檢務(wù)督察的權(quán)力邊界與能動督察的完善

● 呂 獻 潘 聰/文

一、問題討論的緣起

黨的二十大報告指出“強化對司法活動的制約監(jiān)督，促進司法公正?！保?］習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，對司法活動負有監(jiān)督職責(zé)。作為司法活動的一環(huán)，檢察權(quán)同樣需要制約監(jiān)督，檢務(wù)督察作為檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的制度安排，對檢察機關(guān)增強法律監(jiān)督公信力，建成公正高效權(quán)威的社會主義司法體系至關(guān)重要。最高檢為適應(yīng)紀檢監(jiān)察體制改革、司法體制改革等多重改革造成的檢察權(quán)運行機制的變化，對檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度進行了改革，將“原監(jiān)察部門的六項職能，除了剝離給派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)的受理檢察人員違法違紀控告、舉報，調(diào)查檢察人員違反檢察紀律案件，受理不服檢察紀律處分的申訴三項職能外，其他職能均由檢務(wù)督察部門承擔(dān)?！保?］史兆琨：《最高檢監(jiān)察局更名為檢務(wù)督察局——構(gòu)建對檢察權(quán)運行的立體監(jiān)督格局》，《檢察日報》2019年2月26日。使檢務(wù)督察成為檢察機關(guān)內(nèi)部對檢察權(quán)運行監(jiān)督的最主要力量。對檢察權(quán)運行的監(jiān)督，除了檢務(wù)督察外，還有紀檢監(jiān)察、案件管理、機關(guān)紀委等，在實踐過程中，檢務(wù)督察與這些監(jiān)督權(quán)之間職責(zé)范圍不清等問題仍然存在，本文試圖厘清各監(jiān)督權(quán)之間的權(quán)力界限，從而構(gòu)建起對檢察權(quán)運行的能動性、全過程監(jiān)督系統(tǒng)。

二、界限不明的現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的界限模糊

檢務(wù)督察和紀檢監(jiān)察作為對檢察權(quán)監(jiān)督的最主要監(jiān)督力量，二者的職責(zé)界限存在犬牙交錯的問題。

1.二者有著深厚的歷史淵源。在檢務(wù)督察制度改革之前，檢務(wù)督察是在紀檢組監(jiān)察室的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。從組織結(jié)構(gòu)上看，最高檢的檢務(wù)督察室是監(jiān)察局下設(shè)的職能部門，很多沒有單獨設(shè)立檢務(wù)督察部門的檢察機關(guān)，也往往把檢務(wù)督察職能歸入監(jiān)察室。從監(jiān)督事項看，原先的檢務(wù)督察主要側(cè)重對履行檢察職責(zé)、行使檢察職權(quán)、遵守規(guī)章制度和檢風(fēng)檢容等方面的督察，屬于原紀檢監(jiān)察的監(jiān)督職能之一。改革之后，檢務(wù)督察仍然承擔(dān)著執(zhí)法督察、政治巡視等部分原紀檢監(jiān)察的職能。

2.二者的監(jiān)督對象（對人）高度重合。根據(jù)《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》（以下簡稱“《檢務(wù)督察工作條例》”），檢務(wù)督察的監(jiān)督對象包括下級檢察機關(guān)、本級內(nèi)設(shè)部門、辦案組織和檢察人員。紀委的監(jiān)督對象是全體黨員干部，監(jiān)委的監(jiān)督對象是行使公權(quán)力的所有檢察人員。因此，在對“人”的監(jiān)督方面，檢務(wù)督察和紀檢監(jiān)察基本重合。

3.二者的監(jiān)督客體（對人的行為）高度重合。檢務(wù)督察主要針對履行檢察職責(zé)、行使檢察權(quán)的行為進行監(jiān)督，依據(jù)《檢務(wù)督察工作條例》《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》等檢規(guī)檢紀開展監(jiān)督。監(jiān)委則依據(jù)《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》等法律，對包括履行檢察職責(zé)、行使檢察權(quán)在內(nèi)的一切公權(quán)力進行監(jiān)督，因此，監(jiān)委的監(jiān)督范圍涵蓋了檢務(wù)督察。另外，檢察機關(guān)的黨員干部在履行職責(zé)、行使權(quán)力過程中，如果違反黨的紀律，還會受到紀委的黨紀處分。

檢務(wù)督察和紀檢監(jiān)察監(jiān)職范圍的重合，一方面使得檢察機關(guān)、檢察人員和檢察權(quán)運行受到內(nèi)外雙重監(jiān)督，有利于確保權(quán)力的正確行使；但是，另一方面監(jiān)督范圍的重合會因監(jiān)督事項管轄不明確的原因，出現(xiàn)相互干擾、推諉扯皮的問題，影響對檢察權(quán)的監(jiān)督效果。

（二）內(nèi)部監(jiān)督之間的界限模糊

在檢察機關(guān)內(nèi)部，檢務(wù)督察與案件管理、機關(guān)紀委等部門之間同樣也存在界限模糊的問題。檢察機關(guān)的案件管理職能指的是對檢察機關(guān)辦理的案件實行統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、質(zhì)量管理、統(tǒng)計分析、綜合業(yè)務(wù)考評等管理活動。檢務(wù)督察和案件管理都有對檢察辦案進行監(jiān)督的職能。機關(guān)紀委往往與機關(guān)黨委合署辦公，是協(xié)助機關(guān)黨委做好黨的紀律檢查工作的機構(gòu)。因此，機關(guān)黨紀委的監(jiān)督對象是檢察機關(guān)的黨員干部，與檢務(wù)督察的監(jiān)督對象之間存在部分重合。

在司法實踐中，往往會因部門間的銜接、配合問題，出現(xiàn)相互配合不默契，各自為戰(zhàn)的局面，無法形成對檢察權(quán)監(jiān)督的合力。特別是在基層檢察機關(guān)，派駐紀檢監(jiān)察體制改革之后，紀檢組監(jiān)察室被撤并，內(nèi)部監(jiān)督力量被削弱，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后又大多沒有設(shè)置獨立的檢務(wù)督察部門，更加劇了各內(nèi)部監(jiān)督部門之間的監(jiān)督職能混同。

三、權(quán)力邊界的厘清

（一）內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督：檢務(wù)督察與紀檢監(jiān)察的職責(zé)界限

檢務(wù)督察和紀檢監(jiān)察都可以對檢察權(quán)運行的廉潔性、合法性、正當(dāng)性進行監(jiān)督。但是，檢務(wù)督察對檢察權(quán)運行的正當(dāng)性、合法性監(jiān)督方面，具有監(jiān)督能力專業(yè)性、確保檢察權(quán)運行獨立性、監(jiān)督對象周延性等優(yōu)勢。

1.檢務(wù)督察對檢察權(quán)的監(jiān)督更加專業(yè)。檢察權(quán)具有專業(yè)性、程序性和相對封閉性的特點，作為外部監(jiān)督的紀檢監(jiān)察很難深入到檢察權(quán)內(nèi)部進行有效的監(jiān)督，也很難克服專業(yè)壁壘，對檢察權(quán)行使的情況作出準確判斷。而檢務(wù)督察作為檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制，除自身對檢察權(quán)監(jiān)督具有專業(yè)優(yōu)勢外，還能夠更好地調(diào)用內(nèi)部資源，更加準確地對檢察權(quán)運行的情況作出評價。

2.檢務(wù)督察的內(nèi)部監(jiān)督能夠更好地保證檢察權(quán)的獨立行使。監(jiān)督權(quán)的過度干預(yù)可能會妨害檢察權(quán)的正常行使，對檢察權(quán)運行的不當(dāng)監(jiān)督可能會妨害檢察權(quán)的依法公正行使，特別是進行事中監(jiān)督的時候，可能會導(dǎo)致對檢察辦案的變相干預(yù)。而且，對檢察權(quán)運行正當(dāng)性、合法性進行監(jiān)督，單純的紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督可能會與檢察權(quán)的司法屬性發(fā)生沖突。因此，紀檢監(jiān)察部門對檢察權(quán)的監(jiān)督必須保持在必要的限度之內(nèi)，涉及對檢察權(quán)運行、檢察職責(zé)履行等情況的監(jiān)督，不宜過多介入，否則可能在不經(jīng)意間干預(yù)檢察權(quán)獨立運行。檢務(wù)督察具有司法屬性，能夠更好地確保檢察權(quán)獨立運行。同時，檢務(wù)督察作為檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制，在監(jiān)督過程中與行使檢察權(quán)的部門發(fā)生沖突時，相比紀檢監(jiān)察的外部監(jiān)督，更容易進行溝通協(xié)調(diào)。

3.檢務(wù)督察的縱向監(jiān)督使得對檢察權(quán)的監(jiān)督范圍更加全面。上下級檢察機關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，加上檢察一體化的推進，使得檢察權(quán)具有縱向的延伸性，上級檢察機關(guān)及其工作人員在對下履職的過程中同樣存在濫用檢察權(quán)的可能性。紀檢監(jiān)察是橫向的外部監(jiān)督，對檢察機關(guān)及其工作人員在對下履職過程中出現(xiàn)的問題可能無法及時發(fā)現(xiàn)。作為內(nèi)部監(jiān)督的檢務(wù)督察，天然具有對下監(jiān)督的職能，相比外部監(jiān)督的紀檢監(jiān)察，對檢察權(quán)的監(jiān)督范圍更加全面周延。

綜上所述，作為內(nèi)部監(jiān)督的檢務(wù)督察主要負責(zé)監(jiān)督檢察權(quán)運行，以及檢察人員行使檢察權(quán)、履行檢察職責(zé)的行為，對不正當(dāng)行使檢察權(quán)的檢察人員進行追責(zé)懲戒，對其他違反檢察職責(zé)的行為予以處理處分。作為外部監(jiān)督的紀檢監(jiān)察側(cè)重對檢察人員違法違紀控告、舉報，調(diào)查檢察人員違反檢察紀律案件，受理不服檢察紀律處分的申訴，審查、調(diào)查檢察人員涉嫌職務(wù)違法問題。而且，作為外部監(jiān)督，紀檢監(jiān)察可以彌補檢務(wù)督察內(nèi)部監(jiān)督剛性不足的問題，在檢務(wù)督察履職不力時，可以督促其履行職責(zé)，必要時還可以自行進行監(jiān)督；檢務(wù)督察可以為紀檢監(jiān)察的監(jiān)督提供專業(yè)性支持，二者相互配合補充，有利于強化對檢察權(quán)的監(jiān)督。

（二）對行為監(jiān)督與對案件監(jiān)督：檢務(wù)督察與案件管理的職責(zé)界限

檢務(wù)督察和案件管理都是檢察機關(guān)內(nèi)部對檢察權(quán)行使進行監(jiān)督制約的機制，辨析檢務(wù)督察與案件管理的職能界限，可以厘清檢務(wù)督察對檢察權(quán)監(jiān)督的邊界，防止檢務(wù)督察過度介入檢察權(quán)運行，影響檢察權(quán)的獨立行使。

從檢務(wù)督察和案件管理的職能定位看，前者主要側(cè)重對行使檢察權(quán)的行為進行監(jiān)督，這以對該行為的性質(zhì)作出準確評價為前提。檢察權(quán)是一個專業(yè)性、實踐性很強的權(quán)力，對檢察權(quán)運行的評價需要由具備相應(yīng)專業(yè)知識以及司法實踐經(jīng)歷的人員作出。檢務(wù)督察與檢察一線辦案存在一定距離，特別是在目前檢務(wù)督察部門具有司法辦案經(jīng)歷的人員較少的情況下，由檢務(wù)督察直接對檢察權(quán)運行情況作出評判難以獲得準確的結(jié)果，而且也缺乏權(quán)威性，面臨“外行監(jiān)督內(nèi)行”的困局。案件質(zhì)量評查是案件管理部門的重要職能，由其對檢察權(quán)的運行情況作出評價具有專業(yè)性。而且，案件管理部門一般不直接參與檢察辦案，具有中立性。因此，案件管理部門應(yīng)當(dāng)對檢察人員行使檢察權(quán)的行為作出評價，將履職過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違反檢察職責(zé)的行為，及時移送檢務(wù)督察，由檢務(wù)督察對責(zé)任的認定進行核查。同時，案件管理部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、案件流程監(jiān)控等，都為檢務(wù)督察對檢察權(quán)進行事中監(jiān)督、過程監(jiān)督提供必要的信息，二者的分工配合，能夠強化對檢察權(quán)的專業(yè)性監(jiān)督。

（三）檢紀監(jiān)督與黨紀監(jiān)督：檢務(wù)督察與機關(guān)紀委的職責(zé)界限

除紀檢監(jiān)察和案件管理之外，檢務(wù)督察和機關(guān)紀委的職能上也存在一定的交集。機關(guān)紀委與紀檢監(jiān)察都是對違反黨紀的行為進行監(jiān)督。根據(jù)《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》的規(guī)定，二者的區(qū)別主要在于監(jiān)督對象的職務(wù)職級不同，機關(guān)紀委對特定級別以下的黨員干部違反黨紀問題具有審查和審理權(quán)力。但是，派駐紀檢監(jiān)察組因工作需要，可以直接對由機關(guān)紀委管轄的黨員進行審查和審理。由此可見，機關(guān)紀委與紀檢監(jiān)察在黨紀審查方面具有同質(zhì)性，因此，檢務(wù)督察與紀檢監(jiān)察的權(quán)力邊界劃分對其與機關(guān)紀委的職責(zé)邊界劃定具有借鑒意義，即由檢務(wù)督察對違反檢察職責(zé)的問題進行審理，需要處以黨紀處分的，特定級別以下的檢察人員由機關(guān)紀委進行審理，以上的由紀檢監(jiān)察審理。

除此之外，在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面，檢務(wù)督察和機關(guān)紀委“都是協(xié)助黨組落實全面從嚴治黨主體責(zé)任的職能部門，機關(guān)黨委是橫向協(xié)助，檢務(wù)督察是縱向協(xié)助。機關(guān)黨委負責(zé)履行本機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，檢務(wù)督察(巡視辦)負責(zé)指導(dǎo)下級院履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任?！保?］最高人民檢察院檢務(wù)督察局課題組：《完善檢察官辦案內(nèi)部監(jiān)督機制研究——以強化檢務(wù)督察職能為視角》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第5期。

四、能動督察的完善

相比一般的監(jiān)督權(quán)，檢務(wù)督察突出全過程、能動性監(jiān)督，是一種強化了的監(jiān)督權(quán)。檢務(wù)督察的辦案廉政風(fēng)險防控、執(zhí)法督察、追責(zé)懲戒等職能，覆蓋了檢察權(quán)運行的事前、事中和事后全過程。明察、暗訪督察、突擊督察、現(xiàn)場督察、專項督察、交叉督察等監(jiān)督方式具有主動性、過程性、現(xiàn)場性的特點。而且執(zhí)法督察本身就是“一項依托對權(quán)力運行過程進行檢查的活動，具有主動性、綜合性、經(jīng)常性、專業(yè)性等特點”。［4］趙祖斌：《檢務(wù)督察與監(jiān)委會監(jiān)察權(quán)力關(guān)系勘定及協(xié)調(diào)》，《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020 年第5期。黨的二十大報告強調(diào)“加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作”［5］同前注［1］。，賦予新時代檢察機關(guān)更重的責(zé)任。檢務(wù)督察是檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重要機制，是檢察機關(guān)自身免疫系統(tǒng)的重要組成部分，強化新時代檢務(wù)督察工作是確保檢察權(quán)正確行使，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能的保障。因此，檢務(wù)督察更應(yīng)該充分發(fā)揮其能動性、全過程監(jiān)督的特性，為檢察履職提供強有力的紀律保障。但是，目前檢務(wù)督察的監(jiān)督方式仍然以事后、被動的監(jiān)督為主，導(dǎo)致對檢察權(quán)運行的監(jiān)督無法滿足新時代檢察工作的要求，需要進一步予以完善，強化能動、全程的督察體系。

（一）構(gòu)建一體化督察體系

“監(jiān)督必須進行整合、形成合力才能產(chǎn)生震懾”［6］盛波：《從混沌走向協(xié)同——論檢察機關(guān)案件管理職能和檢務(wù)督察職能的關(guān)系》，《湘江青年法學(xué)》2016年1期。，要強化對檢察權(quán)運行的監(jiān)督，需要整合現(xiàn)有監(jiān)督力量，優(yōu)化監(jiān)督資源配置，形成一個對檢察權(quán)管理監(jiān)督的系統(tǒng)。厘清檢務(wù)督察與紀檢監(jiān)察、案件管理、機關(guān)紀委等監(jiān)督權(quán)之間的權(quán)力邊界，就是為了在對檢察權(quán)運行進行監(jiān)督時各個監(jiān)督權(quán)能夠發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，避免在相互推諉中消耗監(jiān)督資源，進而形成一體化監(jiān)督體系，實現(xiàn)監(jiān)督的帕累托效率。

對檢察權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以檢務(wù)督察為主要監(jiān)督力量，借助案件管理、各檢察業(yè)務(wù)部門提供的監(jiān)督信息，對檢察權(quán)運行開展動態(tài)的全過程監(jiān)督。紀檢監(jiān)察和機關(guān)紀委則從黨紀政紀方面，優(yōu)化檢察權(quán)運行的外圍環(huán)境，從而構(gòu)建起以檢察權(quán)監(jiān)督為核心，囊括對人對事對案監(jiān)督，覆蓋黨紀政紀檢紀的內(nèi)外協(xié)同、全方位的監(jiān)督系統(tǒng)，各監(jiān)督權(quán)在職能和專業(yè)上形成合力。該系統(tǒng)的構(gòu)建，有利于加強對檢察權(quán)運行的監(jiān)督合力，彌補目前檢務(wù)督察人員不夠、專業(yè)性不強、監(jiān)督剛性不足等問題。

（二）建設(shè)督察數(shù)字化

過程監(jiān)督相比事后監(jiān)督可以更好地防止檢察權(quán)不合理行使導(dǎo)致的損害后果。但是，因為監(jiān)督對象的不確定性，過程監(jiān)督需要耗費巨大的監(jiān)督資源，監(jiān)督效果具有很大的不確定性。利用數(shù)字化手段對檢察權(quán)運行進行監(jiān)督，可以較好的節(jié)省監(jiān)督資源，強化過程監(jiān)督，從而挖掘監(jiān)督潛力。數(shù)字督察模型的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)檢察權(quán)運行的基本規(guī)律。從檢察權(quán)運行格局看，“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”在行使檢察權(quán)時有不同的運行模式和權(quán)力特征，在檢察權(quán)運行的各個階段同樣具有不同的廉政風(fēng)險點。因此，督察數(shù)字化建設(shè)必須針對檢察權(quán)運行的不同環(huán)節(jié)，不同檢察權(quán)的運行特點和廉政風(fēng)險點，有針對性地建立督察數(shù)據(jù)庫，進行智能化全過程監(jiān)管，加強對檢察權(quán)運行的動態(tài)監(jiān)督。