(píng)估以及雙方協(xié)商這三種方式。筆者認(rèn)為，抵押權(quán)人自行評(píng)估的方式是不太適合的，因?yàn)檎厥褂脵?quán)作為農(nóng)民的特殊權(quán)利，應(yīng)當(dāng)具有特殊的價(jià)值，若抵押權(quán)人不了解作為抵押物的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的價(jià)值，或是故意評(píng)估為較少的價(jià)值，對(duì)農(nóng)民來說是巨大的損失。而第三種自行協(xié)商的方式也是存在問題的，雙方可能會(huì)因?yàn)槟承┰?，故意將抵押物的價(jià)值定為較少的或較多的，借機(jī)從中謀取利益，這就與實(shí)施宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)的初衷相違背。農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押不只有房屋的抵押還有宅基地使用權(quán)的抵押，這是不同于一般的房屋抵押貸款的，因此筆者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地由房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)來評(píng)估，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)并不一定了解宅基地的價(jià)值，可能會(huì)做出誤判，損害農(nóng)民合法利益。

（四）抵押權(quán)人限制問題。最初在農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的暫行辦法中規(guī)定抵押貸款中的貸款人只能是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在的各試點(diǎn)地區(qū)發(fā)布的政策中也規(guī)定目前的貸款人僅限于金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)政府也在鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)中。但實(shí)踐中，因?yàn)檎厥褂脵?quán)抵押貸款仍處于試點(diǎn)階段，只有政策支持而沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，且抵押制度尚未完善，農(nóng)民還不上錢而金融機(jī)構(gòu)無法變現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)也非常大。這種種原因都導(dǎo)致試點(diǎn)地區(qū)中，只有受到政策支持的農(nóng)村信用合作社和小型銀行等提供辦理貸款業(yè)務(wù)，而中型及以上的金融機(jī)構(gòu)不愿意開展業(yè)務(wù)。農(nóng)村信用合作社和小型銀行等作為小型金融機(jī)構(gòu)，沒有較多的財(cái)產(chǎn)發(fā)放多筆貸款，也沒有能力承擔(dān)過大的風(fēng)險(xiǎn)，那么農(nóng)民仍然無法高效率地活用宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)抵押市場(chǎng)依舊狹小，也就無法真正構(gòu)建宅基地使用權(quán)抵押市場(chǎng)。就目前來說，處于試點(diǎn)初期，抵押權(quán)人確實(shí)只能限于金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)榈盅菏袌?chǎng)尚未建成，抵押制度尚未完善，若再增加其他類型的抵押權(quán)人如集體外個(gè)人，抵押后宅基地使用權(quán)的處置問題會(huì)變得難以解決，導(dǎo)致尚未成型的抵押市場(chǎng)更加混亂。但筆者認(rèn)為，未來在抵押市場(chǎng)成熟后，抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)不局限于金融機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大抵押權(quán)人的范圍，擴(kuò)大抵押市場(chǎng)，能夠更有效地利用宅基地使用權(quán)的價(jià)值，更符合“放活宅基地使用權(quán)”初衷。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押合理化建議

（一）完善宅基地登記制度。農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押中的抵押物都是特殊物，既包括不動(dòng)產(chǎn)又包括宅基地使用權(quán)。因此，筆者認(rèn)為宅基地使用權(quán)抵押必須經(jīng)過嚴(yán)格的登記。對(duì)于完整的宅基地使用權(quán)抵押制度，第一處登記是集體經(jīng)濟(jì)組織登記農(nóng)民的宅基地相關(guān)信息。農(nóng)民享有宅基地資格權(quán)，可以無償向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)一處宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織在分發(fā)給農(nóng)民后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)登記每位農(nóng)民宅基地的位置、大小等基本信息，待農(nóng)民在宅基地上自建農(nóng)房后也應(yīng)當(dāng)及時(shí)登記農(nóng)房的相關(guān)信息。對(duì)于農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，學(xué)術(shù)界的普遍觀點(diǎn)是采取登記生效原則，當(dāng)農(nóng)民要進(jìn)行農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押時(shí)，簽訂抵押合同后一定要到相關(guān)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，同時(shí)筆者認(rèn)為，農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)在登記后攜帶抵押合同到集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行備案，將農(nóng)房抵押信息登記在冊(cè)。目前各試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押登記大多在當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)登記機(jī)關(guān)辦理，但筆者認(rèn)為農(nóng)房抵押還是不同于普通的房地產(chǎn)抵押的，因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)專門設(shè)立一個(gè)農(nóng)房登記機(jī)關(guān)處理相關(guān)的業(yè)務(wù)，同時(shí)進(jìn)行農(nóng)房所有權(quán)登記和宅基地使用權(quán)登記。在登記時(shí)，相關(guān)機(jī)關(guān)需要審查宅基地使用權(quán)的歸屬，需要確定相關(guān)宅基地沒有其他產(chǎn)權(quán)糾紛，而這些資料都保存于集體中，會(huì)讓審查過程變得復(fù)雜且漫長(zhǎng)，而有時(shí)候申請(qǐng)抵押的農(nóng)民可能無法等待如此長(zhǎng)的時(shí)間，這就需要改善抵押審核的效率。筆者認(rèn)為，可以建立一個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理系統(tǒng)，這其中包括了集體經(jīng)濟(jì)組織登記的宅基地的歸屬和宅基地抵押等相關(guān)信息，登記機(jī)關(guān)可以直接在該系統(tǒng)上查找相關(guān)宅基地的抵押情況，避免宅基地歸屬不清或是農(nóng)民多次抵押。

（二）建立健全宅基地價(jià)值評(píng)估制度。若要建立良好的宅基地使用權(quán)抵押市場(chǎng)，就必須建立完善的價(jià)值評(píng)估制度。目前宅基地的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)不一，每個(gè)機(jī)構(gòu)都有不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了同一地方的宅基地?fù)碛胁煌膬r(jià)值，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。因此，不僅要設(shè)立專業(yè)的宅基地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，還要制定統(tǒng)一的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)所說的“統(tǒng)一”是指內(nèi)核一致，而不是各地宅基地的價(jià)值都一模一樣。因?yàn)橹袊?guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不同的，城鄉(xiāng)之間的差距也是不同的，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡乩砦恢?、農(nóng)民收入、抵押成本等情況制定因地制宜的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。政府在制定統(tǒng)一的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)一定要根據(jù)市場(chǎng)的情況，價(jià)值評(píng)估公式也應(yīng)當(dāng)隨著市場(chǎng)調(diào)節(jié)隨時(shí)變動(dòng)。除此之外，政府應(yīng)當(dāng)時(shí)刻監(jiān)督宅基地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估情況，設(shè)立審查制度，保障評(píng)估過程的透明性、公正性、公平性。

（三）明確規(guī)定抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。根據(jù)全面的調(diào)查，目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式大致有三種：第一種是最基礎(chǔ)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，即拍賣或變賣，這是大多數(shù)都贊同的實(shí)現(xiàn)方式，也是寫入《暫行辦法》中的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。但也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把“折價(jià)”也列入為實(shí)現(xiàn)方式之一，因?yàn)槿襞懦罢蹆r(jià)”的方式，抵押物很可能無法處置，導(dǎo)致出現(xiàn)僵局。這種觀點(diǎn)的前提是抵押物的受讓人包括了金融機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上，目前沒有一個(gè)宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)地區(qū)將金融機(jī)構(gòu)作為受讓人，筆者也認(rèn)為在抵押市場(chǎng)未成熟之前都不適合將金融機(jī)構(gòu)列入受讓人范圍，否則會(huì)損害集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。所以，抵押物的受讓人不包括金融機(jī)構(gòu)，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式也不包括“折價(jià)”。第二種方式是貸款重組，這是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可的實(shí)現(xiàn)方式，也寫入了《暫行辦法》中。一般來說，貸款重組是指抵押人和抵押權(quán)人協(xié)商一致重新簽訂借款合同，對(duì)先前借款合同中的期限、利率、金額等要素進(jìn)行調(diào)整的行為。但并非所有的抵押人都可以適用貸款重組，只有雖然在規(guī)定期限內(nèi)尚未還清貸款，但為了還貸一直在不懈努力且有很大可能在較短的期間內(nèi)還清貸款的抵押人才能夠與抵押權(quán)人協(xié)商適用貸款重組。第三種方式是強(qiáng)制管理，廣泛用于德國(guó)、日本、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，是指在不改變抵押物的權(quán)利歸屬的前提下，委托他人或直接委托抵押人管理抵押物，并將抵押物的收益用于還債的方式。這個(gè)方式改變的是抵押物，即農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用收益權(quán)，而非農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，因此抵押人在還清貸款后重新享有全部的農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)。但顯而易見，這個(gè)方式的還貸周期非常長(zhǎng)，每次產(chǎn)生的收益非常小。雖然有不少學(xué)者認(rèn)可這個(gè)方式，但筆者認(rèn)為強(qiáng)制管理適用于金額較小的債務(wù)，農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押產(chǎn)生的債務(wù)不可能算是較小的范疇，若適用該方式償還貸款，實(shí)在不利于抵押權(quán)人的資金流轉(zhuǎn)，還可能會(huì)妨礙抵押權(quán)人其他貸款的發(fā)放。另外，還有學(xué)者提到了將作為抵押物的房屋出租以償還貸款的方式，筆者認(rèn)為這是不妥當(dāng)?shù)?，在“三?quán)分置”背景下，在鼓勵(lì)適當(dāng)放活宅基地使用權(quán)的背景下，作為一種合理的流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)民可以直接將宅基地上房屋進(jìn)行出租。在抵押后，無法還清貸款后，再選擇出租房屋的方式，顯得較為復(fù)雜，也降低了效率。

抵押物的受讓人范圍也是值得探討的問題，目前學(xué)術(shù)界對(duì)該范圍觀點(diǎn)不一。筆者認(rèn)為，受讓人的范圍不能局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織和組織內(nèi)成員，這不利于宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)的發(fā)展，也不能擴(kuò)大到包括城鎮(zhèn)居民，否則就損害本集體經(jīng)濟(jì)組織和其他成員的利益。因此，將范圍定為本集體經(jīng)濟(jì)組織和組織內(nèi)成員，以及本集體周邊的集體經(jīng)濟(jì)組織和組織內(nèi)成員最為適宜。當(dāng)受讓人為本集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)均歸于組織。當(dāng)受讓人為組織內(nèi)其他成員時(shí)，農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)均歸于成員。而此時(shí)，根據(jù)“一戶一宅”原則，應(yīng)由未擁有宅基地的組織內(nèi)成員優(yōu)先購(gòu)買；若不存在前述成員，其他成員也可以購(gòu)買，但如此一來就會(huì)出現(xiàn)作為受讓人的農(nóng)民有兩處宅基地的情形，實(shí)際上這兩處宅基地使用權(quán)的來源是不同的，一處是向集體經(jīng)濟(jì)組織無償申請(qǐng)獲得的，另一處是受讓得到的，而為了不違背“一戶一宅”原則，受讓人對(duì)于這處受讓獲得的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)定期向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納租金。由此，本質(zhì)上受讓人只擁有一處宅基地。當(dāng)受讓人為周邊集體經(jīng)濟(jì)組織和成員時(shí)，他們僅受讓農(nóng)房所有權(quán)，宅基地使用權(quán)也會(huì)以租賃的方式獲得。顯然，受讓人非本集體經(jīng)濟(jì)組織及成員時(shí)，很可能會(huì)讓本集體的利益受損害，為減輕這種損害，筆者提出兩種補(bǔ)救措施：一是規(guī)定本集體經(jīng)濟(jì)組織及成員具有同等條件下的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，且因?yàn)榧w的財(cái)力肯定高于農(nóng)民個(gè)人，本集體經(jīng)濟(jì)組織的購(gòu)買權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于本組織內(nèi)成員；二是集體內(nèi)部可以設(shè)立“抵押保證金”，每位成員將宅基地使用權(quán)用于抵押時(shí)都應(yīng)當(dāng)繳納該保證金，若在規(guī)定期間內(nèi)還清貸款或抵押物受讓人為本集體經(jīng)濟(jì)組織及成員，可以歸還保證金，否則保證金不歸還。

（四）合理制定宅基地使用權(quán)抵押相關(guān)保障制度

1、評(píng)估貸款資金用途的風(fēng)險(xiǎn)情況。為了避免盲目發(fā)放貸款但無法收回財(cái)產(chǎn)的情況，發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)抵押人的財(cái)產(chǎn)情況、信用情況、貸款目的、貸款資金用途等情況進(jìn)行了解，合理審查抵押人的貸款資金用途的風(fēng)險(xiǎn)程度，對(duì)于可能將貸款資金用于炒股等具有較大風(fēng)險(xiǎn)用途的情況，金融機(jī)構(gòu)不應(yīng)發(fā)放貸款，避免農(nóng)民陷入貸款的無底洞，同時(shí)也可以減少金融機(jī)構(gòu)所要面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。

2、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。農(nóng)民將農(nóng)房抵押后，很可能面臨失去住所的風(fēng)險(xiǎn)，這顯然不是政府希望看到的，因此多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的政府設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金來保障農(nóng)民的居住問題。但也有學(xué)者認(rèn)為這種由政府來填補(bǔ)漏洞的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制容易導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民因不懼怕無法還清貸款的結(jié)果而肆意抵押貸款的情形，這不是長(zhǎng)久之計(jì)。確實(shí)如此，農(nóng)民的無畏結(jié)果會(huì)擾亂宅基地抵押市場(chǎng)。但筆者認(rèn)為，在宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)的前中期，除了政府設(shè)立補(bǔ)償基金，沒有其他更好的辦法能夠促進(jìn)農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)雙方的積極性，而農(nóng)民貸款目的的正當(dāng)與否可以由抵押權(quán)人進(jìn)行判斷。到了宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)的后期，市場(chǎng)漸漸步入正軌后，可以探索由其他主體設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的可行性，以減輕政府的壓力。

3、完善宅基地使用權(quán)抵押過程中的法律監(jiān)督以及法律援助制度。一切國(guó)家公權(quán)力的行使都要有法律依據(jù)，更要受到法律的監(jiān)督。宅基地使用權(quán)抵押工作的開展亦是如此，宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要用益物權(quán)，必須受到法律的全面保護(hù)，在抵押工作開展的任何階段都要進(jìn)行監(jiān)督，不可放松警惕，不可讓有心人有跡可循。與城市人群相比，農(nóng)民群體的法律意識(shí)較為薄弱，在遇到糾紛時(shí)他們很少選擇使用法律作為“武器”。因此，筆者認(rèn)為，不能僅在農(nóng)村中宣傳“三權(quán)分置”和宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)，同時(shí)還要加大普法力度，讓農(nóng)民群體更了解相關(guān)法律，更了解自己的權(quán)利，這樣才能更好發(fā)揮宅基地使用權(quán)的價(jià)值。除此之外，可以成立專門解決與宅基地相關(guān)糾紛的法律援助團(tuán)隊(duì)，這不僅僅能夠約束公權(quán)力，還能幫助農(nóng)民解決權(quán)利糾紛問題，確定宅基地使用權(quán)歸屬，從而推動(dòng)宅基地使用權(quán)抵押工作的有序開展。

綜上，宅基地“三權(quán)分置”改革是一次非常重大的實(shí)踐，這標(biāo)志著宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性不再似曾經(jīng)那般沉睡著，這不僅能夠在一定程度上提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平，還能進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距。實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)的基礎(chǔ)是確保確權(quán)登記頒證工作的順利進(jìn)行，確保宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)有效進(jìn)行就要規(guī)范抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式且建立健全宅基地價(jià)值評(píng)估制度，推動(dòng)宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)持續(xù)發(fā)展是制定各項(xiàng)保障措施的理由。宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，在試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)問題，在試點(diǎn)中解決問題，目前各試點(diǎn)地區(qū)只有地方政策的支持，但推動(dòng)試點(diǎn)進(jìn)程不能僅僅依靠政策，應(yīng)當(dāng)將“三權(quán)分置”寫進(jìn)法律法規(guī)，憑借立法性指導(dǎo)文件推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革，間接推動(dòng)宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)。