基層申報和使用專項債問題及建議

□文/范華清

（揚州市重大戰(zhàn)略研究與推進中心 江蘇·揚州）

［提要］ 地方政府專項債券是落實積極財政政策的重要抓手，在擴寬政府融資渠道、帶動擴大有效投資、推動重大項目建設(shè)、提升公共服務(wù)能力等方面具有重要的作用。但從基層實踐情況看，地方各部門在專項債的申報和使用方面仍存在一定的問題，本文就此進行分析，并提出建議。

地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）是地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券，采取?？顚Ｙ~、“閉環(huán)”管理方式。自2015年財政部推出專項債以來，專項債憑借省級政府的信用背書、發(fā)行周期短、融資成本低等優(yōu)勢，從無到有，規(guī)?？焖贁U張，使用范圍不斷擴大，受到地方政府和投資者的廣泛青睞。

近三年來，專項債一直維持在3.65～3.75萬億元的規(guī)模，成為地方基礎(chǔ)設(shè)施和民生社會事業(yè)的建設(shè)有利時機，也為項目建設(shè)提供了強有力的資金保障。但作為重要財政政策，受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的影響，專項債政策變化快，發(fā)行節(jié)奏不一，也給基層的專項債申報和使用工作造成了較大影響?；诖?，本文進一步總結(jié)了專項債對地方發(fā)展的現(xiàn)實意義，剖析了基層在申報和使用專項債過程中面臨的主要問題，并提出了相關(guān)對策建議。

一、專項債對地方發(fā)展的現(xiàn)實意義

（一）擴寬政府融資渠道，降低項目融資成本。相比其他融資方式，專項債具有發(fā)行期限靈活、利率較低、發(fā)行方式靈活、還本靈活等特點。其年利率一般低于4%，2021年我國專項債平均發(fā)行利率為3.41%，較2019年和2020年均有所下降，相較銀行貸款等融資途徑具有明顯成本優(yōu)勢。專項債發(fā)行年限3～30年不等，2021年平均發(fā)行期限為14.2年，與2020年相差不大，但相較于2019年（9年）則有所拉長，發(fā)行年限可以與項目建設(shè)運營周期較好地匹配。

此外，鐵路、收費公路、干線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水10個領(lǐng)域在不超過本地區(qū)專項債規(guī)模的25%范圍內(nèi)（全省統(tǒng)籌）還可以申請專項債用于資本金。

期限拉長，利率下降，專項債用作資本金，有利于減小地方政府債務(wù)償付壓力，也在一定程度上減輕了財政負擔(dān)和提升了項目收益，降低地方政府債務(wù)融資成本，維持財政的可持續(xù)性。

（二）形成實物工作量，帶動擴大有效投資。專項債重點支持交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略、保障性安居工程等“九大領(lǐng)域”。而且，專項債堅持“資金跟著項目走”原則，不支持已完工項目，資金必須用于項目建設(shè)，嚴禁用于置換存量債務(wù)，嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項目，不得用于發(fā)放人員工資、差旅費等經(jīng)常性支出。也就是，專項債資金主要用于形成實物工作量，形成對有效投資的直接拉動，真正起到拉動經(jīng)濟上行的“發(fā)力點”和“逆周期”調(diào)節(jié)作用。以揚州為例，該市2021年發(fā)行專項債60.34億元，為63個項目建設(shè)提供了資金保障，涉及項目總投資258.9億元，為經(jīng)濟發(fā)展增添了動能。

（三）推動重大項目建設(shè)，助力補短板強弱項。專項債重點投向?qū)Φ胤蕉允墙?jīng)濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實體政府投資項目，以及納入省規(guī)劃和戰(zhàn)略的重點項目。這類項目建設(shè)對于加快地方融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動補短板、強弱項、惠民生、解民憂具有重要現(xiàn)實意義。以揚州為例，該市2021年發(fā)行的專項債項目中中國大運河博物館為2019年江蘇省重大項目、揚州2021年世界園藝博覽會為2020年江蘇省重大項目，揚州頤和醫(yī)療健康中心為2020年江蘇省民生領(lǐng)域補短板項目，17個項目總投資在5億元以上；2022年發(fā)行的第一批專項債項目中包括了北沿江高鐵（揚州段）、南京至揚州市域鐵路一期工程、儀祿高速公路（揚州段）等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。專項債資金有效保障了這些重大項目按期開工，按序時順利推進，形成實物工作量。一批醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保、文化旅游、教育等民生工程建設(shè)，將進一步有效提升揚州應(yīng)急醫(yī)療水平和公共服務(wù)能力，釋放民生紅利，提升群眾幸福感和獲得感。其中，揚州中國大運河博物館已于2021年6月16日建成對外開放，已成為彰顯揚州文化的新名片，市民和游客心目中的“網(wǎng)紅打卡地”。揚州2021年世界園藝博覽會已于2021年4月8日開幕，已成為向世界展示揚州“好地方”“好風(fēng)光”的重要窗口。棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)不僅有利于改善棚戶區(qū)和老舊小區(qū)居民的居住條件，也同步提升了城市整體品質(zhì)。

二、基層發(fā)行使用專項債存在的主要問題

（一）儲備和申報的項目質(zhì)態(tài)不佳。一是不符合領(lǐng)域投向。雖然專項債已明確符合發(fā)行要求的“九大領(lǐng)域”，但在基層申報專項債的過程中，項目申報單位眾多，申報人員素質(zhì)不一，對專項債的政策把握不夠準確，導(dǎo)致儲備和申報的部分項目不符合專項債領(lǐng)域投向。此外，有的省份對部分領(lǐng)域的項目發(fā)行專項債比較謹慎，導(dǎo)致該領(lǐng)域項目無法發(fā)行專項債，如江蘇省對產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施項目的專項債發(fā)行持謹慎態(tài)度。二是項目收益無法覆蓋債券本息。專項債發(fā)行要求項目“有收益，能覆蓋”，融資規(guī)模需與項目收益相平衡，即項目能產(chǎn)生一定的收益，且收益能覆蓋債券本息和達到一定倍數(shù)（通常在1.2倍以上）。這就要求申請發(fā)行專項債的項目既要滿足公益性，又要滿足一定收益性的矛盾性。申報過程中，項目沒有收益，或者收益微乎其微，或者找不準項目的收益點，都會導(dǎo)致收益無法滿足專項債發(fā)行的財務(wù)評價要求。三是包含負面清單建設(shè)內(nèi)容。專項債券項目資金不得安排用于黨政機關(guān)辦公用房和技術(shù)用房、黨校行政學(xué)院、干部培訓(xùn)中心、會議中心、干部職工療養(yǎng)院等樓堂館所項目，不得用于城市大型雕塑、景觀提升工程、街區(qū)亮化工程、園林綠化工程、文化慶典和主題論壇場地設(shè)施等形象工程和政績工程，不得用于一般房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)線和生產(chǎn)設(shè)備等產(chǎn)業(yè)項目，不得用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲備、主題公園等商業(yè)設(shè)施項目。凡是涉及負面清單的項目都無法通過審核。

（二）項目不成熟或建設(shè)進度滯后。一是項目成熟度不高，未落實前期手續(xù)，無法按期開工。發(fā)改委在審核專項債項目前期手續(xù)辦理情況時，主要需要項目單位提供審批、備案或核準文號，審批項目達到可行性研究批復(fù)階段。項目實際推動中部分項目還未取得用地、工程規(guī)劃或施工審批手續(xù)等全部項目建設(shè)手續(xù)，導(dǎo)致無法按期開工建設(shè)。二是受疫情影響。新冠肺炎疫情導(dǎo)致施工工人、原材料、機械轉(zhuǎn)運等方面流動效率降低，特別是近期各地疫情呈現(xiàn)出點多、面廣、頻發(fā)的特點，基于各地疫情防控措施，造成短期內(nèi)“用工難、用工緊”、原材料緊張等問題比較突出，無法滿足各項目施工單位用人需求和“飽和式”施工需求。三是工程建設(shè)中的不確定因素。部分項目受到征地拆遷遺留問題、設(shè)計需求變更問題、重大決策變更、汛期等客觀因素影響，導(dǎo)致項目無法開工或推進緩慢。老舊小區(qū)改造項目則因整治覆蓋面廣，涉及住戶較多，改造實施方案需統(tǒng)一居民意見，項目公示周期較長，影響了項目實施。

（三）資金使用緩慢或?qū)嶋H支付率低。一是工程進度慢，項目未形成相應(yīng)的實物工作量，無法形成支付。二是未到合同支付節(jié)點。項目建設(shè)通常以合同約定付款條件與付款方式，合同約定視項目差別也較大。根據(jù)合同約定需達到工程關(guān)鍵節(jié)點或合同支付節(jié)點才支付相應(yīng)工程款，工程尾款需完成竣工驗收后結(jié)算，這也是項目方出于對工程實施有效監(jiān)管，保證工程質(zhì)量的考慮。如部分項目根據(jù)項目建設(shè)進度節(jié)點支付工程款，投資方在正負零、竣工、驗收審計三個進度節(jié)點分別支付一次工程款。也有部分項目根據(jù)項目建設(shè)周期，每半年支付一次工程款，每次按實際投資的一定比例支付工程款。三是發(fā)行時間晚，使用時限較短。根據(jù)上級財政部門硬性要求，專項債券資金當(dāng)年須全部使用完畢。但某些批次專項債發(fā)行時間較晚，導(dǎo)致實際支付緩慢。如，江蘇省2020年第四批專項債于10月才發(fā)行，2021年第三批專項債于11月才發(fā)行。

三、對策建議

（一）盡快出臺資金實施細則，確保項目管理有法可依。一是進一步明確政府專項債券資金使用范圍，如是否允許屬于項目建設(shè)中的征地拆遷和設(shè)計、地勘等二類費用在專項債券資金中據(jù)實列支。二是建議按照各批次專項債券資金實際的到位時間限定使用期限。也就是不以自然年考核專項債資金的支付比例，允許專項債資金跨年執(zhí)行。

（二）加強優(yōu)質(zhì)成熟項目儲備，提升項目過審率。各地要建立“儲備一批、發(fā)行一批、開工一批、竣工一批”的良性循環(huán)。一是各相關(guān)單位要進一步了解債券申報發(fā)行使用的流程，了解在每一步流程中需要的準備材料和相關(guān)要求，在申報項目前將相關(guān)工作提前準備充分。對照“九大領(lǐng)域”，按圖索驥，盡可能多的報送符合領(lǐng)域要求和融資平衡方案的項目。二是盡早啟動謀劃來年專項債項目儲備工作，發(fā)改和財政部門要初步做好儲備項目的評估和篩選，提前將項目納入發(fā)改委國家重大項目庫，盡可能多地儲備優(yōu)質(zhì)項目，為項目申報留有余地。三是要密切跟蹤項目儲備項目進展，特別是前期手續(xù)還未辦結(jié)、開工要件不足等項目，主動靠前服務(wù)，積極幫助協(xié)調(diào)解決，督促盡快完成開工前準備，在專項債發(fā)行后可以盡早開工建設(shè)，形成實物工作量，避免形成資金沉淀。四是搶抓專項債高位發(fā)行的機遇，圍繞重大戰(zhàn)略和“十四五”規(guī)劃，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，加快本地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施的前期手續(xù)辦理，盡快達到專項債發(fā)行條件。

（三）充分發(fā)揮第三方機構(gòu)作用。在實際操作中，多數(shù)市、區(qū)采用在商業(yè)銀行開設(shè)專戶的方式對專項債資金進行監(jiān)管。由于大部分專項債券單筆金額巨大，資金留存銀行將極大地解決了銀行存款任務(wù)，同時還可以為符合條件的項目進行再貸款融資。所以，目前有很多商業(yè)銀行為爭取開設(shè)專項債專戶以及項目配套融資也積極參與發(fā)行工作，為地方部門申報專項債提供有償或免費服務(wù)。地方部門可以選擇資質(zhì)和信譽較好的第三方評估機構(gòu)或商業(yè)銀行，通過建立良好合作關(guān)系，借助其業(yè)務(wù)專業(yè)性或市場敏感性，幫助做好項目策劃、分析尋找收益來源、開展政策解讀咨詢和培訓(xùn)等，提升項目申報人員政策水平，提高“兩案一書”的編制質(zhì)量，提高發(fā)債效率。

（四）合理精準提出專項債資金需求，加快專項債資金支付?！敦斦筷P(guān)于建立違規(guī)使用地方政府專項債券處理處罰機制的通知》要求建立支出進度預(yù)警和閑置資金超期收回機制，加快推進專項債券穿透式監(jiān)測。目前，為加強日常調(diào)度和管理，防止資金閑置，江蘇省要求各地發(fā)改部門對專項債實行周調(diào)度；財政部門則要求每月調(diào)度情況需提供支付憑證作為依據(jù)，并每月對資金實際支出進度最慢的3個設(shè)區(qū)市、3個縣（市）、3個省本級項目單位實施預(yù)警。一是針對項目資金需求節(jié)點與債券資金下達撥付時間不一致的情況。建議國、省主管部門能加大專項債發(fā)行頻次，縮短項目資金需求節(jié)點與債券資金下達撥付時間之間的差距，有效減少“項目等資金”或“資金等項目”的現(xiàn)象。二是針對未達合同支付節(jié)點無法支付資金的情況。建議項目實施單位通過增加關(guān)鍵節(jié)點數(shù)，增加支付頻次，如將主體封頂支付一次工程款改為達到N層支付一次工程款，達到主體封頂再支付一次工程款。三是項目實施單位要結(jié)合建設(shè)進度和年度建設(shè)任務(wù)，精準合理提出專項債資金需求。四是發(fā)改、財政和行業(yè)主管部門要協(xié)同配合，加強會商會辦，督促項目實施單位在依法合規(guī)，確保安全和質(zhì)量的情況下，推動前期項目盡早開工建設(shè)，在建項目加快項目推進，竣工項目盡早完成竣工驗收。

（五）健全溝通對接機制，完善監(jiān)管督查機制。一是地方發(fā)改和財政部門要建立健全溝通對接機制，防止信息不對稱，保持信息共享和相關(guān)數(shù)據(jù)的一致性，及時共享上級政策、專項債發(fā)行、資金調(diào)度等相關(guān)信息。二是要發(fā)改、財政和各行業(yè)主管部門要協(xié)同配合，形成上下聯(lián)動、橫向協(xié)同、齊抓共管的工作格局，共同做好專項債券發(fā)行使用工作。三是整合項目信息系統(tǒng)，提高信息填報效率。建議加快整合發(fā)改委和財政的項目儲備信息系統(tǒng)，并行一套項目信息系統(tǒng)，同時優(yōu)化項目系統(tǒng)功能模塊設(shè)計，方便項目信息錄入和更新。