基于審計視角的高校績效工資管理問題與對策研究

□李 強

1980年開始，我國高校工資制度開始進行改革，前后共經(jīng)歷了四次較大的改革歷程。高校績效工資內(nèi)涵是什么，簡單來講，就是學校對教職工個人或團體在一定周期內(nèi)所做出的貢獻以績效考核方式得以體現(xiàn)。實踐證明，高?？冃匠攴峙湔叩目茖W程度，直接關系到教師能否在校內(nèi)潛心學術(shù)、積極創(chuàng)新或教書育人，甚至產(chǎn)生躺平心理，嚴重制約高校教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。因此，在政府對高?？冃ЧべY實行總量控制的管理模式下，績效工資分配的合理性、公平性就顯得尤為重要[1]。這幾年，從對高校開展的預決算審計、三公經(jīng)費審計、校領導經(jīng)濟責任審計(任中、離任)等各類型專項審計發(fā)現(xiàn)的問題來看，高?？冃ЧべY管理存在問題主要體現(xiàn)在：績效范疇不清晰、績效考評體系不完善、薪酬管理模式單一、績效預算管理未能實行總量控制、績效會計核算不規(guī)范、監(jiān)管不到位等。

一、高?？冃ЧべY管理存在的問題

(一)績效工資范疇不清晰、不明確。績效工資一直未有一個教科書概念。根據(jù)查證，到目前為止尚沒有政策文件對高?？冃ЧべY的具體范疇進行歸類細化，高校人事部門員工對其也是淺嘗輒止，這給高?？冃ЧべY總量的有效控制和優(yōu)化分配帶來了困擾。最直觀的體現(xiàn)就是當前高校績效工資的發(fā)放項目大同小異，區(qū)別度低，不能滿足高等教育百花齊放的要求[2]。

(二)績效考評體系不科學，難以調(diào)動教職工積極性，重科研輕教學現(xiàn)象普遍存在。首先，績效工資的研究重企業(yè)輕事業(yè)單位的現(xiàn)象長期存在，究其深層次原因是不了解事業(yè)單位績效工資的復雜性。事業(yè)單位績效工資的復雜性表現(xiàn)為：一是無形性。企業(yè)產(chǎn)品有實物形態(tài)而事業(yè)單位提供的“服務”形態(tài)不具有實物形態(tài)，即馬克思所說的“不采取實物的形式，不作為物而離開服務者獨立存在”的“運動形式”。二是易逝性。即馬克思所說的他的服務通常一經(jīng)提供隨即消失，很少留下某種痕跡或某種以后能用來取得同量服務的價值。三是不可分割性。即馬克思所說的“產(chǎn)品同生產(chǎn)行為不能分離，如一切表演藝術(shù)家、演員、教師、醫(yī)生、牧師等等的情況”。四是難以計量。由于事業(yè)單位(教育單位、科研單位、文化單位、醫(yī)療單位等)提供的服務不具有實物形態(tài)，又與生產(chǎn)行為不能分離，一經(jīng)提供隨即消失，因此，計量更為困難。這些區(qū)別于企業(yè)的特點，正是事業(yè)單位績效工資的復雜性體現(xiàn)。事業(yè)單位績效工資比工業(yè)企業(yè)績效工資更復雜。正是因為這些復雜性所在，給高校教師績效的全面考評帶來了困難。其次，目前許多高校將核心論文數(shù)、廳市級以上項目數(shù)等科研成果直接與績效工資掛鉤，五唯現(xiàn)象普遍存在，只是程度不同而已。再次，各高校在績效分配中存在的不合理、不公平現(xiàn)象嚴重挫傷了教師的教科研積極性，嚴重制約了教育事業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展[2]。最后，各高校在科研考核和獎勵方面的政策、標準很具體、細化，對論文、課題、專著等科研成果都明確規(guī)定了具體獎勵標準，其顯示度很高。而在教學方面教學質(zhì)量的高低卻未能得到科學考量。教學方面有顯現(xiàn)度的成果本來就很少，而且獲獎難度相對來說更大。因此高校重科研輕教學現(xiàn)象長期存在，且有愈演愈烈的態(tài)勢。

(三)薪酬管理模式單一，不能滿足不同類型的需要。高?？冃ЧべY按照分配方式的不同，可以分為崗位薪酬、能力薪酬和績效薪酬三種模式。三種模式各有優(yōu)缺點。崗位薪酬模式優(yōu)點：同崗同酬，管理成本低。缺點或不足：難以反映教職工能力差別，做多做少一個樣。適用人群：高層次人才、管理服務崗位。薪酬形式：年薪、基礎性績效工資。能力薪酬模式優(yōu)點：對個人過往能力認可，有利于集中精力工作。不足或缺點：對未來工作貢獻未知，主觀性較強。適用人群：引進的高層次人才。年薪形式：年薪、激勵性津貼?？冃匠昴Ｊ絻?yōu)點：與業(yè)績成果成正相關，優(yōu)績優(yōu)酬。不足或缺點：不利于團隊建設，追求短期利益。適用人群：工作量易于量化人員、專業(yè)技術(shù)崗位。年薪形式：獎勵性績效工資、超任務獎勵。三種模式各有優(yōu)缺點，適合的群體、表現(xiàn)形式也不盡相同。但是實際上高校進行績效工資管理時，實行的基本上都是崗位績效工資,薪酬管理模式單一，針對不同群體往往眉毛胡子一把抓。沒有根據(jù)不同群體的特征采用適用的薪酬管理模式。這種情況下，高校采用的薪酬管理模式肯定是不科學、不全面的，不能作出客觀、全面評價，所以有失公允在所難免[2]。

(四)績效工資財務核算不規(guī)范。近年來，從對高校的各類型專項審計發(fā)現(xiàn)的問題來看，績效工資管理方面高校普遍存在財務核算不規(guī)范、不嚴謹?shù)膯栴}。例如，在對某高校校領導離任經(jīng)濟責任審計時發(fā)現(xiàn)，該?？冃ЧべY賬面支出數(shù)超出核定總量幾千萬元。后經(jīng)審計組復核發(fā)現(xiàn)，該校財務部門對績效工資的會計核算存在不規(guī)范情況。

1.虛增績效工資支出數(shù)。財務部門將學校發(fā)放給編內(nèi)、編外人員津補貼、臨時工津補貼、校外人員的評審補貼、兼課課時費等一概不予區(qū)分全部納入績效工資核算。財務核算記賬分錄如下：(1)教學人員：借記業(yè)務活動費用、教學活動費用、工資福利支出、績效工資；(2)行政人員：借記單位管理費用、行政管理費用、工資福利支出、績效工資；(3)后勤管理人員：借記單位管理費用、后勤保障費用、工資福利支出、績效工資。根據(jù)上級文件規(guī)定高校績效總量是根據(jù)學校在校學生人數(shù)和學校在編教職工人數(shù)進行核定的，所以上級部門核定的績效總量口徑是學校在編教職工當年績效總量上限，不包括編外人員，更不含臨時工及校外人員。這個問題存在該校預算編制、執(zhí)行、財務核算、財務決算編報等多個方面。

2.少記績效工資支出數(shù)。該校財務部門將學校發(fā)放給編內(nèi)、編外人員的科研成果轉(zhuǎn)讓獎勵全部作為其他工資福利核算。財務核算記賬分錄如下：(1)教學人員：借記業(yè)務活動費用、教學活動費用、工資福利支出、其他工作福利支出；(2)行政人員：借記單位管理費用、行政管理費用、工資福利支出、其他工作福利支出；(3)后勤管理人員：借記單位管理費用、后勤保障費用、工資福利支出、其他工作福利支出。根據(jù)上級有關文件規(guī)定高校編內(nèi)人員的科研成果轉(zhuǎn)讓獎勵應納入績效管理，但不受上級部門核定的績效總量限制。

(五)績效工資預算管理不規(guī)范，績效總量控制不到位、扎口管理落實不到位。

1.績效預算編制、執(zhí)行未能實行總量有效控制。高校績效工資管理辦法明確納入績效工資范圍的津補貼項目，如年終獎金、評優(yōu)獎勵、榮譽獎勵、年度考核優(yōu)秀獎勵、黨支部工作津貼、非學歷教育教師課時津貼、分校區(qū)工作補貼、評審補貼、面試補貼、學報審稿補貼等在預算編制和執(zhí)行中未能實行一張經(jīng)費卡管理。目前有部分高校，對績效的總量控制理念認識不夠，一直認為績效總量控制就是只要人事部門自己知道學校的績效總量是由哪幾部分組成的就行。其實，所謂績效總量控制不僅人事部門要明白，更要讓其他職能部門、教職工都明白，應該在年度學校預算下達文件中予以明確。如某高校在編人員各項津補貼在績效預算項目設置和執(zhí)行中未能實現(xiàn)總量有效控制。例如審稿津貼在學報經(jīng)費項目列支，黨支部支部委員工作津貼在黨支部工作津貼項目列支，評標補貼在國有資產(chǎn)管理經(jīng)費項目列支，分校區(qū)教職工的值班補貼、教師授課補貼等在分校區(qū)各項補貼經(jīng)費項目列支。上述列舉的經(jīng)費項目與學?？冃ЧべY經(jīng)費項目之間沒有任何經(jīng)費來源關系。人事部門認為學?？冃Э偭烤褪沁@些項目指標合計數(shù)。這種績效預算管理模式從審計角度往往會被認定為績效總量外發(fā)放津補貼。被審單位認為這樣的認定他們很委屈，明明學?？冃Э偭繘]有用足甚至還有剩余，為什么還被認定為績效總量外發(fā)放津補貼，究其深層次原因就是績效預算管理不規(guī)范，對績效總量管理、總量控制理解不全面、不到位。

2.績效扎口管理落實不到位。績效規(guī)范化管理扎口部門不明確或雖明確但履職把關不到位。從各高校實行績效工資核定總量管理以來，各高校就績效工資管理的規(guī)范性問題以及怎么去規(guī)范、有哪個部門扎口落實其規(guī)范性一直在探討。有些高校由多個部門切塊扎口把關，有的高校由人事部門統(tǒng)一把關?？紤]到工作職能以及對政策的熟悉、把控程度，目前績效工資規(guī)范性一般由人事部門扎口比較多。明確扎口把關以后，建立了一系列線上、線下審批流程。那為什么審計中仍會發(fā)現(xiàn)績效工資管理不規(guī)范問題。經(jīng)過分析，主要是線下審計流程隨意性大、線上審批流程不固化、扎口部門把關不嚴、履職不到位等原因所造成。

二、加強高?？冃ЧべY管理的對策

(一)明確績效工資范疇，規(guī)范績效工資管理。

1.制定績效工資分配政策。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以國家及省關于深化人事分配制度改革的文件精神為依據(jù)，高?？冃ЧべY管理可從以下5個方面綜合考量制定更具科學性、更能激發(fā)教職工潛能的績效工資分配政策并落實到位。

(1)統(tǒng)一領導、二級分配。建立和完善兩級管理與分配體系，提高二級單位收入分配自主權(quán)，發(fā)揮二級單位自主管理、謀求發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性。

(2)按勞分配、優(yōu)績優(yōu)酬。以教職工所聘崗位為基礎，堅持“按勞取酬、按職取酬、按責取酬、按質(zhì)取酬”，發(fā)揮績效工資的激勵導向作用。在保障常規(guī)工作的基礎上，加大對體現(xiàn)學校高質(zhì)量發(fā)展成效的突出業(yè)績的獎勵，提高資金使用效益。

(3)兼顧公平、協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)不同崗位人員的工作特點，體現(xiàn)不同崗位的績效要素，采取不同的收入分配辦法，促進教師隊伍、管理與服務保障隊伍協(xié)調(diào)發(fā)展。

(4)總量控制、穩(wěn)步增長。根據(jù)績效工資總量控制要求，結(jié)合學校事業(yè)發(fā)展實際，建立與學校財力水平相適應的動態(tài)收入分配機制，努力使教職工收入水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。

(5)合法合規(guī)、嚴格管理。嚴格遵守上級政策規(guī)定，規(guī)范學校財務管理和收入分配秩序，促進各項收入分配工作公開、公平、規(guī)范、有序，嚴格監(jiān)督檢查，嚴肅分配紀律。

2.明確績效工資構(gòu)成、績效總量核定及例外事項。

(1)績效工資構(gòu)成。除基本工資(包括崗位工資和薪級工資兩項)、國家規(guī)定的特殊崗位津貼(包括政府特殊津貼、教齡津貼)、按規(guī)定保留的改革性補貼(包括住房補貼、住房公積金、交通補貼)三項繼續(xù)按規(guī)定執(zhí)行外，其他政策允許范圍內(nèi)可發(fā)放的津貼補貼均納入績效工資范圍?；A性績效工資主要是解決分配的“公平”問題?；A性績效工資包括崗位津貼、生活補貼兩部分，按月隨工資發(fā)放。崗位津貼的發(fā)放標準由省人社廳、省財政廳根據(jù)工作人員的崗位、工作年限因素，適當拉開差距，合理確定，同一地區(qū)同條件人員實行統(tǒng)一標準。生活補貼的發(fā)放標準根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和物價水平等因素，按所在地區(qū)的規(guī)定標準執(zhí)行，主要體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、崗位職責等因素，隨上級政策執(zhí)行標準的調(diào)整而變化。獎勵性績效工資主要是解決分配的“效率”問題，由學校自主制定分配方案，按照規(guī)范的程序和要求進行分配。獎勵性績效工資主要體現(xiàn)實際貢獻、工作業(yè)績、崗位責任等因素，是學校搞活分配、完善激勵獎勵機制的重點。

(2)績效工資總量核定。學校每年度績效工資總量由上級主管部門在綜合考慮單位類別、人員結(jié)構(gòu)、崗位設置、事業(yè)發(fā)展、經(jīng)費來源以及績效考核等多種因素的基礎上進行核定。學校在上級主管部門核定的績效工資總量范圍內(nèi)進行績效工資分配。

(3)例外事項。根據(jù)蘇人社發(fā)〔2016〕471號等文件精神，以下人員支出不納入績效工資總量：對實行年薪工資、協(xié)議工資、項目工資等分配制度的科技人員支付的薪酬；從橫向科研項目經(jīng)費中列支的人員費用；從職務成果轉(zhuǎn)化收益中支付給相關人員的獎勵；科技人員兼職并按規(guī)定獲取的報酬；按照事業(yè)單位工作人員獎勵相關規(guī)定發(fā)放的獎金；上級規(guī)定的其他不納入績效工資總量的人員支出。這樣一來既弄懂了高?？冃ЧべY的發(fā)展脈絡，又理順、規(guī)范應發(fā)的績效工資項目。高校領導層再也不需要在哪些能發(fā)、能發(fā)什么方面費盡心思。

(二)優(yōu)化績效工資結(jié)構(gòu)，設計合理的業(yè)績認定標準。

1.優(yōu)化績效工資結(jié)構(gòu)。目前高?？冃ЧべY分配一般都與崗位等級直接掛鉤，同一崗位等級績效分配系數(shù)相同，管理起來比較簡單，相同崗位等級的貢獻大小難以得到有效反映。目前很多高校各二級學院職稱結(jié)構(gòu)也很不均衡，老牌學院或老牌專業(yè)高等級崗位人員較多，年輕教師晉升機會渺茫，很多程度上直接導致年輕教師在教學、科研方面的“躺平”。針對這種情況，高校績效工資分配應根據(jù)不同情況精準施策。對符合高等級崗位聘任條件因受崗位數(shù)限制而不能受聘高等級崗位教師，采取低職高聘的政策。對受聘高等級崗位而未完成高等級崗位考核要求的教師，采取高職低聘、甚至解聘的政策。可上可下的政策，進一步激活青年教師潛能，對已聘任高等級崗位的教師，可以起到鞭策作用。同時，業(yè)績考核要求的設置也要充分考慮教職工的崗位類型和年齡階段以及二級學院的發(fā)展側(cè)重，在教學、科研、學科建設、國際化、社會服務、公共事務貢獻等多方位設定觀測點，從而最大程度地滿足不同層次的需求，有利于和諧校園建設，又能體現(xiàn)主要工作導向，做到優(yōu)績優(yōu)酬[2]。

2.業(yè)績認定標準在制定時應考慮教學活動、科研活動自身特點。針對目前高?？冃Э己孙@示度上存在輕教學重科研的現(xiàn)象，要充分考慮教學成果在績效考核方面顯示度低，且出成果難度大的實際情況。教學成果科研成果的業(yè)績認定，一定要做到一手抓教學一手抓科研，兩手都要硬。同時，在設計合理的績效認定標準時，要充分領會《深化新時代教育評價改革總體方案負面清單》精神，全面貫徹破五唯理念?？冃дJ定標準的確定應主要以個人業(yè)績?yōu)榉峙浠A，突出質(zhì)量導向，重點評價學術(shù)貢獻、社會貢獻以及支撐人才培養(yǎng)情況。

(三)靈活使用不同薪酬模式，滿足不同層次人群需要。目前高校薪酬模式有崗位薪酬、績效薪酬、能力薪酬三種。對比三種模式優(yōu)缺點來看，崗位薪酬主要體現(xiàn)教職工的個人價值和對過去工作業(yè)績的肯定，績效薪酬主要體現(xiàn)當前的工作業(yè)績和貢獻，而能力薪酬主要體現(xiàn)對教職工未來創(chuàng)造價值潛力的預期，三者側(cè)重點各不相同，各有其優(yōu)缺點。根據(jù)組織形式、人員類別、崗位類別等實際情況確定與其相適用的薪酬模式。高校人員具有多樣性和復雜性特征，單一的薪酬模式已經(jīng)無法滿足全面薪酬管理的需要。隨著國家崗位績效工資制度的不斷完善，高校薪酬體系必然向交叉薪酬激勵模式轉(zhuǎn)變，建立以崗位薪酬為基礎，突出績效薪酬，兼顧能力薪酬的整體薪酬激勵模式[2]。

(四)嚴格區(qū)分績效工資口徑，強化績效工資財務核算規(guī)范化。財務部門在對各類津貼、補貼進行財務核算時，首先要明確區(qū)分發(fā)放對象是否是學校教職工，是編內(nèi)還是編外。特別要注意的是，根據(jù)上級有關文件規(guī)定高校編內(nèi)人員的科研成果轉(zhuǎn)讓獎勵應納入績效管理，但不受上級部門核定的績效總量限制。

1.校內(nèi)編內(nèi)教職工的根據(jù)高?？冃ЧべY管理辦法明確納入績效范圍的津補貼。(1)教學人員：借記業(yè)務活動費用、教學活動費用、工資福利支出、績效工資；(2)行政人員：借記單位管理費用、行政管理費用、工資福利支出、績效工資；(3)后勤管理人員：借記單位管理費用、后勤保障費用、工資福利支出、績效工資。

2.校內(nèi)編外教職工(人事代理、教育雇員、臨時工)長期聘用人員年終獎、年度考核優(yōu)秀獎勵、超課時津貼、其他工作量等績效性質(zhì)津補貼。(1)教學人員：借記業(yè)務活動費用、教學活動費用、工資福利支出、其他工資福利支出；(2)行政人員：借記單位管理費用、行政管理費用、工資福利支出、其他工資福利支出；(3)后勤管理人員：借記單位管理費用、后勤保障費用、工資福利支出、其他工資福利支出。

3.校外人員兼課金、評審費等勞務費。(1)教學人員：借記業(yè)務活動費用、教學活動費用、商品和服務支出、勞務費；(2)行政人員：借記單位管理費用、行政管理費用、商品和服務支出、勞務費；(3)后勤管理人員：借記單位管理費用、后勤保障費用、商品和服務支出、勞務費。

(五)理順資金來源，規(guī)范績效預算管理。

1.績效預算編制、執(zhí)行嚴格實行總量控制?？冃ьA算總量控制有的高校采用一張經(jīng)費卡管理，所有納入績效范圍的津補貼都在這張經(jīng)費卡上列支。優(yōu)點：方便總量控制，有效防止超標。缺點：對專項績效經(jīng)費比如國家層面科技成果獎勵等不能清晰反映其收支結(jié)余情況。有的高校采用總卡加二級子卡管理模式。這種管理模式的前提是所有納入績效范圍的津補貼經(jīng)費指標(績效總量指標)全部下達到總卡，二級子卡的經(jīng)費由總卡劃撥。二級子卡與總卡之間有明確的資金來源。優(yōu)點：能夠根據(jù)工作需要綜合考慮，既能實現(xiàn)總量控制，防止超標，又能體現(xiàn)項目的個性化需求。缺點：經(jīng)費管理、財務核算工作量相對會增加。

2.明確績效扎口管理工作職責，細化考評標準，嚴格考評并將考評結(jié)果與個人評優(yōu)、職稱評定、任命提拔相結(jié)合、與部門年度績效考核掛鉤。結(jié)合高校內(nèi)部控制建設、質(zhì)量診斷從機制體制、管理制度、業(yè)務流程等方面明確績效扎口管理部門工作職能及考評標準、結(jié)果運用情況。采用信息化手段固化業(yè)務流程，防范績效管理職能的越位和缺位情況。

(六)加強績效工資內(nèi)部控制建設，強化績效工資管理信息化。通過加強績效工資管理內(nèi)部控制建設，理順工作流程，建立績效工資全業(yè)務流程。明確各業(yè)務環(huán)節(jié)職責，“誰的孩子誰管”。各環(huán)節(jié)把好關、履好職。通過打造各環(huán)節(jié)有效落實職責的全業(yè)務鏈條，實現(xiàn)績效工資規(guī)范管理。由于業(yè)務流程不固化給制度、流程的執(zhí)行帶來隨意性，因此在建立完善的業(yè)務流程基礎上，積極引入信息化管理手段，將績效工資管理全業(yè)務流程嵌入信息化平臺，使之固化。并明確各鏈條把關環(huán)節(jié)職能，各環(huán)節(jié)必須出具明確審核意見。定期或不定期監(jiān)督各環(huán)節(jié)職能履職情況，并納入年終考核。通過業(yè)務流程的固化，科學有效的考核、及時的跟蹤問效進一步提高制度的執(zhí)行力，提高績效工資管理的規(guī)范性。

(七)強化績效工資管理的監(jiān)管力度。多部門聯(lián)動，定期開展多種形式的監(jiān)督活動，及時發(fā)現(xiàn)績效工資管理過程中存在的政策口徑把握不精準、政策精神落實不到位、政策執(zhí)行有失公允等問題，通過下達建議書、整改通知書、工作提醒單等方式督促職能部門加強績效工資規(guī)范化管理。對績效工資管理過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象，嚴肅處理。